Местное самоуправление в условиях децентрализации власти и осуществления новой экономической политики (1921-1929 гг.)
Советы как новая форма власти и управления в условиях жесткого противоборства классовых сил не были и объективно не могли стать «общедемократическими» органами и выражать интересы всех классов и сословий тогдашней России. Чтобы выжить, они должны были строиться по строго классовому принципу, со всеми вытекающими из этого последствиями - положительными и отрицательными.
Поэтому не только мировая война, революция и последовавшая за ней гражданская война положили начало хозяйственной разрухе и свертыванию демократию в стране. В значительной степени этому способствовала сама логика, принципы и политика военного коммунизма с его стремлением к тотальной централизации и милитаризации всей жизни общества. Однако это была вынужденная политика, вытекающая из конкретных обстоятельств и условий длительное время воюющего государства, не придуманная, а лишь продолженная прагматиками - большевиками, поскольку курс на усиление централизации, национализация промышленности и продразверстка в сельском хозяйстве стали, начиная примерно с 1916 г., заметной тенденцией в политике еще царского правительства. Кстати, подобная политика (с вариациями) проводилась тогда и на всех других обособившихся в ходе гражданской войны территориях - от Гуляй-Поля до Омска и Владивостока.
Поэтому в разгар гражданской войны Совнарком был принят ряд декретов, резко ограничивающих хозяйственные и финансовые функции Советов, в том числе низовых по контролю за местным хозяйством. Следствием этого стало слияние государственного и местных бюджетов в один нераздельный бюджет.
В некоторых случаях (в первую очередь в полосе боевых действий) функционирование Советов на местах временно приостанавливалось. В этих районах власть переходила к различным чрезвычайным органам, которые не предусматривались Конституцией.
Процесс советизации осуществлялся также при активном вмешательстве Наркомата внутренних дел (НКВД), основным методом работы которого по руководству строительством местных Советов был административный, с такими элементами, как приказы, принуждение, запреты, распорядительство, единоличная ответственность должностных лиц.
С завершением гражданской войны и иностранной интервенции ситуация в стране изменилась кардинальным образом: победители должны были налаживать жизнь огромных масс людей в мирных условиях. Поэтому рассматриваемый период в истории формирования Советской власти (от завершения гражданской войны до свертывания НЭПа) - это время мучительного поиска путей создания рациональной системы, в которой преимущества социалистической экономики соединились бы с рыночным хозяйствованием, а мощная централизованная власть - с демократией и самоуправлением.
В начале 20-х годов такие известные представители российской культуры как М. Горький, В. Короленко и другие предупреждали об опасности, которую потенциально несло в себе уничтожение всего старого мира: не только самодержавных учреждений - царской власти, полиции, губернаторов, но и тех институтов, которые исторически были знаками самостоятельности гражданского общества (дума, земства, суды, свобода печати и т. п.).
С течением времени и верхние эшелоны власти стали понимать, что выход из критической ситуации возможен в децентрализации управления. Решающую роль сыграл VII Всероссийский съезд Советов (1920 г.), который утвердил официальный курс на децентрализацию и по «вертикали» и «горизонтали». Съезд поставил Советы между наркоматами и ВЦИК, давая им право приостанавливать распоряжения наркоматов, если они противоречат интересам мест, обращаясь за разрешением спорных вопросов непосредственно во ВЦИК. Это решение дало Советам право защищать свои, в том числе экономические интересы.
В это же время были определены единицы местного самоуправления, независимо от их размера, - губернии, уезды, волости, города, деревни, получившие общее название коммун. Во всех Советах были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства экономикой этих территориальных образований, а в прелее 1920 г. образован центральный регулирующий орган - Главное управление коммунального хозяйства.
