Местное самоуправление как фактор реформирования государственной власти

На современном этапе развития российской государственности особая роль принадлежит местному самоуправлению (МСУ), становление которого приобретает для судеб страны стратегическое значение. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия.

Во все периоды истории нашего государства, начиная с древнейших времен, в России в той или иной форме существовало самоуправление. В условиях функционирования системы Советов оно было формально декларировано, а фактически выступало в качестве государственного управления на местах. С принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации, закрепившей в соответствии с международными стандартами право населения на осуществление местного самоуправления, в стране начался процесс его демократического преобразования, создания конкретных механизмов формирования и обеспечения жизнедеятельности местного самоуправления.

Сегодня этот институт народовластия в основном создан. На федеральном уровне, а также в большинстве субъектов Федерации имеется законодательная база, устанавливающая статус и правовой режим самоуправления. Определены территории местных сообществ, фактически завершено структурирование органов местного самоуправления.

Вместе с тем практическое развитие местного самоуправления порождает массу проблем, проистекающих, не в последнюю очередь, из особенностей реформирования местного самоуправления по России в целом и в отдельных регионах.

Во-первых, масштабность этой задачи - в настоящее время в Российской Федерации юридически оформлено более 14000 различных муниципальных образований, при этом часто территория муниципальных образований жестко не связана с административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, потребовалось в короткий срок создать необходимую правовую базу, основу которой составили, с одной стороны, Конституция Российской Федерации и федеральные законы, а с другой - региональное законодательство, уставы муниципальных образований.

Кроме того, для России характерно многообразие форм территориальной организации местного самоуправления, а также способов избрания их органов и должностных лиц. Формами территориальной организации местного самоуправления признаются города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты и территории.

Сердцевину местного самоуправления составляет самостоятельная деятельность населения соответствующего муниципального образования.

На практике же часто встречаются другие представления о местном самоуправлении. За него принимают или органы местного самоуправления, или местную администрацию, или мэра. Пассивность граждан не преодолевается, не осуществляются систематические меры по обеспечению их активного участия в решении местных вопросов. Споры и дискуссии на местах между работниками “центра” и муниципалитетов сводятся практически только к тому, сколько и какие полномочия определить для должностных лиц.

В соответствии с федеральным законодательством местное самоуправление, прежде всего органы местного самоуправления, должны нести троякого рода ответственность - перед населением, перед государством и перед физическими и юридическими лицами. Осознание подобной ответственности является залогом эффективности (легитимности) функционирования местного самоуправления. Одновременно с этим, ответственность органов местного самоуправления выступает как объект правового регулирования государственной власти. Однако на сегодняшний день законы, определяющие ответственность органов местного самоуправления перед населением и государством, практически отсутствуют.

В основном Законе Российской Федерации за местным самоуправлением закреплено право самостоятельного решения вопросов местного значе - 112

ния. Гарантия этого права содержится в ст. 130 Конституции Российской Федерации: “Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, использования и распоряжения муниципальной собственностью”.

Такое декларирование не исключает того, что движение современной цивилизации к самоуправлению народов - длительный, сложный и весьма противоречивый процесс. Практическая реализация принципов самоуправления приносит пользу обществу лишь тогда, когда опирается на объективно назревшие, экономические и социальные потребности, выражает требование общественного прогресса.

Важнейшей составной частью процесса совершенствования политической системы в России является реорганизация механизма государственной власти. Качественно новый элемент здесь - реализация концепции местного самоуправления, которое, как показывает опыт многих развитых стран, является необходимой структурой демократического режима в правовом государстве. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, тем самым стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

С развитием местного самоуправления в России связываются надежды на возрождение демократического гражданского общества, поскольку в таких учреждениях формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность избранных ими чиновников.

В брошюре “Как нам обустроить Россию” А. И. Солженицын писал: “Без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие “гражданская свобода” теряет смысл”.

Формирование системы местного самоуправления в России и ее правовых основ складывается довольно трудно, каждый последующий шаг на этом пути делается с большими сложностями. Например, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” № 154-ФЗ, принятый Государственной Думой 28 августа 1995 года, рождался в нелегкой борьбе различных концепций, общих представлений о том, каким должно быть местное самоуправление в России, в каком направлении ему развиваться.

