Социокультурные особенности нринятия нолити - ческих решений и роль Общественной палаты Волжской области в коммуникативном взаимодействии власти и общества

Вначале попытаемся более пристально рассмотреть состав политической элиты в нашем регионе. В исследовательском проекте «Самые влиятельные люди России - 2оо3» под руково­дством О. В. Гаман-Голутвиной, в разделу посвященном Воро-нежской области, представлен рейтищ наиболее влиятельныи региональных политиков. Этот список вюночт представителеи исполнительной власти, депутатов областного и городского за­конодательного собраний, бизнесменов, журналистов, а также духовного лидера местной епархии РПЦ. По возрасту воронеж­ская политическая элита принадлежит преимущественно к по­колению 50-60-летних. Образовательный профиль тяготеет к гуманитарному и экономическому; лиц, имеющих техническое образование, гораздо меньше. Более 90% - выходцы из данного региона.

Партийно-политический сегмент региональной элиты рас­ширился после прошедших по пропорционально-мажоритарному принципу мартовских выборов 2005 г. Воро-нежской областной Думы, Безусловно, введение партийных списков в избирательный процесс оживило региональную поли­тическую жизнь, но слабость институциональной системы «сдержек и противовесов», неконсолидированность местной по­литической элиты, недоверие, а порой и безразличие населения к политическим партиям, препятствуют развитию регионально­го парламентаризма. йнститутом общественного мнения «Ква­литас» 15 - 19 сентября 2004 г. был проведен опрос методом личного интервью. К респондентам обратились с вопросом: «В какой степени Вы одобряете или не одобряете тот факт, что вы­боры в областную Думу будут проходить как по партийным спискам, так и по одномандатным округам?». Почти каждый третий опрошенный заявил, что ему безразлично, каким образом будут избираться депутаты. Еще 24% вообще не взяли на себя труд отвечать на этот вопрос. Таким образом, в целом 56% во­ронежцев отстранились от этой проблемы, что может свиде­тельствовать об относительно низком уровне интереса к ней среди населения.

Тем не менее, на мартовских выборах 2005 г, жители Во-ронежской области продемонстрировали достаточно высокую явку на избирательные участки (46%), достигнутую, главным образом, за счет сельского населения. Еще одной особенностью прошедших выборов являлось возросшее число голосующих против всех. Очевидно, что, несмотря на усталость от выборов, на грязные технологии и активное применение «административ­ного ресурса», народ отнюдь не готов отказаться от самого пра­ва выбора.

По результатам этих выборов «Единая Россия» получила по партийному списку 29%, но с учетом депутатов-одномандатников общее число мест в региональном законода­тельном органе превысило 50%, Поэтому «контрольный пакет» голосов оказался в руках «партии власти», партийный список иоторой возглавлял губернатор В. Кулаков. Для него победа «Единой России» была важным условием в отношениях с Цен­тром. Второй результат - у «Родины», в активе которой 21% и, соответственно, 8 мест на депутатской скамье. В региональном парламенте представлена рф (5 мест) и по два представителя у блока «Справедливость» и ЛДПР. Правые партии («Яблоко» и СПС), а также «Партия ЖйЗНй» не получили необходимой поддержки избирателей. Таким образом, Воронежская Дума это созыва отличается по своей структуре и партийно-политическому облику от предыдущих созывов.

Следует отметить, что институт выборов является одним из механизмов, благодаря которому победившая на выборах элита постепенно приобретает статус «правящей политической элиты», которая непосредственно осуществляет процесс управ­ления и руководство областью, В силу сложности данного, крайне многогранного процесса и эта важнейшая в области группировка разделяется на ряд составляющих. Даже внутри областной администрации редко присутствует единая команда, В правящей элите складываются строго иерархизированные от­ношения, когда одна группа четко контролирует деятельность других, и могут взаимодействовать несколько слабо связанных друг с другом группировок (например, контролирующих зако­нодательную и исполнительную ветви власти и имеющих при этом различные интересы и направления деятельности)

По мнению О. В. Гаман-Голутвиной, «политическое разви­тие в постсоветской России характеризуется доминирующ ро­лью элитных групп в качестве политических акторов, а прису­щие элитным группам политико-экономические интересы цен­ностные и целевые установки, мотивы и нормы внутриэлитных отношении являются решающими факторами в процессах при­нятия важнеиших политических решений»289.

