Политико-управленческие процессы в сфере государственного строительства
Принятие Конституции Республики Беларусь в 1994 г. придало конституционно-правовой характер развёртыванию политико-управленческих процессов в сфере государственного строительства. Их современной формой становится оптимизация государственного строительства. Рассмотрим её важнейшие направления:
1.Функционирование исполнительной власти. Особенностью функционирования исполнительной власти в Республике Беларусь является наличие «президентской вертикали». Государственное строительство в условиях «президентской вертикали» характеризует деятельность института президентской власти особыми признаками. К таковым относят:
· статус Президента в качестве Главы государства. Фактически он является и главой исполнительной власти;
· избрание непосредственно народом;
· назначение Президентом на должность и освобождение от должности главы Правительства и министров (по согласованию с Советом Министров);
· ответственность Правительства перед Президентом;
· право Президента председательствовать на заседаниях Правительства;
· право Президента распускать палаты парламента.
Политико-управленческое назначение органов исполнительной власти Республики Беларусь состоит в исполнении либо организации исполнения законодательных актов (законов, декретов) и решений вышестоящих по отношению к ним органов государственного управления (Президента, Правительства) и сами осуществляют властно-распорядительную по отношению к нижестоящим органам деятельность.
В политическом управлении различают уровни анализа структуры исполнительной власти – республиканский и местный, взаимодействие которых базируется на ряде принципов.
Принцип приоритетности подчинения устанавливает больший объем политико-властных ресурсов на республиканском уровне управления. Так, Правительство – Совет Министров Республики Беларусь, в структуру которого включены министерства, государственные комитеты – является центральным (республиканским) органом государственного управления. Тогда как Администрация Президента Республики Беларусь, сформированная на базе структурных политико-управленческих подразделений, является центральным (республиканским) органом политического управления, функционирование которой регулируется Положением об Администрации, в котором определено, что ее коллегия рассматривает вопросы развития общественно-политической и социально-экономической ситуации в республике, а также деятельности государственных органов, предприятий и учреждений. К структурам политического управления относят также консультативные и иные органы управления (например, Совет Безопасности, созданный в целях определения военной политики республики), формируемые и осуществляющие свою деятельность при Президенте Республики Беларусь. Местный уровень структуры исполнительной власти включает исполнительные комитеты (исполкомы) областного, городского, районного подчинения.
Свою конкретизацию принцип приоритетности подчинения находит в принципе разграничения компетенции, развитие которого обусловлено наделением каждого из центральных (республиканских), с одной стороны, и местных органов управления, с другой, достаточным уровнем полномочий для взаимного уравновешивания и сдерживания друг друга.
Принцип коллегиальности и единоначалия подразумевает принятие и реализацию политико-управленческих решений как большинством голосов лиц, входящих в состав этого органа (коллегиальность), так и от имени одного лица (единоначалие). На практике это означает, что, принимая решения по важнейшим вопросам общественно-политической и социально-экономической жизни, органы управления должны руководствоваться высшими интересами личности, общества (народа Беларуси) и государства. Эффективность реализации данного принципа зависит от степени сочетания компонентов коллегиальности и единоначалия на практике органами управления.
2. Становление института парламентаризма. Процессы государственного строительства в сфере законодательства реализует представительный и законодательный орган – Национальное собрание Республики Беларусь (Парламент), состоящий из двух палат – Палаты представителей и Совета Республики – на республиканском уровне, а также Советы депутатов – на областном, городском, районном уровнях. Их деятельность проявляется в процессах законотворчества и активном формировании внутренней и внешней политики государства. Становление законодательной сферы (института парламентаризма) в Республике Беларусь отмечено сложным и противоречивым поиском своего места в системе государственной власти, затяжным конфликтом республиканских властей. Конституционный кризис 1996 г., спровоцированный существенной отстраненностью в политико-управленческих процессах института президентской и исполнительной власти был разрешен на путях устранения данного недостатка принятием в 1996 г. изменений и дополнений в Конституцию. С этого периода начинается новый этап в развитии белорусского парламентаризма, связанный с завершением первой переходной фазы государственного строительства и усилением исполнительной власти. Процессы укрепления и развития института парламентаризма связывают с изучением его функциональной динамики. Рассмотрим важнейшие политико-управленческие функции формирования и деятельности института белорусского парламентаризма:
Функция осуществления государственной власти означает делегирование Национальному собранию Республики Беларусь законодательных полномочий на принятие актов высшей юридической силы, издание декретов, имеющих силу закона от имени народа как единственного источника государственной власти и носителя суверенитета. Политическое назначение данной функции состоит в управлении обществом от имени народа посредством законотворчества.