Сегодня в нашей стране местное самоуправление становится предметом исследования специальной отрасли знаний - науки муниципального права. Среди авторов, занимающихся исследованием данной проблемы, можно назвать О. Е. Кутафина, Б. И. Фадеева, М. А. Емельянова, Г. И. Барабашева, Н. В. Постового, К. Ф. Шеремета, И. И. Овчинникова, З. З. Меньшикова и др. В их работах дается структура, классификация и систематизация органов местного самоуправления в зависимости от компетенции, возложенных прав, обязанностей и ответственности.

Исследование проблем местного самоуправления охватывает широкий спектр направлений. Несомненно, позитивным моментом имеющихся работ можно считать последовательное усиление внимания к фактам реальной жизни, отказ от наукообразных представлений и формализации социальных явлений в толковании законодательных положений. Вместе с тем нельзя считать достаточным уровень научного рассмотрения комплекса проблем местного самоуправления. Это объясняется не только качественно новой государственной организацией, сравнительно трудными преобразованиями в системе управления на всех уровнях, включая и местное самоуправление, нескоординированностью направлений исследований, но и стремлением многих ученых без должного анализа российского и мирового опыта первыми заявить о своем видении того или иного подхода в формировании и функционировании различных систем местного самоуправления.

В самом общем плане самоуправление выступает в двух основных значениях: широком и узком. В широком значении самоуправление народа представляет систему народовластия, осуществляемого как непосредственным образом через демократическое участие трудящихся в управлении и власти, так и опосредованно через систему государственных, партийных и иных выборных органов. В этом смысле самоуправление включает в свое содержание всю совокупность властных отношений независимо от того, осуществляются они централизованно субординационным образом или на основе непосредственного демократизма. Именно в этом значении чаще всего употребляется понятие “социалистическое самоуправление народа”, которое подчеркивает, что народ сам, через созданные им государственные органы, аппарат государственной власти и управления, общественные организации, а также путем непосредственного участия в решении вопросов общественной жизни в своих интересах осуществляет регулирование социальных процессов.

В узком значении под самоуправлением следует понимать определенный принцип организации регулятивных отношений, осуществляемых в конкретном общественном образовании (организации, учреждении, трудовом коллективе и т. п.) на основе сознательного, добровольного, совместного решения производственных и иных вопросов. Такое самоуправление осуществляется путем саморегуляции общественным образованием своей деятельности на основе общности интересов входящих в него членов. Иначе говоря, в узком значении слова самоуправление следует рассматривать как специфическую форму саморегуляции общественным образованием своей деятельности.

Независимо от подхода (широкое или узкое значение в понимании самоуправления) главной характеристикой качественного уровня самоуправления выступает самостоятельность, наличие которой - обязательное условие для самоуправления. При этом не следует самостоятельность смешивать с обособленностью и волюнтаризмом. На самом деле мера самостоятельности определяется наличием соответствующих прав, позволяющих данному общественному образованию (органу) осуществлять выбор путей решения проблем, разрабатывать стратегию и тактику для их выполнения на практике.

Другим не менее важным качественным элементом самоуправления является самоорганизация коллектива и каждой отдельной личности для создания наиболее благоприятных условий для выполнения общих задач.

Вместе с тем нельзя не сказать о главной проблеме любого самоуправления - о необходимости согласования централизованного управления с широким демократическим участием масс в самоуправлении. Как показывает практика, решение этой задачи требует научно обоснованного подхода, который бы позволял видеть основные направления развития процесса совершенствования властно-управленческих отношений, способствовал своевременному разрешению возникающих противоречий. Очевидно, мало декларировать наличие общих интересов между властными и подвластными, необходимо обеспечить единство на деле, для чего требуется создание соответствующего механизма, способного противодействовать отчуждению власти.

Создание подобного механизма в России, на наш взгляд, - задача не только определенного времени, но и поэтапного реформирования существующей системы местного самоуправления.

Большинство российских и зарубежных специалистов и наблюдателей, которые анализируют политику в области местного самоуправления в России, отмечают завершение первого этапа реформы местного самоуправления. Принятие в 1994-1997 годах основных федеральных и региональных законов и формирование в большинстве регионов муниципальных представительных и исполнительных органов привели к созданию институциональных рамок функционирования местного самоуправления. Однако общий тон почти всех комментариев - правительственных, оппозиционных и нейтральных

- весьма критичен по отношению к ходу и результатам муниципальных реформ. Внимание авторов концентрируется на сопротивлении развитию местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации. В большинстве регионов органы власти явно или неявно проводят курс на огосударствление местного самоуправления при отсутствии экономической независимости последнего, используя при этом различные приемы - от политической нейтрализации местного самоуправления до прямого противодействия деятельности муниципальных органов.

