Местное самоуправление в Древнем Риме и городах средневековой Европы

Древнейший период римской истории обычно принято называть царским. В это время в VI в. до н. э. еще сохраняются родовые отношения. Все население Рима состояло из 300 родов, каждые 10 родов объединялись в курию, а каждые 20 курий - в трибу. Эти 300 родов и составляли римский народ, к которому мог принадлежать лишь тот, кто был членом рода, а через свой род - членом курии и трибы.

Римский род имел такую же организацию, как и греческий. В каждом роде все его члены сообща владели землей, имели общие кладбища, общие религиозные праздники, общее родовое имя и т. п. Старшина рода избирался всеми его членами. Органами полисного догосударственного самоуправления в Риме были: народное собрание, царь и сенат (совет старейшин), состоявший из старейшин отдельных родов. Постепенно сложился обычай избирать старейшин из одной и той же семьи каждого рода. Этот обычай, вызванный развивавшейся имущественной дифференциацией, привел к образованию в Риме родовой знати - так называемых патрицианских семей, а также института клиентелы - распространенного явления, вызванного тем обстоятельством, что люди, переселившиеся по разным причинам в Рим (а затем и представители обедневших родов), искали покровительства и защиты у знатных людей, которые становились их

патронами.

Очень сложен и по существу до сих пор не выяснен вопрос о происхождении особого слоя древнеримского населения - плебеев. С большой долей условности можно считать, что под плебеями первоначально подразумевались переселенцы (добровольные, а иногда и насильственно переселенные в Рим) и представители покоренных племен, лично свободные люди, имевшие право владеть землей и обязанные нести военную службу. Первоначально они не входили в состав родов, курий и триб, а потому не пользовались никакими политическими правами, но затем, смешавшись с незнатными родами коренного римского населения, и принимая на себя клиентские обязанности, они постепенно и на урезанных правах включались в родовую организацию.

Народное собрание, которое заседало по родовым куриям (куриат - ным комициям), принимало разнообразные решения, касающиеся местных дел и нужд: утверждало, или наоборот, отвергало новые законопроекты, избирало всех высших должностных лиц, в том числе и царя, объявляло войну и заключало мир и, как высшая судебная инстанция, выносило окончательное решение, когда дело шло о смертном приговоре римскому гражданину. Результаты голосования в народном собрании, определялись по громкости криков.1

Сенат (от латинского БепесБ - «старец») готовил вопросы для дальнейшего рассмотрения их в народном собрании, действовал как совещательный орган при царе, а также осуществлял общий надзор за управлением общинными делами.

Рядом с народным собранием и сенатом стоял царь. Римские цари отнюдь не были самодержавными владыками типа древневосточных деспотов, но лишь выбранными племенными вождями, которые совмещали функции военачальника, судьи и верховного жреца, осуществляя таким образом общее руководство делами общины.

После свержения в 510 г. до н. э. последнего царя (Тарквиния Гордого) в Риме была установлена республика, отменено долговое рабство и юридически оформился институт гражданства. Также законодательное закрепление получила важнейшая составляющая демократии - свобода.

Специфической особенностью римской демократии было то, что на ранних ее этапах только знать имела доступ к управленческим должностям. Низы явно ущемлялись, и в качестве компенсации за это в римском государстве были учреждены должности, которые занимались только плебеями. Важнейшей из них стала должность народного трибуна, которого стали избирать с 490 г. до н. э. Во время исполнения своих полномочий народный трибун считался неприкосновенным, имел право наложить вето на решения других должностных лиц и даже сената, имел также право созывать народное собрание.

Достаточно четко государственно-политическое устройство Римской республики оформилось к Ш в. до н. э. Носителем верховной власти в республике считался римский народ (рори1ш Яошапш), т. е. совокупность римских полноправных граждан. Он осуществлял это свое право в Народном собрании - комициях: 1) куриатных (собрания патрициев); 2) центуриатных (собрания патрициев и плебеев по имущественным разрядам и центруиям), которые до конца республики решали вопросы войны и мира и в которых производились выборы высших должностных лиц; 3) трибутные (построенные по территориальному принципу), которые осуществляли главным образом законотворческую деятельность. Это был самый демократический вид народного собрания в Древнем Риме.

Оплот правящей римской аристократии - сенат фактически превратился к этому времени в высшее государственное учреждение: сенаторов назначали из среды бывших магистратов в порядке должностной иерархии. Право созыва сената на заседания и председательства на них принадлежало высшим магистратам: консулам, диктатору, преторам, а впоследствии и народным трибунам. Функции сената были весьма обширны и разнообразны: утверждение выбранных магистратов, заведование государственным имуществом и финансами, вопросы войны и мира, руководство внешней политикой, верховное наблюдение за религиозными делами, наделение чрезвычайными полномочиями и т. д.

