Институты демократии

Политическая демократия представляет собой систему политических и общественных институтов, в коих опредмечиваются и реализуются принципы и другие ценности демократической культуры. В их числе: институты представительной и прямой демократии, органы законодательной, исполнительной и судебной властей, институт права, политические партии и другие общественно-политические организации, средства массовой информации, система местного самоуправления и др. В многосоставных (полиэтнических, многонациональных) обществах ключевое значение приобретает институт федерализма. Каждый из институтов возникает на определенном этапе исторической эволюции общества, вписываясь в единую канву Становящегося демократического процесса. Так, политические партии формируются уже в условиях деятельности парламента в западных странах и введения всеобщей избирательной системы. В свою очередь с появлением партий парламентаризм обретает новое качество, поскольку партии обеспечивают организованное представительство различных социальных групп в институте законодательной власти.

Принципы и институты демократии реализуются в разнообразных, выработанных политическим опытом процедурах (технологии демократии). Это выборы, голосование, плебисциты, референдумы, делегирование полномочий, переговоры, компромиссы и т. д. Уже отмечалось, что особо важное значение в демократии придается такой универсальной процедуре, как выборы. Полнота демократии во многом зависит от того, какова техника самих выборов; каким образом избирается высший законодательный орган власти; каков порядок избрания менее высоких уровней власти и управления; равны ли избиратели в правах; является ли избирательное право всеобщим; каково голосование: открытое или закрытое; насколько регулярно, периодически проводятся выборы; обеспечивается ли действительно свободное волеизъявление граждан. Все эти процедуры призваны выявлять реальное отношение большинства гражданского общества к государству, его политике, к тем или иным политическим агентам, претендующих на занятие должностей в системе публичной власти. В избирательном праве, отмечал К. Маркс, гражданское общество поднимается до политического бытия.

Политическая демократия наиболее рельефно выражена в институте парламентаризма. Парламентаризм — составная часть демократического режима, хотя и не единственная система правления. Кроме нее в западных странах существует президентская демократия (типичная американская модель) и коллегиальная система или система Советов в Швейцарии.

Парламентаризм есть политический комплексный институт государственного устройства и управления, базирующийся на представительной демократии. Понятие «парламентаризм» означает систему правовых, политических и моральных норм, традиций, «правил игры» различного уровня, вырабатываемых в процессе исторического политического опыта и реализуемых в государственном управлении. Основополагающие принципы демократии — суверенитет народа, правление большинства, представительства, плюрализма — составляют базу парламентаризма.

Парламент избирается народом, воплощает верховенство его суверенной власти, правит от имени народа. В свою очередь народ как суверен осуществляет контроль за деятельностью своих представителей через выборы, выражая им свое доверие или недоверие. Властные полномочия избранных депутатов определяются и ограничиваются Конституцией, аккумулирующей в себе всенародный консенсус.

Парламент представляет собой большинство всех социально значимых слоев населения; вместе с тем механизм принятия решений определяется также принципом «большинства» при уважении мнения меньшинства; оппозиция — необходимый институт парламентаризма.

Функционирование парламентаризма — реальное воплощение в политической практике принципа плюрализма. Выборы парламентариев по партийным спискам, деятельность партийных фракций, включая оппозиционные, сопоставление программных установок и концепций, политических взглядов и позиций различных политических группировок, выражающих спектр интересов и идей избирателей, открытое соперничество фракций — таковы конкретные формы реализации политического плюрализма в системе парламентской демократии.

Политическая практика парламентаризма зафиксировала многообразие его функций. Это прежде всего представительная функция: политическое выражение интересов социальных групп и слоев населения, институционализация интересов. Гарант реализации представительной функции — избирательная система в совокупности с соревновательностью между политическими субъектами. Соревновательность политических сил — эффективный способ формирования элит и отбора вариантов решений. В зависимости от специфики гражданского общества в данной стране представительство в парламенте может быть: партийным, территориальным, корпоративным, этническим.

Властная функция парламента производна от суверенитета народа, конституционно гарантирована. Важнейшая ее составляющая — законодательная деятельность. В состав властной функции входит также политический контроль и привлечение к ответственности управляющих субъектов, нарушающих конституционные принципы и нормы.