Сегодня в самом общем виде можно говорить, как минимум, о двух линиях раскола в российском политическом обществе по отношению к местному самоуправлению, которые как бы накладываются на противостояние правящей группировки и политической оппозиции (как коммунистической, так и демократической).

Первая, берущая начало еще со времен земских реформ и контрреформ в России и актуализировавшаяся в конце 80 - начале 90-х годов, связана с противостоянием сторонников государственной и общественной моделей местного самоуправления.

Несколько огрубляя, попытаемся выделить ключевые различия между ними: если в рамках государственной модели местное самоуправление есть нижнее звено единой общегосударственной управленческой корпорации, то общественная модель основана на принципе самостоятельности местных сообществ в решении ими вопросов местного значения. И хотя современные практики местного самоуправления в развитых демократиях синтезируют элементы обеих моделей, принцип независимости местного самоуправления и тенденции к расширению его полномочий на Западе все в большей мере находят свое закрепление в таких актах, как Европейская хартия местного самоуправления.

В силу ряда обстоятельств в России приверженность политиков той или иной модели непосредственно оказалась не связана с принадлежностью к правящей группировке или оппозиции (в том числе и потому, что границы этих лагерей достаточно условны, а политические взгляды слишком сильно подвержены текущей конъюнктуре). Таким образом, по отношению к моделям местного самоуправления в российском политическом обществе следует выделить четыре группы акторов1.

“Управленцы ” - главным образом представители федеральной бюрократии, в своем отношении к местному самоуправлению опиравшиеся прежде всего на собственные представления об эффективности управления (понимаемого как административное). Для этих акторов основным содержанием реформы местного самоуправления является, как минимум, сохранение эффективного контроля за деятельностью низовых звеньев управленческой иерархии. К представителям этой группы следует отнести руководителей большинства российских министерств. На уровне лидеров “управленцев” можно назвать прежде всего В. С. Черномырдина и сторонников его взглядов - членов партии “Наш дом Россия”.

“Утилитаристы” - представители политических группировок в федеральной власти, для которых сильное и независимое от региональных органов власти местное самоуправление представлялось инструментом или, во всяком случае, умозаключительным концептом, который мог быть использован в целях перераспределения властных ресурсов в рамках проведения курса реформ в целом. Реформа местного самоуправления в русле этого подхода позволяла бы, во-первых, ограничить чрезмерную самостоятельность политики региональных лидеров, а во-вторых, “спихнуть” на местное самоуправление решение социальных проблем, включая проведение жилищно-коммунальной реформы. Таким образом, для этой группы акторов потребность в общественной модели местного самоуправления существовала лишь постольку, поскольку она отвечала задачам преобразования всей системы управления. На персональном уровне идеологом “утилитаристов” в 1993-1994 годах публично выступал С. Шахрай, а после 1996 года - А. Чубайс.

“Ресоветизаторы“ - представители КПРФ и ее сторонники, после октября 1993 года взявшие на вооружение лозунг “Восстановление Советов”, артикулируемый, прежде всего, в русле антипрезидентских и антиправительственных инвектив. С точки зрения позитивных мер, однако, речь идет не о независимом местном самоуправлении, а о воссоздании вертикально интегрированной корпорации, альтернативной исполнительной вертикали, что позволило бы восстановить баланс сил между президентом и его противниками, имевший место в 1992-1993 годах. Тем не менее, объективная потребность в противостоянии правящей группировке в ряде случаев вынуждала эту группу, вопреки идейной ориентации, выступать сторонниками общественной модели местного самоуправления.

Нечто похожее, только в более жесткой форме, было предложено нынешним президентом В. Путиным в русле реформ государственной власти России. Следуя общему правилу - “диктатуре закона”, В. Путин предоставил право главам регионов отстранять от должности руководителей органов местного самоуправления, то есть района, города, поселка.

Подобное предложение и в таком виде не предполагает расширение свободы органов местного самоуправления, но его обсуждение позволяет надеяться на выработку определенных мер, которые бы внесли новую струю в реформирование общей структуры местного самоуправления.