Носителями исполнительной власти были магистраты. Выполнение обязанностей магистрата считалось высшей честью и осуществлялось не только безвозмездно, но в ряде случаев было сопряжено со значительными расходами из личных средств избранного. Магистрат был лицом неприкосновенным: пока он исполнял свою должность, он не мог быть ни смещен, ни привлечен к ответственности.

Римские магистраты получали свои полномочия путем избрания и осуществляли их коллегиально. Само избрание также было связано со значительными расходами, так как кандидаты обязаны были устраивать для своих сограждан пиры и угощения, одаривать их подарками и т. п. Таким образом, несмотря на то, что любой римский гражданин мог претендовать на избрание, фактически это было доступно только наиболее состоятельным из них.

Магистратуры делились на высшие (консул, диктатор, претор, цензор, народный трибун) и низшие (все остальные). Кроме того, они делились также на ординарные, т. е. обычные или постоянные (консул, народный трибун, претор, цензор, эдил, квестор), и экстраординарные, т. е. чрезвычайные (диктатор, его помощник - начальник конницы, триумвиры, децимвиры). Единственной неколлегиальной магистратурой была диктатура, а единственными магистратами, избиравшимися на срок, больший, чем год, были цензоры.

Известным влиянием в политической жизни Рима пользовались также жреческие коллегии - понтификов, фламинов, салиев и др. Верховные жрецы - понтифики - избирались в народном собрании (комициях), а остальные - по своим коллегиям или же назначались понтификами.1

Таковы были в общих чертах государственно-политическое устройство и система управления (самоуправления) в Римской республике в период ее наивысшего подъема.

К I в. до н. э. рост имущественного неравенства и расширение территории повлекли за собой кризис полисной республики. Старая система управления и самоуправления уже не работала. В результате череды гражданских войн и сменяющих одна другую диктатур на смену республике пришла империя. В 27 г. до н. э. за правителем Римской республики Окта - вианом Августом был закреплен статус императора.

Необходимо отметить, что Римский полис внес значительный вклад в становление таких понятий и стоящих за ними институтов демократии и самоуправления, как гражданин, гражданственность, гражданство; муниципий, муниципалитет, муниципальный. Примечательной особенностью Римской республики было существование двойного гражданства: наряду с римским существовало так называемое латинское гражданство, даваемое жителям городов Латинского союза (колоний, провинций и союзников Древнего Рима), права которых были урезаны по сравнению с правами граждан самого Рима.

Появление в античной республике гражданства, отличающегося от собственно римского, породило необходимость закрепления особого статуса городов, населенных такими гражданами - муниципиев. С течением времени все самоуправляющиеся общины римских граждан стали именоваться таким образом. Это понятие дошло и до наших дней: муниципальный - т. е. относящийся к местному самоуправлению.

Систему муниципиев восприняли и использовали завоеватели, особенно на территории «Священной Римской империи германской нации». Здесь римское право не имело равных себе конкурентов, поскольку обычное право не влияло на регулирование отношений собственности и быстро впитало в себя основные институты не только частного, но и публичного права, в том числе и муниципальное законодательство Римской империи.

В сопредельных эллинизированных восточных регионах, в Византии и других странах муниципальная римская система функционировала при сохранении многих традиционных институтов местного самоуправления (советы старейшин, собрания представителей знати, нобилитета, различные исполнительные органы и т. д.). Здесь городской (полисный) строй сформировался со времен античной Греции, т. е. гораздо раньше, чем в Италии. Но он в течение длительного периода находился под политическим господством и юридическим воздействием Древнего Рима. 1

В государствах континентальной Европы, территория которых в течение многих веков находилась под римским владычеством, античная модель муниципального управления была адаптирована с учетом местных особенностей, разного решения вопросов компетенции и самостоятельности органов местного самоуправления. Эта модель организации публичной власти на местах формировалась при постоянном «изъятии» из общин полномочий государственно-властного характера, лишении их права нормотворчества, превращение местной юрисдикции в функцию исключительно государственной власти, жесткой опеке их деятельности со стороны правительственных чиновников и т. д. Эта система получила впоследствии название европейской континентальной модели и широко распространилась на земном шаре благодаря колониальной экспансии Испании, Италии, Португалии, Франции и Германии.

В 45 году н. э. Гай Юлий Цезарь провел унификацию городского самоуправления в Италии. В систему органов самоуправления вошли: Сенат, состоящий из 100 членов; городские магистраты (от magistratus - начальник, должностное лицо); народное собрание, функционирующее в местных куриях.