Функция легитимности режима. Парламент служит важнейшим институтом легитимации государственной власти, поскольку он представляет большинство общества, выражает его волю. Политическая легитимность реализуется посредством принятия политических решений, в которых заинтересовано общество. Принятые представителями народа решения становятся обязательными для всех государственных и общественных институтов, что и является законной основой для деятельности управляющих и управляемых.

Функция разрешения социальных и политических конфликтов. Парламентская демократия институционализирует общественные конфликты. Гласно, легитимно, на основе общепризнанных норм и «правил игры» избранниками народа обсуждаются и разрешаются возникающие в обществе конфликты: между социальными и этническими группами, региональные и другие. Парламент, по словам бывшего Председателя Верховного Совета России Р. Хасбулатова, открытая форма улаживания конфликтов27.

Описанные функции института парламентаризма не в каждой стране, где избирается парламент, становятся реальностью. Воплощение их в живую политику зависит от конкретно-политической ситуации, характера конституционных основ государства. Во многих случаях конституционно закрепленные полномочия парламента остаются нереализованными из-за агрессивности исполнительной власти или же политического безволия парламентариев. То и другое, в частности, присутствовало в бытность Верховного Совета РФ, разогнанного Президентом России.

В мировой политической практике отмечается известное снижение роли парламента как института представительной власти под влиянием усиления институтов исполнительной власти. М. Рокар, говоря о роли парламента в Пятой Республике (нынешней Франции), отмечает, что эта роль, конечно, «принижена» по сравнению с моделью парламента, существовавшего в Великобритании в 1830-1860 гг. Тогда он был издающим законы и контролирующим исполнительную власть. Теперь же и французский парламент и парламенты «аналогичных демократий — Англии, Германии, Испании, Скандинавских стран» действуют в иной ситуации. «В каждой из них первенство в государственной системе принадлежит исполнительной власти, парламентское большинство не столько контролирует правительство, сколько поддерживает его; парламент скорее принимает предлагаемые ему законы, нежели выступает с законодательными инициативами»28.

Реальная властная роль парламента, фактическое влияние института парламентаризма в целом на политическую жизнь демократических режимов зависит от конституционно установленного в каждой стране порядка разделения властей. Принцип разделения властей — база парламентаризма. Рассмотрим его.

Идея разделения властей сформировалась в лоне либеральной концепции демократии и долгое время отвергалась коллективистскими концепциями, в первую очередь марксизмом. Принцип разделения был разработан впервые Дж. Локком, а затем Ш. Монтескье. Практически же применен впервые в США. «Отцы-основатели» писали: в основу статуса правительства «положен принцип четкого разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, с тем, чтобы ни один человек не являлся носителем более чем одной из них одновременно. Однако между этими тремя ветвями власти не устанавливалось никакого барьера»29. Америка отвергла «всеохватывающую прерогативу наследственной исполнительной власти, как и узурпацию власти со стороны законодателей». «Выборный деспотизм» так же опасен, как и деспотизм наследственного диктатора, считали создатели американской Конституции. Надо обеспечить управляющим возможность надзирать над управляемыми, а вслед за этим необходимо обязать правящих надзирать за самими собой». «Если бы людьми правили ангелы, ни в каком надзоре над правительством — внешнем или внутреннем — не было бы нужды»30.

Прежде чем найти теоретическое обоснование и законодательное воплощение, человечество формировало разделение властей по отдельным элементам. Первое разделение труда в управлении обществом, совершенное в нашу эру, — это разделение религиозной и политической светской власти. В Европе оно происходило в XV-XVI вв. В дальнейшем намечается разделение определенных полномочий внутри монархических государств, хотя, конечно, здесь превалировала централизация власти. На Западе возникают местные парламенты — своеобразные элементы демократической власти. В России, даже в условиях самодержавия, существовали разного рода совещательные общественные органы: например, боярская дума, позже земские соборы — земское самоуправление. В российской политической жизни представительные учреждения имеют глубокие корни. Государственно-политический строй древних русских княжеств — своеобразное сочетание двух начал монархического в лице князя и его дружины и демократического в лице народного собрания, веча и избираемых им должностных лиц31. В новое время важную роль играли учреждения земского самоуправления. В. Ключевский писал: земское самоуправление было вызвано обнаружившейся при новых государственных задачах и потребностях недостаточностью и непригодностью прежних местных правительственных учреждений. «Такое сочетание централизации и самоуправления было вынуждено политической необходимостью». «Успешное объединение великой России ставило объединителей в большое затруднение»32.