Функция представительства политических интересов белорусского народа реализуется путем проведения выборов в Палаты белорусского парламента. Назначение данной функции проявляется в максимальном учете всего спектра разнонаправленных политических интересов, мнений, суждений, а также наиболее важных и насущных вопросов государственной и общественной жизни.
Функция нормотворчества (законотворчества) рассматривается в целом в русле политико-управленческой деятельности парламента и обусловливается такими факторами, как: требования Конституции, потребности общественно-политического и социально-экономического развития белорусского государства; установленными процедурами (например, ратификация международных договоров), фактором внутреннего развития правовой системы республики.
Функция легитимации основана на соблюдении в деятельности Парламента основных принципов, которые составляют степень доверия институту парламентаризма со стороны белорусского общества. Принципы, легитимизирующие деятельность Парламента, рассматривают в широкой и узкой трактовках. В широкой трактовке – это конституционность; приоритет общепризнанных норм международного права; защиты прав и свобод, законных интересов граждан и социальной справедливости и некоторые другие. В узкой – это согласованность законов, принимаемых Парламентом и нормативно-правовых актов, издаваемых Президентом, невмешательство Парламента в пределы компетенции других ветвей власти; издание законов в порядке, и по форме, установленных Конституцией Республики Беларусь и регламентами палат Национального собрания.
Функция информационного обеспечения. Поскольку Парламент является представительным органом государственной власти, его деятельность базируется на информированности граждан о работе палат Национального собрания, их органов и должностных лиц, а также принимаемых ими решениях, фактах и явлениях, на которых основаны эти решения.
Функция политического контроля. В условиях разделения государственной власти, Парламент в Республике Беларусь может контролировать деятельность иных государственных органов, которым переданы властные полномочия. При этом Парламент сам контролируется через различные политические институты.
Важное место в процессе государственного строительства Республики Беларусь отводится институту парламентских расследований. В случаях представляющих особый общественный и государственный интерес, Парламент способен инициировать проведение парламентского расследования, для чего создается специальная парламентская комиссия, обладающая возможностями получения интересующих ее сведений, а, следовательно, и контроля. Институт парламентских расследований рассматривается в качестве самостоятельного направления функциональной динамики белорусского парламентаризма и наряду с другими институтами и процессами, такими, как парламентские слушания по актуальным вопросам государственной и общественной жизни; предложений о проведении республиканских референдумов; заслушивание ежегодных Посланий Президента – становится важным рычагом практики политического управления.
3. Предпосылки и особенности строительства судебной системы. Судебная власть в Республике Беларусь призвана самостоятельно и независимо осуществлять правосудие на основе и в порядке, предусмотренном законом. Государственное строительство судебной системы Беларуси напрямую зависит от специфики ее территориально-государственного устройства. Территориально-государственная организация Республики Беларусь обусловливает построение и функционирование унитарной (единой) системы судебных органов, среди которых выделяют суды общей юрисдикции (Верховный суд Республики Беларусь, областные суды, Минский городской суд, городские суды, районные суды, Военные суды). Централизованные суды. Иначе их называют Хозяйственные суды. (Высший Хозяйственный суд Республики Беларусь, хозяйственные суды областей, Хозяйственный суд города Минска, хозяйственные суды районов). Конституционный суд и Международный арбитражный суд (функция разрешения международных экономических споров при Белорусской торгово-промышленной палате).
Предпосылками государственного строительства судебной системы выступают обеспечение беспристрастности судей всех видов и уровней; профессионализма (компетентности) судейского корпуса; эффективности системы судебной власти в целом. Практически главная предпосылка состоит в обеспечении независимости, которая рассматривается с учетом динамики процесса взаимодействия двух основных элементов независимости: институциональной (организационной) и функциональной.