“Самоуправленцы”- в основном представители той части демократического общества, которая, придя в политику на волне преобразований конца 80-х - начала 90-х годов, пыталась реализовать идеи самоуправления как института гражданского общества (в его позднекоммунистическом варианте противостояния государству) в сочетании с идеями представительного правления и разделения властей. Оказавшись после октября 1993 года вытолкнутыми в оппозицию “сильной исполнительной власти”, эти политики пытались использовать реформу местного самоуправления для восстановления баланса властных полномочий и политической демократизации, рассматривавшейся ими в русле нормативных теоретических представлений. Этот лагерь был и остается наиболее разрозненным организационно: среди фракций и групп, представленных в Государственной Думе, к нему можно отнести “Яблоко”, ЛДПР, большую часть “Регионов России”.

Хотя конфликты и коалиции этих групп акторов являлись определенными сигналами для выработки федеральной политики в области местного самоуправления, не менее важное значение имела вторая, не всегда публично артикулируемая, линия раскола - между выразителями общих интересов “центра” и явными (Совет Федерации) или скрытыми региональными лоббистами. Суть такого противостояния описана С. Рыженковым: “Центр и регионы в лице различных коллективных и персональных представителей пытались усилить свое значение в политической системе за счет... принципов организации местного самоуправления, которые отвечали бы этой цели. Местное самоуправление отнимало часть власти у Центра и большую часть власти регионального уровня. Это означало, что Центр пытался ослабить регионы за счет разделения региональной власти по вертикали, а регионы пытались отстоять максимум своих властных полномочий, всячески минимизируя значение местного самоуправления”.

При этом следует иметь в виду, что федеральные акторы (как, впрочем, и региональные) в данном процессе отнюдь не были сильны, а тем более едины, и если для “утилитаристов”, равно как и “самоуправлен - цев”, данная проблема имела первостепенное политическое значение, то для “управленцев “ и “ресоветизаторов” она, скорее, находилась на периферии внимания.

Итак, к середине 1997 года как будто бы наблюдается консенсус названных выше акторов по вопросу о местном самоуправлении. Проявлением этого совпадения позиций стали и принятие Госдумой и подписание президентом РФ Федеральных законов “Об общих принципах организации системы органов местного самоуправления” (август 1995 г.), “Об обеспечении прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” (ноябрь 1996 г.), и согласованная позиция федеральных органов власти и фракций Госдумы при рассмотрении “удмуртского” дела в Конституционном суде России осенью 1996 года, и риторика поддержки местного самоуправления, которую демонстрировал бывший президент и “молодые реформаторы” в правительстве России (В. Немцов, С. Кириенко и др). Происходит ли в этой связи действительно поворот политики “центра” в сторону реального самоуправления либо речь идет о тактических ходах различных субъектов политики на федеральном уровне и о ситуативном совпадении их позиций? Для ответа на эти вопросы, по мнению В. Гельмана, следовало проанализировать федеральную политику в области местного самоуправления в России за несколько лет, имея в виду не столько экономические и правовые аспекты политического курса, сколько политические позиции, ценности и приоритеты тех или иных субъектов политики1.

Критическим моментом, во многом определившим последующее развитие местного самоуправления, стал 1993 год, когда в течение буквально двух месяцев федеральной исполнительной властью были реализованы два прямо противоположных друг другу по смыслу, но вполне сходных по механизму принятия решения: в октябре 1993 года - роспуск Советов и передача полномочий местного самоуправления назначенным “сверху” главам администраций, а в декабре 1993 года - принятие Конституции, “декларировавшей независимость органов местного самоуправления от государства”. Оба эти шага явились не итогом согласования позиций различных политических сил общества, а лишь результатом ситуативной расстановки сил в рамках исполнительной власти.

С принятием Конституции 1993 года МСУ в России было провозглашено “сверху” лишь два месяца спустя после того, как для него были разрушены условия развития “снизу”1.

Что положительного это дало в области политики местного самоуправления? Позволило закрепить созданную в 1993 году смешанную избирательную систему на выборах в Государственную Думу. Но для того чтобы это стало правилом, необходимо наличие, как минимум, двух факторов - практики реального применения норм и, если не влиятельной группы поддержки, то хотя бы “группы вето”, способной не допустить радикального отказа от политических инноваций или их забвения. Нельзя сказать, что по отношению к местному самоуправлению в России оба эти фактора отсутствуют, но их воздействие оказалось явно недостаточным для последовательного проведения в жизнь конституционных идей.