Решающим этапом функционального и институционального оформления разделения властей как принципа парламентаризма стали буржуазные западноевропейские революции. В этот период появились на свет теории Дж. Локка и Ш. Монтескье, а затем и Конституция США.

Принцип разделения властей в современной теории и политической практике понимается и реализуется неоднозначно. Одни вслед за «отцами-основателями» Америки считают его высоким достижением политической науки и непременным условием демократии. Другие этот принцип игнорируют. Американский политолог М. Паренти считает, что в обществе, где частное богатство находится в руках меньшинства, распыление власти между различными секторами государства не обязательно означает демократизацию, скорее наоборот. Эта мера направлена в Америке на предотвращение народных выступлений и изменений в классовом устройстве. Распыленную власть легче присвоить хорошо организованным частнокапиталистическим кругам. По замыслу «отцов-основателей», система разделения власти, введение законодательных противовесов и сдержек должна была стать основой (и стала) такой политической организацией, при которой народ как единое целое был отстранен от непосредственного участия в правлении.

Возможно, для США оценка М. Паренти принципа разделения властей имеет определенный резон. И все же этот принцип сложился и с самого начала был направлен против узурпации власти в государстве одним лицом или олигархией. Потому он подвергается критике прежде всего со стороны тех, кто стремится к авторитаризму, либо оправдывает его.

В системе парламентаризма принцип разделения властей включает такие элементы:

— признание автономности трех ветвей госвласти: законодательной, исполнительной и судебной; запрет для любого субъекта власти являться носителем более чем одной ветви власти;

— исключение возможности одной ветви власти вторгаться в сферу влияния другой, подменять ее;

— признание необходимости взаимодействия функционально самостоятельных ветвей власти.

Каждая власть ограничивает поле деятельности другой, но вместе они составляют единое целое — государственную власть как систему. Не следует впадать «в чудовищную ошибку», подчеркивал в свое время Гегель, трактовать разграничение властей в государстве в смысле, как будто бы каждая власть должна представлять для себя абстракцию. Власти должны быть различены только как моменты понятия, обозначающего целое. Каждая власть должна содержать другие моменты целого.

Разделение властей не исчерпывается только высшим уровнем, признанием разделенности законодательной, исполнительной и судебной власти. Во-первых, давно сложилась и функционирует «четвертая власть», без которой нет ни демократии вообще, ни парламентаризма в частности. Во-вторых, существует в демократических государствах разделение властных полномочий по уровням организации политической системы: высший, средний, низший, включая местное самоуправление. В-третьих, разделение присуще автономным ветвям власти; исполнительная власть может быть представлена президентом, правительством, его институтами, включая закрытые (госбезопасность, разведка); законодательная имеет свои членения и уровни.

Для демократии разделение властей не самоцель, а средство: а) эффективного функционирования власти и управления; б) предотвращения сверхнеобходимой централизации власти в руках отдельных субъектов; в) институционализации соперничества между субъектами власти и обеспечения управляемости им. Опасность может истекать из конфронтации законодательной и исполнительной власти, что не раз случалось в истории. Если эти самостоятельности не смогут составлять единство, присущее им по природе, то в таком случае либо госвласть как целое расшатывается и даже разрушается, либо единство восстанавливается силой. Оба варианта демократию, а значит, парламентаризм, исключают.

Парламентаризм как политический институт предполагает признание необходимости соревновательности политических сил. Соперничество, соревновательность, разумеется, разумное, происходящее в рамках общепринятых «правил игры», служит способом стимулирования инновационной политической активности политических сил, отбора вариантов решений. Кроме того, соревновательность парламентская есть лучший способ производить политических лидеров, воспитывать их (Вебер).