Стремление найти опору в широких массах населения, опасность нарастания сопротивления революционным преобразованиям (Кронштад - ский мятеж, Тамбовское восстание) заставили большевистское руководство пойти на выработку и осуществление Новой экономической политики (НЭПа), давшей возможность скорректировать в какой-то мере жестко централизованный социально-экономический и политический курс, установившийся в годы гражданской войны.
НЭП - это своеобразная контрреволюция сверху по отношению к политике военного коммунизма, синтез старых идей и новых подходов в осуществлении государственной политики. После административного «нетоварного» социализма открывалась реальная возможность налаживания товарно-рыночных отношений и задействования в экономике личной инициативы граждан. Потребовалось переосмысление и возможностей местного управления и самоуправления. Специальным постановлением ВЦИК возобновлялись регулярные перевыборы Советов и определялись сроки созыва съездов Советов.
В 1921 г. не только при губерниях, но и при уездных исполкомах для планирования хозяйства были созданы экономические советы или совещания (ЭКОСО), а при них - плановые комиссии. Согласно постановлению ВЦИК экономические совещания должны были согласовывать, регулировать и руководить деятельностью всех местных хозяйственных органов на подведомственной территории, рассматривать их хозяйственные планы, согласовывать их с общехозяйственными планами и задачами центральных органов.
Начали решаться вопросы, связанные с имуществом и средствами, необходимыми местным Советам для обеспечения переданной им компетенции. 22 августа 1921 г. появился декрет СНК о местных денежных средствах, а в ноябре 1923 г. принято положение об имуществе местных Советов. Это несомненное влияние НЭПа, обусловившего формирование на местах всего спектра собственности: государственной, муниципальной, кооперативной, частной, личной. Восстановление налоговой системы и платежей за услуги (в первую очередь, квартирной платы), связанное с отказом от бестоварных отношений, принудительного распределения и переходом к так называемой модели «социализма товарно-денежных отношений», привели к тому, что доходы от налогов и плата за услуги также постепенно были переданы в ведение местных Советов.
В 20-е годы в стране была осуществлена крупная административнотерриториальная реформа. В основу построения новой системы территориального управления были положены три главных принципа:
1) экономический, т. е. формирование административно-территориальных единиц как экономически организованных комплексов (объединений) с учетом природных, хозяйственных и иных ресурсов и перспектив развития;
2) национальный, т. е. соблюдение политики партии большевиков в национальном вопросе;
3) политический, т. е. максимальное укрепление государственного аппарата, приближение его к населению.
В результате реформы страна делилась на области и края, включавшие по несколько губерний, а также на округа, районы и волости. Однако такой тип административно-государственного устройства оказался нежизнеспособным и в последующем, в 30-е гг., был видоизменен.
В 1924 г. Советское правительство вплотную подошло к разграничению статуса сельских и городских поселений. Основной формой первых стал административно-территориальный район, который мыслился и формировался в качестве основной административно-хозяйственнополитической единицы, в границах которой сосредоточивался весь спектр производственных (в основном сельскохозяйственных), партийных и организационных функций, а также культурных, социальных, демографических. Через становление и развитие системы органов районных и сельских Советов последовательно осуществлялся принцип органического объединения и сращивания государственной власти с общественным самоуправлением. Местное самоуправление сводилось к возложению на органы Советской власти и выборные общественные организации задач государственного управления, обеспечения на местах соблюдения классовых интересов.
Первым законодательным актом, заложившим основы советского городского самоуправления, было Положение о городских Советах, введенное в действие в декабре 1925 г. На его основе городские Советы создавались во всех городах и поселках городского типа и устанавливалось, что они «в пределах своего ведения являются высшими органами власти на территории соответствующего города или поселка и объединяют все трудящееся население для участия в местном и государственном управлении и строительстве». Одновременно вышел декрет «О выделении самостоятельных городских бюджетов». Хозяйственная функция Советов наращивалась в основном по «горизонтали»: шла передача им государственных функций от местных органов ВСНХ и СТО и постепенное прекращение деятельности этих органов, что позволило ликвидировать засилье этих ведомств на местах. К 1926 г. городские Советы, по существу, стали хозяевами подведомственных им территорий. Они получили в сфере управления, охраны государственного и общественного порядка право издавать постановления, образовывать избирательные комиссии, определять избирательные районы и порядок проведения выборов.