Однако возникает вопрос, насколько идеологические пред­почтения депутатов, их политизированность влияют на приня­тие еого или иного решения. Руководители областной Думы лиячески подчеркивают, что парламентарии не устраивают по-литичсеских дебатов, а работают спокойно, по-деловому. «Моя задaча, 1сак председателя, находить консенсус

Низкая степень доверия к представителе политических партий может быть объяснена исходя из следующих факторов:

Во-первых, проблема заключается в составлении гирт™-ного списка, когда сохраняется риск включения в него «случти-ных людей». Во-вторых, партийные структуры часто ориенти-руются на федеральную общепартийную щюпшш* слабо адаптируя ее к нуждам конкретного региона. В-третьих, суще­ствует недостаточно гибкий механизм учета социальных инте­ресов широких слоев общества с одновременным преоебтлваердтаныих-,

ем корпоративных, отраслевых групп давления. тета наблюдается имитация региональными партиями публичной по­литики в то время как настоящий раздел власти происходит на административном уровне и принятие важнейших политически х решений по-прежнему осуществляется «при закрытых дверях.

Пополнение или изменение состава политической йлиты зависит, главным образом, от позиции самш пкюалыиж эли тарной прослойки, В этом отношении, наблюдаются преимуще­ственно неформальные каналы рекрутирования (например, при избрании представителей региона в Совет федерации Рф). Ад­министративное и политическое продвижение обеспечивается не личными качествами, а исходя из принадлежности к т0й или иной группе влияния, в результате чего складываются целые

кланы и группировки, участвующие в распределении «велансатнпоргиокапитала» между собой и непосредственно влияющие нХ щн нятие конкретного решения. О существовании подобных «оо-обществ» открыто говорят уже некоторые депутаты городской Думы Так, например, Г, Кудрявцева однажды заявила: «Я уве­рена что Воронежем управляют кланы. Но если они состоят из единомышленников, которые работают на интересы народа.

Не только депутаты-оппозиционеры признают влияние. кланов на развитие политических процессов в регионе, но и гу­бернатор области В. Кулаков сетовал на сложность борьбы, на­пример, с кланом чиновников: «Как только затрагиваются его интересы, клан тут же становится монолитом и блокирует про­хождение того или иного решения» .

Очевидно, что монополизация политического рынка от­дельными игроками ведет к усилению теневых тенденций не только в политическом процессе, но и в экономической сфере. О чем свидетельствуют опросы общественного мнения.

На вопрос «Кому принадлежит реальная власть в городе?» почти 27% воронежцев ответили, что дельцам теневой экономи­ки и мафии, 23,3% респондентов высказались в пользу област-ной администрации, 11о% опрошенных считают, что все-таки администрации города, а большинство (28,1 %%) вообще полага­ют, что в городе царит безвластие. йсходя из этого политолог А. В. Глухова делает вывод о кризисе легитимности ньшешней власти города и области. Кроме того, властные структуры, по ее мнению, испытывают жесточайший кадровый голод, поскольку нынешние элиты - с советской или постсоветской родословной - в значительной степени исчерпали свой ресурс[115].

йнтересно, как сами представители региональной полити-ческой элиты себя оценивают. В этом отношении, интерес пред­ставляют результаты экспертного опроса, проведенного в рам­ках научного проекта «Будущее России: взгляд из Центра и ре­гионов (политическая сфера)», осуществленного межрегиональ­ным институтом общественных наук (МйОН). К опросу было привлечено 20 экспертов, представляющих различные сферы деятельности: федеральные органы государственной власти в

К числу наиболее политически влиятельных групп в ре-гиональнои элите эксперты отнесли «Единую Россию», включая мелкие клиентелы1 в ее рядах, группирующиеся вокруг губерна­тора В. Кулакова, депутатов Государственной Думы С. Чижова, Н. Ольшанского, А. Сысоева и др. Многие из них совмещают в одном лице и политиков, и бизнесменов. При этом доминирова­ние «Единой России» ввиду злоупотребления административ­ным ресурсом нередко называлось в качестве снижающего эф­фективность политических институтов. Специфическими чер­тами региональнои элиты эксперты называли консерватизм, коррумпированность, отсутствие общественной поддержки и, как следствие, неэффективность. Кроме того, значительная роль в региональной политике принадлежит теневым процессам. Как считают эксперты, в течение ближайших 10 - 15 лет эта роль будет, скорее, расти (8 экспертов), нежели снижаться (6 экспер­тов) или сохраниться на прежнем уровне (6 экспертов)299.