Институциональный (организационный) элемент состоит в том, что суды не должны подчиняться как законодательной, так и исполнительной власти и должны обладать беспристрастностью и независимостью. Эти и другие системообразующие признаки – суть концепции правового государства, основные положения которой разрабатывались в трудах российских мыслителей, начиная со второй половины ХIХ в. Традиция правовой государственности получила свое теоретическое закрепление в Конституции Республики Беларусь и практическое развитие в деятельности государственных правовых органов власти. Так, в практике деятельности хозяйственных судов Республики Беларусь, последние не только не подчинены органам законодательной и исполнительной власти, но они вправе рассматривать дела о признании недействительными актов государственных органов в силу их несоответствия требованиям законодательства. Такие дела в Беларуси возбуждаются по заявлениям заинтересованных субъектов предпринимательской деятельности.
Функциональный элемент означает, что сама процедура осуществления правосудия должна обеспечивать судьям свободное от чьих-либо мнений, требований рассмотрение и разрешение спора, в том числе и выражение своих убеждений по делу при совещании судей. Нормы о независимости судей содержатся в действующей Конституции Республики Беларусь (ст. 60), в нормах других законодательных актов.
В этих целях направлениями совершенствования государственного строительства судебной системы являются:
· сохранение института пожизненного назначения судей;
· достойное материальное и социальное обеспечение судейского корпуса;
· усиление общественного контроля за отправлением правосудия в плане широкой информированности населения;
· право граждан на обжалование в суде действий и решений государственных органов и должностных лиц;
· право граждан на непосредственное обращение в Конституционный суд;
· улучшение практики подбора и расстановки судейских кадров, организации их учебы и переподготовки;
· формирование института судебных исполнителей (судебных приставов);
· совершенствование правовой базы в целом деятельности судебной системы.
4. Формирование системы местного управления и самоуправления. Важнейшее направление современного этапа государственного строительства в Республике Беларусь связано со становлением управления на местах, передачей части управленческих функций со стороны государства местным органам власти.
Важно проводить различие между понятиями «местное управление» и «местное самоуправление». Под местным управлением понимается форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов государственной власти для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на данной территории. В то же время местное самоуправление является своеобразной альтернативой управлению местными делами «сверху». Это форма организации и деятельности граждан для непосредственного решения или через избираемые ими органы местных задач.
В Конституции Республики Беларусь (ст. 117) говорится о формах осуществления местного управления и самоуправления гражданами. К ним относят: 1) местные советы депутатов; 2) исполнительные и распорядительные органы; 3) органы территориального общественного самоуправления; 4) местные референдумы, собрания и другие формы прямой демократии. Специфический характер процесса государственного строительства отражен в оптимизации политико-управленческих свойств системы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь на основе нахождения динамической составляющей эффективности процесса государственного строительства на местном уровне. В политическом управлении рассматривают следующие политико-управленческие свойства системы местного управления и самоуправления.
Первое – это свойство предметности, которое означает существование различного предмета ведения в характере власти между самим государством (государственной властью) и местным управлением и самоуправлением. Государственная власть является властью верховной, местное управление и самоуправление являются властью подзаконной, действуют в порядке и в пределах, указанных им верховной властью.
Второе свойство – компетенции, разграничение сфер компетенции властей центральных (республиканских) и местных. Характеризует ограниченность круга вопросов, предоставляемых местному управлению и самоуправлению. Практически, это хозяйственные и социальные вопросы местного значения, а также некоторые общегосударственные, которые государство по закону возлагает на местное управление и самоуправление. На практике государственного строительства в Республике Беларусь это свойство является основным источником разногласий между центральными (республиканскими) и местными органами власти, которое иногда перерастает в конфликтные ситуации.
Третье свойство – выборности, исходит из обязательного наличия представительных и распорядительных органов местного управления и самоуправления, формируемых на основе выборности.
И, наконец, четвертое свойство – ограниченности, которое рассматривает местное управление и самоуправление как процессы, проистекающие на ограниченных территориях, что предполагает наличие, наряду с государственным, также местных источников финансирования.
Оптимальное распределение функций государственной власти в отношении местного управления и самоуправления способствует равномерному рассредоточению политико-управлен-
ческих процессов по всему государству, понижает остроту конфликтного потенциала и наращивает конструктивный диалог властей. В настоящее время процессы взаимодействия между местными органами государственной власти и самоуправлением в Республике Беларусь характеризуются большим динамизмом деятельности со стороны исполнительных комитетов всех уровней.
