Ненадежная легитимность
Вследствие борьбы между Россией и союзным центром, взглядами и целями рюссийского руководства и политикой Горбачева Россия появилась на свет в конце 1991 г. в облике государства с ненадежной легитимностью, страдающего от институционального неустройства и социально-экономических проблем, разрываемого нарастающими центробежными силами. Радикальные демократы и Ельцин красноречиво говорили о «возрождении России», но действия их свидетельствовали, что их больше заботят власть и реформы, чем российская государственность. Новое российское правительство, сформированное при Ельцине летом 1990 г., было занято в основном тем, что старалось прибрать к рукам имущество советского правительства, находящееся на российской территории, крайне мало внимания уделяя проблеме легитимации России как суверенной республики или независимого государства.
В представлении радикальных демократов новая Россия - в составе реформированного Советского Союза - должна была являть собой пример не только решительного разрыва с 70-ю годами советского тоталитаризма, но и отхода от 1000-летней традиции российского авторитаризма. Такова была главная мысль инаугурационной речи Ельцина при вступлении его в должность первого российского президента, несмотря на присутствие на церемонии патриарха Русской православной церкви и выбор в качестве национального гимна хора «Славься» из оперы М. И.Глинки «Жизнь за царя»29. Ельцин говорил о намерении начать всё заново, изменить «вековые» взаимоотношения между государством и обществом, «впервые» построить в России демократию, в нескольких словах упомянув о «богатейшей и самобытной» русской культуре". Короче, он и его сторонники порывали исторические связи, которые могли бы обеспечить их новому государству толику легитимности. (Призыв Ельцина к «демократической России» пропал втуне, поскольку одни только демократические нормы сами по себе не в силах породить то чувство общей идентичности и общей судьбы, которое и создает политическое сообщество, нацию.)31
Кроме того, Россия, родившаяся на развалинах Советского Союза, в географическом отношении мало походила на историческое Русское государство и не следовала модели расселения по национальному признаку. Около 25 млн этнических русских остались за ее пределами, в бывших советских республиках. Большинство русских были уверены, что на самом деле территория России больше, чем территория Российской Федерации. Говорят, правительство Ельцина пыталось оставить вопрос о границах открытым, взяв на себя роль защитника прав русских, живущих в ближнем зарубежье: Ельцин понимал, что пограничные споры будут отнимать силы и время, необходимые для экономической реформы.
Сохраняя некий союз с открытыми границами, он надеялся минимизировать такие споры52. Точно так же он хотел защищать этнических русских там, где они жили, потому что поток беженцев в Россию привел бы к перегрузке уже и так достаточно хрупкой социально - экономической инфраструктуры страны. Он избегал применять для их защиты силу, поскольку это истощило бы ресурсы, жизненно необходимые для реформы, и сильно обострило бы отношения России с Западом. Союз во главе с Россией дал бы Ельцину больше свободы действий, по крайней мере отчасти потому, что тогда все этнические русские находились бы в пределах досягаемости российского политического организма.
Легитимность Российского государства еще больше ослаблял институциональный беспорядок в Москве - в особенности ситуация «двоевластия», противопоставившая Ельцина Съезду народных депутатов. По российской конституции, президент являлся «высшим должностным лицом Российской Федерации и главой исполнительной власти в Российской Федерации» (ст. 121-1). В то же время Съезд народных депутатов был «высшим органом государственной власти», «правомочным принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации» (ст. 104)33. Начиная с весны 1992 г. Ельцин и съезд боролись за политическое первенство, и, пока шло это соперничество, вылившееся в итоге в схватку не на жизнь, а на смерть, которая закончилась победой Ельцина в октябре 1993 г., прогресс на политическом фронте был достигнут весьма небольшой.
Слабая государственная легитимность и конфликт в Москве активизировали попытки регионов добиться большей автономии от центра. Этот процесс начался еще в конце советского периода, когда Горбачев и Ельцин старались заручиться поддержкой региональных лидеров в борьбе друг против друга''1. Вслед за рядом союзных республик в июле 1990 г. объявила о своем суверенитете Северо-Осетинская АССР в составе Российской Федерации. После того как Ельцин во время поездки по стране летом 1990 г. призвал своих слушателей в Татарстане и Башкортостане: «Берите столько суверенитета, сколько можете переварить», - в России начался «парад суверенитетов». Автономные области в одностороннем порядке присваивали себе статус республик и провозглашали суверенитет, так же поступили и некоторые автономные округа, например Чукотский, Ненецкий и Ямало-Ненецкий. К концу 1991 г. объявили о суверенитете все автономные республики и области и половина национальноавтономных округов, а Чечня пошла еще дальше и провозгласила независимость (от России, но оставаясь при этом в составе Советского Союза).
В тот период автономные республики начали оспаривать главенство России и иными способами. Четыре из них, к примеру, отказались участвовать в референдуме о создании поста президента в России в марте 1991 г. В июне Татарстан, вместо того чтобы принять участие в выборах российского президента, избрал собственного, республиканского - Минтимера Шаймиева. К весне 1991 г. шесть других республик избрали своих президентов. В отличие от прочих регионов России, республики также успешно сопротивлялись попыткам Ельцина назначить к ним президентских представителей, призванных наблюдать за их деятельностью.