Представляется, что у экспертов есть основания для по­добных выводов. К тому же, время от времени в СМй попадает информация, косвенно свидетельствующая о наличии у власт-вующей элиты набора перечисленных выше характеристик. Так, например, в феврале 2007 г. депутат областной Думы А. Поно­марев направил письмо главе государства с просьбой иницииро­вать проверку деятельности первого вице-губернатора С. Нау­мова. По утверждению депутата, областной высокопоставлен­ный чиновник подписал закон, который не принимала областная Дума, но именно на основании которого Министерство финан­сов РФ зарегистрировало выпуск региональных облигаций в размере 600 млн. рублей.

28 октября 2004 г. областной Думой был принят закон «О внесении изменений в закон Воронежской области «О прогноз­ном плане приватизации госимущества Воронежской области на 2004-2006 годы» под номером 64-03, гюдгшсанный виц»-ернатором В. Кобяшевым, Затем выясшшм», что У Ha появился «двойник» - «О ннесеюии иетммене 12и04вгоак>он Тш ронежской области «Об областном бюджете на "J™ же номером, но подписанный и. о. губернатора С. Наумовым. ЖДнHa0кепPосл, едниia законодательный акт не рассматривался и не

прин, Вмклнц ед 2п0у06агаГпономарев предоставил результаты его расследования губернатору облСТ кбторый направрл ргаощраие В областную прокуратуру с ЩюЫк* Ча»*™ ку по этому делу. Правда, источник в правоохранительных ой-кунпо, Гнакомый с ситуацией, отмету что губоернаттрциции-руя эту проверку, просил не бросав тень на репутациюо ¦ р В итоге, действия вице-губернатора и облaстHьфX чиновни-финансистов следователи прокуратуры квалифицировали «дисциплинарные проступки», «В них нет слитаво йп l** ления поскольку не установлено корыстности или иной заинте-"анности. (Отсутствует существенный вред ™ иным ладам»[116], - пояснил первый заместитель прокурора иныти НТов. Ко всему прочему, он ито пр<>вер -

Ги областной и федеральной Счетных палат ни выявили нецеле­вого расходования средств при проведении эмиссии. о Тем не менее, прокуратура Воронежской области довольно тщательно ведет проверку и контроль за исполнением законодательных актов, прoгрaмм, в том числе, «а™ приоритетных проектов на территории региона. П0тCO1OбaЛГHcйтЮa информационного агентства «Воронеж-Медиа» от В августа 2007 г Ha одном из заседаний коллегии прокуратуры Воронеж-ской области, посвященном проблеме реализации н200ональных проектов, было отмечено, что за первое полугодие 2007 жн* лено 500 фактов нарушения законодательства вбэтом важном неанравленйи государственной политики. Как рообщили понденту йА «Воронеж-Медиа» в пр также внесено 84 представления об устранении нарушений закона, по резуль­татам рассмотрения которых 78 должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности, объявлено 57 предостереже­нии, возбуждено 15 уголовных дел, в Суд направлено 10 иско­вых заявлений[117].

йнтересно, что по сообщениям этого же агентства в июле того же года в областной администрации на одном из ежене­дельных планерном совещании рассматривался вопрос о реали­зации национальных проектов, При этом губернатор области подчеркнул, что серьезных нарушений в этой сфере нет, и кон­троль над выполнением главных проектов страны и области бу­дет ужесточен. По словам руководителя пресс-службы губерна­тора йрины Плотниковой, проблемы при реализации нацио­нальных проектов возникают чаще всего из-за неорганизован­ности ответственных за это дело людей. Так, в некоторых воро­нежских больницах вовремя не было установлено медицинское оборудование, полученное по национальному проекту «Здраво-охранение»[118].