В области хозяйственно-экономической и промышленной - эксплуатировать подведомственные им предприятия непосредственно или путем сдачи их в аренду, содействовать развитию в городе промышленности и торговли и регулировать их в пределах действующего законодательства, оказывать поддержку и содействие всем видам кооперации.
В области земельно-коммунального хозяйства горсоветы ведали эксплуатацией и сдачей в аренду городских земель и угодий, осуществляли работы, связанные с мелиорацией, планировкой, отводом земельных участков под застройку, развивали в пределах городской черты выгонное, луговое и лесное хозяйство, садоводство, животноводство и пр., организовывали ветеринарную помощь и т. д.
К концу 1927 г. разрушенное городское хозяйство было восстановлено до уровня 1913 г. Вновь начинает уделяться внимание вопросам благоустройства. Появляются разнообразные проекты городской планировки. Ряд школ в крупных городах переходит на баланс коммунального хозяйства. Налицо, таким образом, достаточно явственное проявление «автоно - мизации» местных Советов, была заявлена их попытка играть более или менее самостоятельную роль в общественной жизни. В целом же «нэповскому» периоду деятельности Советов были присущи:
- некоторая децентрализация единой иерархической советской системы, перераспределение прерогатив в сторону усиления прав и полномочий ее низовых звеньев;
- расширение социально-экономических полномочий местных Советов в лице их исполнительных органов за счет поглощения ими местных территориальных органов, центральных правительственных структур, формирование специальных органов управления коммунальным хозяйством;
- попытки более или менее широкого вовлечения в избирательный процесс на местах «трудящихся масс», оживления Советов при сохранении жесткого политического контроля со стороны правящей партии;
- формирование самостоятельной финансово-материальной базы местных Советов, восстановление системы налогообложения в условиях реанимации товарно-денежных отношений;
- создание нормативно-правовой основы, обеспечивавшей определенную самостоятельность местных Советов.
В конце 20-х годов обострилась политическая борьба внутри большевистской партии о дальнейшей судьбе НЭПа. Внутрипартийная борьба выплеснулась на XV съезде ВКП(б) в декабре 1927 г. в серьезный политический спор. Съезд обсудил принципиальный для экономической политики большевиков вопрос о возможности планового развития народного хозяйства. Ведь именно в плановости большевики видели одно из преимуществ социалистической экономики.
Несмотря на то, что на съезде было принято решение продолжить НЭП, в различных его документах содержались идеи, которые противоречили одна другой и несли в себе потенциальную угрозу свертывания и даже ликвидации в будущем новой экономической политики.
Новые реалии, которые были вызваны к жизни условиями НЭПа, все более противоречили партийному курсу на жестко централизованную государственную систему. Поэтому примерно с конца 20-х - начала 30-х годов политика большевиков была направлена на свертывание системы местного самоуправления и замену ее системой государственнопартийного руководства. Стала быстро формироваться новая структура единых, централизованных государственных органов, где все уровни соподчинения (от всесоюзных до местных) были четко определены. Демократические процедуры, особенно выборы, были выхолощены и носили скорее обрядовый характер.
Постановлением ВЦИК от 14 января 1929 г. «Об образовании на территории РСФСР административно-территориальных объединений краевого и областного значения» остававшиеся к тому времени губернии были упразднены, на их территории возникли новые краевые и областные образования. К 1930 г. новое районирование было введено на всей территории страны: центр внимания советских и партийных органов был перенесен в район, как основное звено социалистического строительства в сельской местности.