Наконец, несколько автономных республик - в т. ч. Башкортостан, Чечено-Ингушетия и Татарстан - попробовали подняться до статуса союзных республик в составе Советского Союза. Особенно важно это было для Татарстана, который был больше по территории и населению (и потенциально богаче), чем многие союзные республики. Горбачев поощрял эти попытки, стремясь подорвать позиции Ельцина в России, и пригласил некоторые из автономных республик к участию в переговорах о новом союзном договоре. Этот договор, как в конце концов согласились стороны, должен был дать автономным республикам статус соучредителей Союза Суверенных Государств (вместо СССР), не нарушая, однако, целостности Союза35.
Договор так и не был подписан - помешал августовский путч. Задуманный с целью сохранить Советский Союз, он самым жалким образом провалился и только ускорил распад страны. Путч продемонстрировал, что еще остававшиеся союзные структуры полностью утратили материальное содержание, и лишний раз подстегнул российское руководство в его стремлении захватить в свои руки их ключевые элементы. К тому же после путча Ельцин поспешил запретить деятельность КПСС на территории России, уничтожив, таким образом, структуру, опиравшуюся на федеральную административную сеть. Этот шаг не только способствовал дальнейшему развалу СССР - он также невольно стимулировал центробежные силы внутри России.
В результате с того момента, как Советский Союз в конце декабря 1991 г. прекратил свое существование, территориальная целостность независимой России оказалась под угрозой. Ельцин постарался как можно скорее упрочить ее. 31 марта 1992 г. Москва подписала федеративный договор со всеми регионами кроме Чечни и Татарстана. Он включал в себя три соглашения, по одному для каждого из трех типов административных единиц федерации: 20 национальных республик; 49 областей, 6 краев и городов Москва и Санкт-Петербург; 10 национальных округов и одной автономной области'6. Возможно, договор в какой-то степени помог сохранить целостность России, но он отнюдь не устранил трения между Москвой и регионами. Многие национальные регионы Российской Федерации были задеты тем, что республики получили привилегированное положение. По соглашению с ними, ресурсы, имеющиеся на их территории, объявлялись собственностью народа соответствующей республики, тогда как в двух других соглашениях такая статья отсутствовала. Кроме того, многие республики, как, например, Саха, подписали с Москвой протоколы, значительно облегчавшие для них бремя федеральных налогов. Желая исправить допущенную, по их мнению, несправедливость, некоторые национальные регионы России стали подумывать, не объявить ли себя республиками.
Договор не смог положить конец напряженности в отношениях между Москвой и регионами еще и потому, что был подписан в то время, когда начал обостряться конфликт между Ельциным и Съездом народных депутатов. Съезд забеспокоился, что меры, предпринимаемые Ельциным для того, чтобы построить президентскую пирамиду, - в том числе назначение во все регионы представителей президента - угрожают его собственной власта. К тому же бюрократия президентского аппарата и Съезда вступила между собой в ожесточенную борьбу за контроль над процессами раздела союзной собственности. Большинство региональных элит старались держаться в стороне от московских свар, но при этом не преминули воспользоваться ими, чтобы расширить свою автономию. Татарстан зашел дальше всех, если не считать Чечни. Там на референдуме в марте 1992 г. более 60 % избирателей высказались за независимость. В ноябре Татарстан принял новую конституцию, в которой объявлял себя «суверенным государством, субъектом международного права... объединенным с Российской Федерацией - Россией Договором о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий»3.
Конфликты в Москве, конфликты между Москвой и регионами, между самими регионами достигли апогея в 1991 г. Борьба за первенство между Ельциным и Съездом ознаменовалась провалившейся попыткой импичмента Ельцина, за ней последовал всенародный референдум по поводу ельцинской политики, на котором президент одержал убедительную победу. Ельцин собрал Конституционное совещание с целью подготовки проекта новой конституции, которая среди прочего четко разграничила бы полномочия исполнительной и законодательной ветвей власти. Пока речь шла об этом, совещание проходило на удивление гладко, но оказалось в тупике, когда встал вопрос о структуре федерации (что в конце концов и сорвало весь процесс). Национальные республики были твердо намерены сохранить с трудом обретенный статус «суверенных государств» и сопутствующие ему привилегии. Другие национальные образования возмущались «дискриминацией» и добивались равных условий для всех регионов России. К концу лета стало ясно, что совещание не в силах разрешить конфликт между соперничающими властными центрами3“.
Осенью и зимой 1993-1994 гг. развернулась стремительная череда событий, как будто бы покончивших с периодом разброда и шатания в российском государственном строительстве. В сентябре Ельцин в одностороннем порядке распустил Съезд народных депутатов. Двухнедельное противостояние закончилось вспышкой насилия на улицах Москвы, когда президент применил силу против мятежных сторонников Съезда. Затем Ельцин составил новую конституцию, обеспечивающую сильную президентскую власть, которая и была принята общенародным референдумом в декабре 1993 г. Конституция устранила проблему «двоевластия» и дала опору централизующим силам. В феврале 1994 г. Москва и Татарстан подписали двухсторонний договор, в котором Татарстан признавал себя частью России. Однако, вопреки ожиданиям, период разброда вовсе не закончился.