Субъектами политической состязательности выступают: правящее большинство и меньшинство, представляющее оппозицию. Парламентская оппозиция — это партийные, или любые политические группировки, противопоставляющие политическому курсу большинства свою линию, отражающую интересы определенных слоев и групп населения. По политическим характеристикам оппозиция подразделяется на «правую» и «левую», по носителям — на промышленную, аграрную, национальную и пр.; по характеру воздействия на политику большинства — на оппозиции функциональную и «вечную». К «левой» оппозиции обычно относятся политические силы, выступающие за более или менее радикальное изменение политического курса правящих сил, за преобразование существующего режима или даже политической системы в целом. «Правая» оппозиция идентифицируется с консервативными силами общества. Как правило, в случае конфронтации «правых» и «левых» против большинства формируется «центр», образуемый умеренно настроенными депутатами, стремящимися к компромиссу. По своему идеологическому облику состав оппозиции может быть как разнородным, так и единым. В английском парламенте, скажем, оппозиция однородна: это одна из партий, потерпевшая поражение на очередных выборах. В Российской Государственной Думе, избранной в декабре 1995 г., сложилась парадоксальная ситуация, когда в оппозиции к большинству депутатского корпуса оказались правительственные фракции: «Наш дом Россия», «Яблоко», Либерально-демократическая партия России и примыкающие к ним группировки депутатов. Большинство же, хотя и не значительное, составляют фракции коммунистов России, союзные с ней группы депутатов-аграриев и представителей движения «Власть — народу!». Такая ситуация объясняется отсутствием у государственной Думы конституционного права формировать и утверждать состав Правительства и определять его политический курс в соответствии с результатами всенародных выборов.

Следует особо сказать о функциональной и так называемой «вечной» оппозициях. Первая свойственна прежде всего парламентам западных стран. Она не выступает против существующей системы, а активно содействует ее функционированию; стремится к консенсусу по коренным вопросам политики. Функциональная оппозиция, как правило, свойственна двухпартийным политическим системам. «Вечная» оппозиция постоянно критикует правящие силы с позиции своих политических идеалов, выступает против существующего режима. В составе «вечной» оппозиции в развитых коммунистических странах — коммунистические партии.

Отношение к оппозиции в демократических странах спокойное, как к естественному явлению демократии. В обществах же, обремененных структурами (или их остатками) авторитаризма, оппозиция чаще всего рассматривается как зло, политическая патология, мешающая нормальной работе законных органов власти.

Парламентаризм есть такая система демократии, при которой, кроме официально действующей оппозиции, существуют и функционируют гражданские группы давления (лобби). Они представляют группы интересов: корпоративных, национальных, региональных, ведомственных и прочих. Группы давления образуют внепарламентскую оппозицию. Лоббирование при принятии важных государственных решений — обычная практика зарубежных парламентов, хотя и в подавляющем большинстве стран неузаконенная. В России она, похоже, утвердилась за очень короткий период. Очевидно, на почве существовавшего в стране так называемого телефонного права.

Парламентаризм как институт демократии не является идеальным во всех отношениях. Не следует сбрасывать со счета ту критику парламентаризма, которая содержится в марксистской литературе, да и таких политологов, как Г. Моска, Р. Михельс. В частности, речь идет о возможности противопоставления корпоративных интересов парламентариев общегосударственным интересам, о господстве в парламентах элит. Существенной опасностью для демократии является монополия партий большинства на принятие тех или иных решений, что ведет к ущемлению интересов отдельных слоев населения и создает очаги социальной напряженности в обществе. Парламентские дискуссии сами по себе, как самоцель, как соперничество депутатов в искусстве полемики всегда мешают выработке деловых решений и подрывают престиж представительной власти в глазах общественности, чем стремятся воспользоваться апологеты авторитарной исполнительной власти.

Парламентаризм в России только рождается, причем в муках невероятных. За три года общество увидело и возможности парламента разрабатывать и утверждать нужные народу законы и непродуктивные, а порою бессмысленные, дискуссии; молодой российский парламент как институт демократии показал и свою силу, способность обуздать амбиции верховной исполнительной власти, и свою незрелость в критических ситуациях политической борьбы за свое влияние в обществе. Новая Конституция РФ резко ограничивает возможности развития парламентаризма в России. В условиях узаконенной, почти абсолютной власти Президента парламентаризму предстоит сложный, противоречивый и, наверняка, длительный путь становления. Достаточно сказать, что некоторые средства массовой информации муссируют высказывания отпрысков бывшего императорского романовского дома о возможности восстановления монархии в нынешней России. Ничего удивительного: в духовном и идеологическом хаосе, охватившем страну, любые политические ориентации в момент обострения кризиса смогут стать доминирующими среди населения.