Данная мера должна была активизировать процесс коллективизации, приблизить советский и партийный аппарат к селу, колхозам и совхозам, а также упростить связи центра и областей с местами. В этой связи были ликвидированы округа (сохранились кое-где в виде исключения на малонаселенных национальных территориях) и одновременно были разукрупнены многие сельские районы.
В соответствии с политическим принципом о руководящей роли в социалистическом строительстве рабочего класса, особая роль в территориальном регулировании отводилась городским Советам. Все города с численностью населения свыше 50 тыс. человек, а также города, имеющие крупное промышленное и культурно-политическое значение, выделялись в самостоятельные административно-хозяйственные единицы с подчинением их областным (краевым) исполкомам и ЦИК республик, не имеющих областного деления. К таким городам присоединялась сельская территория в пределах не более одного района, экономически и культурно связанная с этим городским поселением.
Низовые административные районы и территории, подчиненные горсоветам, стали базовыми звеньями административно-территориального устройства страны и первичными звеньями советской формы самоуправления.
Задачи местных органов государственной власти СССР сводились к следующему: 1) обеспечение законности, социалистического правопорядка, контроль над правильным соблюдением общегосударственных законов; 2) руководство деятельностью подчиненных им органов управления; 3) управление местным хозяйством в пределах своей компетенции.
ТЛ О О
В целом если административные районы с райсоветами сложились как инструмент руководства сельскохозяйственными производствами, то горсоветы с присоединенными территориями были созданы и для обеспечения руководства промышленностью, транспортом организации социально-культурного строительства.
Период конца 20-х начала 30-х гг. - это одновременно и переломный момент в истории развития советской модели самоуправления: все больше дает о себе знать взятый с 1927 г. курс на централизацию власти и управления. С 1928 г. закрываются основные органы коммунального хозяйства, начинаются чистки аппаратов местных и других Советов, принимается новый закон о финансовом обеспечении их деятельности, вводящий остаточный принцип финансирования местных хозяйств.
Городские советы также лишаются финансовой самостоятельности: сначала городские предприятия (основные источники формирования местного бюджета) были объединены в тресты, а после создания в 1932 г. системы отраслевых промышленных наркоматов, когда тресты перешли в их непосредственное подчинение, горсоветы потеряли всякую организационно-экономическую связь с объектами промышленности, расположенными на своей территории.
В конце 20-х - начале 30-х годов только некоторые местные органы власти (городские и сельские Советы) избирались непосредственно населением и являлись постоянно действующими органами. Что касается районных, окружных, областных, краевых и автономных республиканских органов власти, то они функционировали в виде периодически созывавшихся съездов Советов, на которых избирались исполнительные органы - исполнительные комитеты, ответственные перед съездами Советов. В период между съездами Советов исполнительные комитеты пользовались почти всеми правами съездов.
В 30-е годы вводится ограничение на прописку и передвижение, сельские жители окончательно прикрепляются к территории соответствующих районов. Освобожденное революцией крестьянство снова попадает в положение, близкое к крепостной зависимости. Именно с этого времени административно-территориальное деление стало снова обособляться от экономического районирования, верховенствующими стали национально-территориальные и политические принципы, а экономический принцип ушел в тень (в лучшем случае декларировался). Это было время окончательной утраты демократизма, полного подчинения региональных и местных нужд общегосударственным интересам и потребностям.
Резюмируя все сказанное, можно утверждать, что к концу 20-х гг. в СССР стала складываться одна из самобытных моделей местного (муниципального) управления. Можно ли считать ее формой самоуправления? Сошлемся на авторитетное мнение крупнейшего ученого в этой области - Л. А. Велихова. Он оценивал роль местных Советов в этот период следующим образом: «Если мы будем придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление как противовес государственному началу, то придется отрицать существование местного самоуправления в СССР..., если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными классовыми поправками...», то можно прийти к выводу, что в СССР в конце 20-х годов сформировался особый вид пролетарского самоуправления, «еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием».