Шло время, и зарождающиеся силы местного самоуправления обретали некоторые, поначалу довольно хрупкие, опоры в существующих коридорах власти.

Главным итогом усилий федеральных органов власти по проведению муниципальных реформ за последние два года стало формирование органов местного самоуправления, которые были избраны (правда, не везде с первого захода) почти во всех регионах России. Такое событие обнаружило совпадение позиций федеральных политических акторов, которые при различном восприятии задач местного самоуправления сегодня заинтересованы в его укреплении по различным причинам: для сторонников “управленческого” подхода важнейшей проблемой, связанной с задачей местного самоуправления, явилась реформа жилищно-коммунального хозяйства, повлекшая социальные последствия, которые неизбежно вызвали рост социальной напряженности, сопоставимой со скачком цен в 1992 году. Естественно, в этих условиях наличие власти в лице местного самоуправления является определенным буфером, смягчающим потенциал социальных конфликтов. Кроме этого, “управленцы” могут при необходимости свалить грехи в области издержек социально-экономической политики “центра” на местное самоуправление;

для сторонников “утилитаристского” подхода, завоевывающих господство не только в Администрации Президента, но и в правительстве

России, местное самоуправление является прежде всего “троянским конем”, подрывающим господство новоизбранных губернаторов и служащим инструментом федерального влияния в субъектах Федерации;

для “левых” партий и политиков местное самоуправление создает дополнительные возможности для реализации избранного ими курса “врастания во власть”. Органы местного самоуправления создают для коммунистов и их сторонников политические должности, а также снижают градус радикализации левых сил;

наконец, лишь для “самоуправленцев” институт местного самоуправления является стратегической опорой в достижении идеалов гражданского общества, а также правового государства. Но организационная разрозненность этих сил, их малый удельный вес в российских властных структурах оставляют немного шансов на реализацию стратегии “самоуправленцев”.

В этом отношении можно ожидать попыток политической изоляции “самоуправленцев” и публичной дискредитации отстаиваемых ими идей.

Кроме того, как уже отмечалось, российские граждане в большинстве своем оказались, как тогда, так и теперь, не готовыми к принятию “снизу” значения местного самоуправления. Слишком долго и методично советская власть приучала людей к тому, “что главное - это исполнительство, а обо всем остальном позаботятся соответствующие органы”. Наверное, поэтому принцип самоуправления на местах никак не может стать категорией ментальности наших людей.

В целом, по данным прошедших выборов в органы местного самоуправления, надежды на то, что совмещение выборов депутатов местных советов с президентскими позволит обеспечить муниципальные выборы, потерпели крах. Граждане в подавляющем большинстве выбрали кандидата “против всех”, фактически подтвердив, что существующая система выборов в органы местного самоуправления далека от совершенства.

Таким образом, планы федеральных политиков по проведению муниципальных реформ могут остаться нереализованными, и не случайно официальная риторика как “партии власти”, так и оппозиционных политиков по отношению к развитию местного самоуправления становится все более критической. Но, не отрицая значимости этой критики, следует признать, что вопрос о создании своей структуры местного самоуправления как структуры власти не может быть сегодня снят с повестки дня. Слишком много уже сделано для создания такой власти, и, 122 как показывает опыт таких городов, как Москва, Санкт-Петербург, Краснодар и др., созданные структуры местного самоуправления заставляют центральные органы власти прислушиваться к ним. Конечно, это еще далеко не победа, но задуматься центральной власти следует над вопросами:

1) означает ли нынешняя слабость местного самоуправления принципиальную исчерпанность муниципальных реформ “сверху”;

2) в чем существенный изъян федеральной политики в сфере местного самоуправления;

3)является ли нынешнее несовершенство системы местного самоуправления “болезнью роста” (переходного периода) или же “затянувшейся болезнью” общества?

Можно долго спорить о том, каким должно быть в идеале местное самоуправление, но необходимо согласиться и признать как факт, что создаваемая в “муках” новая власть в России (местное самоуправление) - это неотъемлемая часть общего государственного устройства нашей страны.