Новый этап в становлении общественного самоуправления в Европе связан с поздним средневековьем, появлением городов, ставших средоточием экономической жизни и формированием так называемого городского сословия, достаточно активной и самостоятельной группы граждан. Именно формирование городского сословия как особой социальной группы способствовало новому подъему самоуправления в Европе. С конца XII в. появляются «лучшие» или «большие» горожане. Они держат в своих руках контроль над экономической и политической жизнью города. Но одновременно активизируются и низшие слои горожан, мелкие торговцы и ремесленники, начавшие создавать цехи - профессиональные организации для защиты своих корпоративных интересов. Именно борьба цехов за политические права внесла существенный вклад в развитие самоуправления средневековых городов.

Еще в ХЬХП вв. отдельные города Италии и Франции сумели добиться статуса коммунных и превратились фактически в города - государства. Такие города-государства управлялись как правило советами из числа привилегированных горожан или выборными правителями, но обязательно при самом широком участии всего городского населения. В последующем, к XIV в. городские общины постепенно утрачивают власть, а их полномочия перераспределяются в пользу совета - городского выборного органа во главе с бургомистром, наделенным широкими полномочиями и выполнявшим самые разнообразные функции: отправление суда, охрана общественного порядка, поддержание в чистоте улиц, обеспечение пожарной безопасности, надзор за ведением торговли, забота о здоровье и просвещении населения, попечительская деятельность.

Средоточием гражданской активности средневекового города и соответственно фундаментом самоуправленческих начал стали гражданские ассоциации - гильдии, братства, коммуны, строившиеся в отличие от вассального договора на принципх равенства. Группы соседей объединенных вначале лишь территориальной близостью постепенно преобразовывались в братства, затем коммуны-общины, скрепленные клятвой взаимопомощи, защиты общих интересов и безопасности.

Поскольку характерной чертой организации городской промышленности был корпоративный характер, то наиболее распространенной формой внутригородских объединений стали профессиональные цехи, гильдии и братства ремесленников и торговцев.

Цех ассоциировался с большой семьей, в которой каждый выполнял свои функции и нес ответственность перед всеми ее членами. Жизнь цеха строго регламентировалась уставом, нарушение которого рассматривалось на общем собрании. Была широко развита взаимопомощь, в том числе материальная, заболевшим или оказавшимся в тяжелом положении людям. Во время войны цех выступал также как отдельная боевая единица. Поскольку совместная жизнь имела в ту пору неоспоримые преимущества, в цехи собирались не только ремесленники и торговцы, но и учителя, музыканты, живописцы, другие категории горожан.

Следует подчеркнуть, что существенный вклад в становление само - управленческих начал в Европе внесла гуманистическая революция, развернувшаяся на рубеже средневековья и Нового времени. На смену патриархальному мировоззрению приходит новая система ценностей, в центре которой интересы свободной и независимой от государства личности. В политике, экономике, философии, искусстве на первый план выдвигается индивид. Возрождаются античные идеалы гражданственности. Божественное не отрицается, но оно вытесняется на периферию общественных отношений, в центре внимания - активность человека в земных делах, его неотчуждаемые права и свободы, в том числе право избирать и быть избранными, обсуждать и критиковать действия власти, осуществлять контроль над ней.

Таким образом, к концу этого периода в Европе постепенно формируются условия, явившиеся в последующем основой для дальнейшего развития теории и практики самоуправления.

Если перекинуть мостик в сегодняшний день, то становится понятным, что такое сложное и серьезное явление, как развитое и эффективно действующее самоуправление (местное и городское) в странах современной Европы не возникло вдруг и само собой. Можно выделить це-

лый ряд общих моментов в истории становления в них местного самоуправления как общественного института и составной части национального самосознания:

- продолжительность временного периода с момента возникновения начальных форм до наших дней - примерно 900 лет;

- идеологические корни и основное направление развития - античная идея господства права (наследие Римской империи), дополненная средневековой и раннебуржуазной правовой мыслью концепцией прав и свобод личности, т. е. формирование теоретического фундамента всех последующих идеологе либерализма;

- рост числа не связанных непосредственно с ведением сельскохозяйственной деятельности поселений (городов), в том числе мелких, не являющихся резиденциями каких-либо субъектов власти;

- основная действующая сила, особенно первые 500-600 лет - городские жители (ремесленники, торговли), вольные стрелки, охотники, т. е. вырвавшиеся из «идиотизма деревенской жизни» (К. Маркс) люди, важнейшей общей чертой которых являлась их способность при необходимости объединиться, в том числе и с оружием в руках, и продемонстрировать любому представителю власти - феодальному сеньору, королю, а то и римскому папе, что права и свободы вольных людей - вещь неприкосновенная.

Именно на таких «исторических дрожжах» в течение девяти веков и «доходило» в Западной Европе это основополагающее, обусловленное многими обстоятельствами и связями с другими основами жизнеустройства явление, называемое местным самоуправлением.