5. Учреждение института государственной службы. В Республике Беларусь согласно Закону «О государственной службе в Республике Беларусь» (июнь, 2003 г.), формируются правовые и политико-управленческие основания развития нового направления процесса государственного строительства – создание института государственной службы.
Данный институт становится одним из важнейших направлений оптимизации государственного строительства. Ибо публично-административная деятельность – решающий фактор повышения эффективности процесса государственного строительства. Макс Вебер, немецкий социолог и философ, разрабатывавший концепцию рациональной бюрократии[6], пришел к выводу о том, что моделью организации современного типа, пришедшей на смену патриархальной, является «рационально-бюрократичес-
кая» или современная модель решения текущих дел. В идеале данной модели присущи компетентность, бесстрастность, четкое исполнение закона, упорядоченность и унифицированность процедур. Доминанту бюрократии Вебер зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация – наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе. Основа ее рациональности состоит в обезличенности функционирования, что даёт гарантии от произвола конкретных исполнителей. Таким образом, по Веберу, бюрократия представляет собой инструмент управления, полностью подчиненный политическому руководству.
На современном этапе политико-управленческой деятельности в Республике Беларусь из официального употребления практически выведен термин «бюрократия», используется определение «государственная служба». Это связано с попыткой освободится от негативных наслоений, присущих данному термину. Практика функционирования советского периода (номенклатурной системы) развития белорусского государства показало, что чиновничество (бюрократия) способно стать самостоятельной влиятельной силой в обществе и концентрировать власть в руках административного аппарата, выходящей за пределы его формальных полномочий. Причастность к формированию и проведению государственной политики позволяет государственным служащим (прежде всего высшего звена) не только соучаствовать в принятии политических решений, взаимодействуя с политической властью, но и выступать в качестве самостоятельного политического актора, то есть проводить собственную политическую линию.
С этой позиции проблема состоит в том, чтобы не допустить дальнейшего расширения власти бюрократии и подчинить деятельность аппарата управления ответственным политикам. Ведущей тенденцией развития института государственной службы в Республике Беларусь становится её «реполитизация». Это отражение мировой тенденции. Сущность такой тенденции означает рост абсолютного числа должностей, заменяемых по принципу политико-управленческих назначений. Вместе с тем, усиливается понимание того, что традиционное противопоставление политиков и чиновников-администраторов является нормативистским и устаревшим. Оптимизация деятельности института государственной службы состоит в сочетании у чиновников-администраторов наряду с профессиональными и политических качеств, другими словами, политической «отзывчивости», что на практике должно означать добросовестное и эффективное выполнение ими политических установок избранного Президента Республики Беларусь.
6. Создание избирательной системы. Основа избирательной системы Республики Беларусь – выборы, которые обеспечивают наиболее безболезненный для граждан и всего общества мирный характер развертывания политико-управленческих процессов. По самой своей сути они исключают политическое насилие. Осуществляемые с их помощью властно-управленческие преобразования не требуют пролития крови, человеческих жертв, разрушений и т. д. В условиях переходного общества Беларуси, выборы – наиболее эффективное средство политического реформирования. В политическом управлении различают группу конституционных и политико-управленческих оснований становления избирательной системы и проведения референдума в Республике Беларусь.
Группа конституционныхоснований включает принципы: а) всеобщности, что подразумевает отсутствие системы цензов для участия в избирательном процессе (например, до 1920-х годов ХХ века в Беларуси существовали: возрастные, имущественные, образовательные, пола и некоторые другие цензы); б) равенства, который означает обладание одним избирателем одним голосом и голос каждого из избирателей равен голосу других избирателей, т. е. отсутствие каких-либо преимуществ одного избирателя перед другим избирателем. Принцип равенства включает также требование в равенстве избирательных округов, исходя из примерной численности населения; в) свободных выборов, означающий, что каждый избиратель самостоятельно решает, участвовать в выборах или нет, если участвовать, то на каком этапе, в какой форме; г) тайного голосования. Суть данного принципа состоит в том, чтобы никто не мешал избирателю выразить свою волю, чтобы никто не видел, кого он выбирает, чтобы исключить постороннее влияние на свободное волеизъявление. Процедура тайного голосования проводится в специальной закрытой кабине.