Вышеизложенный анализ принципов и институтов демократии показывает, что демократия не исчерпывается сводом отдельных правил политической жизни, а представляет общее устройство управления государством и обществом, базирующееся на уважении прав и свобод человека. Принципы, универсальные нормы и процедуры, их реализующие, образуют каркас, общую форму демократического устройства политической системы. Ее конкретное содержание определяется особенностями типа системы.

Формальность демократических норм и процедур в советской литературе долгое время рассматривалась в негативном плане, трактовалась как признак мнимой, а не реальной демократии. Ныне оценки противоположные. Думается, что крайности здесь так же неуместны, как и в других случаях анализа по-литических процессов. Реальное участие народа b управлении государством, реальное политическое равенство, социальная справедливость, ответствен-ность правящих перед народом — именно эти крите-рии характеризуют содержание демократии. Их осуществлению подчинены принципы и процедуры демократии. Только в единстве формы и содержания существует демократия как общее устройство государства и системы управления им. ___

Формальный характер демократии состоит в том, что ее принципы, нормы, правила, институты и ценности не адресуются каким-то конкретным группам населения, не связываются с их социальными и другими целями, позициями и статусами, а служат как бы всем, безразличны к характеру общественного строя, типу правления и т. п. Процедуры демократии носят часто инструментальный характер. Применяются же они разными людьми, для различных целей. О последствиях применения правил ничего не говорят. Ведь демократия — способ управления с непредсказуемыми последствиями. Российский политолог М. Я. Острогорский показал, что демократия — это скорее проблема, чем ее решение; не статическое состояние, но ее развитие, выражающееся в непрерывном столкновении противоположностей интересов, социальных групп, слоев, партий. Не сами по себе принципы и нормы гарантируют реальность демократии, а то, как их применяют, какие цели при этом преследуются, какие интересы реализуются. В каких пределах и как реализуются универсальные принципы и процедуры демократии, зависит от характера политических субъектов и состояния гражданского общества, политической культуры людей. Неверно отрицать классовый аспект функционирования демократии, равно как и абсолютизировать его.

Актуальность постановки вопроса: демократия для кого, во имя защиты чьих интересов и против кого — не отпала и поныне. Ибо не исчезли пока те группы в обществе, которые стремятся к господству и свободе за счет подчинения других социальных групп и ограничения их свободы. Демократия для одних тем самым превращается в диктатуру по отношению к другим.

Нельзя игнорировать вопрос: «Кто правит?». Но недопустимо недооценивать и вопрос: «Как правят?». Ранее говорилось о неразрывной взаимосвязи данных вопросов при анализе демократий. То же самое о формальности принципов и правил демократии: преувеличение роли формы отодвигает на задний план содержание, затемняет его значение, делает форму бессодержательной. Применительно к демократии — это рассмотрение ее вне социальной среды, по сути вне реальных общественных отношений. Недооценка позитивного значения формальности универсальных принципов и правил демократии порождает релятивизм в понимании ее содержания, исключает относительную самостоятельность политических форм организации общественных отношений. К чему привел такой подход, показал опыт нашей страны: вместо демократии мы получили бюрократизированную авторитарную систему.

Историческая практика свидетельствует, что формальный характер демократии (вместе с его минусами) создает широкий простор для адаптации систем, для реагирования на происходящие изменения. Именно формальный характер либеральной демократии позволил западным странам сохранять стабильность, приспосабливаться к крупнейшим изменениям в обществе. Формальный характер западных демократий позволил им обогащаться за. счет достижений других систем, в том числе позитивных элементов государственного социализма. Конечно же, формальность демократии оставляет возможность конверсии ее в авторитаризм и даже в тоталитаризм (пример: приход Гитлера в Германии к власти формально демократическим путем). Тем не менее опыт доказывает, что конкретные модели демократий основываются на незыблемости универсальных принципов и проверенных историей норм и ценностей.

Лекция 9


Пред. статья След. статья
визнав зверхність золотої орди