Группа политико-управленческихоснований включает принципы: а) представительный – формирующий связь с формой представительной демократии; б) государственно-определяющий – раскрывает взаимосвязь и определяет состав органов государственной власти и управления; в) политический – означает способ политической борьбы; г) социализации – осуществляет воспитательную функцию и способствует развитию политического сознания граждан.
Оптимизация государственного строительства в сфере создания избирательной системы означает, с одной стороны, нацеленность на представительство и закрепление существующего расклада политических сил. Но, с другой стороны, – регулирование отношений, возникающих по поводу организации и проведения выборов лиц, избираемых на государственные должности.
7. Совершенствование политической системы в целом и гражданского общества. Обозначенные выше направления оптимизации процесса государственного строительства являются основой развития политической системы Республики Беларусь и гражданского общества. Деятельность практически всех институтов политической системы Республики Беларусь – исполнительной, законодательной, судебной власти; партий; общественно-политических объединений и движений; союзов; СМИ; организаций, официально не связанных с политикой, но активно влияющих на политическое управление – армии, церкви, предпринимательских структур – продолжают находиться на стадии своего динамического развития. Вместе с тем, применительно к процессу государственного строительства, как показала практика, произошло завершение этапа политико-правового оформления новых институтов политической системы, и, одновременно, стало очевидно усиление процесса оптимизации их политико-управленческих свойств.
Завершение первого переходного этапа развёртывания политико управленческих процессов в Республике Беларусь, в то же время продолжает характеризовать их динамику как переходную, которая сопровождается возрастанием разброса мнений по вопросу постановки стратегических целей политического реформирования и на этой основе формулирования целевых установок при принятии управленческих решений в конкретных сферах жизнедеятельности общества. Вместе с тем стратегическая цель построения Союзного государства Беларуси и России и на этой основе консолидации постсоветского пространства остаётся неизменной. В условиях переходного периода выделяют семь основных направлений оптимизации строительства Союзного государства Беларуси и России. Первое – единая граница. Второе – единая таможня. Третье – единые принципы военно-технического сотрудничества. Четвёртое – единое платёжное средство. Пятое – унифицированное нормативно-правовое пространство. Шестое – единая финансово-кредитная политика. Седьмое – единое гражданство для людей, свободное перемещение капитала, трудовых ресурсов. Эти принципы должны стать основой Конституционного Акта и будут обязательны для исполнения в обоих государствах. Контроль за их исполнением возьмут на себя надгосударственные структуры, которым Беларусь и Россия делегируют соответствующие полномочия. Следующим этапом является создание Конституции единого государства. Фактически, речь идёт о процессах начала воссоединения постсоветского пространства, но не на политической, а на новой экономической основе. Интеграции экономических механизмов.
В Республике Беларусь принятие Конституции положило начало процессам формирования системы государственной власти, выработки процедур эффективного взаимодействия множества реальных субъектов и объектов политического управления как основы экономического возрождения страны. На современном этапе главным субъектом оптимизации политико-управленческих процессов остаётся государство. Активная роль государства в переходном обществе проявляется, прежде всего, в защите граждан, обеспечении общественной безопасности от проявлений сопутствующих негативных факторов, таких, как рост криминализации; усиление бюрократизации, сопровождающейся неэффективностью государственного управления; общей нравственной деградации.
Причем сохранение лидирующих позиций государственных структур в переходном обществе напрямую зависит от степени надежности опорных скреп структур гражданского общества. Сильное конструктивное гражданское общество – это не только необходимая гражданская поддержка государству, но и проверка адекватности проводимой государственной политики, соответствие ее заявленных политических целей (которые должны реализоваться органами управления) реальной практике. Наконец, это взаимодействие в реагировании на инновационные вызовы и технологии. Важнейшими составными частями сочетания гражданского общества и государства в Республике Беларусь являются процессы оптимизации сферы государственного строительства. Это – деятельность и взаимодействие исполнительной и законодательной власти; строительства судебной системы; совершенствование системы местного управления и самоуправления; развитие института государственной службы; создание эффективной избирательной системы; повышение эффективности политической системы в целом и гражданского общества. Оптимальный динамизм политическая система и гражданское общество в Республике Беларусь приобретает в условиях определения и принятия всеми участниками (акторами) политико-управленческих процессов цивилизованных норм и «правил политической игры», достижения консенсуса интересов.