Подобные заявления заметно диссонируют с официальны­ми заключениями областной прокуратуры, что говорит о стрем­лении региональной власти сгладить, «затушевать» низкую дис­циплину исполнения принятых решений. Здесь на первый план выходят проблемы открытости власти, ее коммуникативного взаимодействия с обществом и отсутствия общественного кон­троля.

В коммуникативном взаимодействии власти и общества в процессе принятия политических решений заметную роль игра­ют институты гражданского общества. По мнению региональ­ных экспертов, в будущем следует ожидать увеличения потен­циала гражданского общества в Воронежской области.

Для достижения поставленных целей и задач региональные общественники используют так называемый проектный метод работы, предложенный председателем Общественной палаты Б. Прасоловым. Суть метода: разрабатывается серьезный проект, решающии важную социально-значимую проблему (комплекс проблем). К работе над проектом подключаются несколько ко­митетов, депутаты, представители исполнительной власти и об­щественные организации,

За время своего существования Палата реализовала не­сколько десятков проектов, среди которых наибольшую извест­ность получили такие как «Ежегодный региональный форум «Золотой Фонд Воронежской области», праздник славянской письменности, конкурс духовной авторской песни «Ковчег», социальные проекты («Весенняя неделя добра», «Многодетная семья - общая забота» и др.), а также проекты в сфере охраны окружающеи среды, патриотического воспитания и т. д.

Несмотря на широкое освещение в местных СМй некото­рых мероприятий общественников, население проявляет очень низкую степень осведомленности о деятельности региональной палаты. Так, например, в апреле 2005 г. «Квалитас» проводил опрос, по результатам которого выяснилось, что почти 79% рес­пондентов «ничего не знают» о ее деятельности, 19% опрошен­ных «что-то слышали» и только 2% воронежцев знают о дея­тельности этой общественной структуры. Через два года еще раз провели этот опрос. Однако результаты оказались почти такими же (см. приложение 8, табл. 1).

По данным результатов этого исследования складывается парадоксальная ситуация, когда подавляющее большинство граждан не имеют представление о работе общественной струк­туры, созданной для отстаивания интересов жителей области и организации конструктивного диалога власти с обществом.

Необходимо заметить, что инициатива создания Общест­венной палаты исходила от пррдстллеЛоваиВ;е власти Региона в лице губернатора В. Кудакша Дyмается, что оЛдан<атизРПГриичин созданияЯ структуры заключалась в стрем-лднииивзять под общий контроль

Накануне очередных выборов в Государственную Думу Рф в 2003 г руководство Общественной палаты распространило вобр00щ3ен1иеркугражданам, в котором довольно негативн<притзыва-оорь1щ праве голосовать «против всех» и, по сути дела, f1" лосотонего отказаться. «Законом предусмотрена строка «Против всех», но фактически это отказ от участвия в общественно-политической жизни страны... Не поддв свтайетевсь на агитацию тех, кто торитет и призывает голосовать «против всех»! .. Толнко Гожем сдерлать ещё один шаг к созканию полнообцреанщнеонгиоиемо-кратического общества!»306, - подчеркивалось в обращении. Наследующем этот шаг был сделан и в федеральное за-конодВат1е<льстдо бьши внесены изменения, согласно которым строка «Против всех» была отменена.

строкн<терресную позицию заняла Общественная палата в пери од реализации закона о монетизации льгот. В i «* и в» Гом по стне, прошли мощные п11купления дпроеиионтгоьнза кона с организацией митингов, шисетои и т. д. Региональным общГественрники же обнародовали свое «Обращение к - тем™ Во'щонежской области», в котором обвинили в популизме и «имитации масштабов народного недовольства) . При этом, демонстрируя конструктивный подход к решению актуальных проблем, Общественная палата провела в здании Администрации области в сентябре 2005 г. круглый стол на тему: «Социальная защита населения в новых условиях» . В нем приняли участие первые лица области, в том числе, вице-губернатор С. Наумов, который в присущей ему жесткой манере сказал следующее: «Все чиновники областной администрации будут исполнять закон. То же я рекомендую и муниципальным чиновникам. Готовы ли мы к внедрению этого закона? Сегодня, завтра или послезавтра мы были бы одинаково готовы»308.

Не обращая внимания даже на отдельные критические за­мечания и пожелания рядовых членов Палаты, областной чи­новник говорил о постоянной готовности к исполнению закона, в то время как для большинства граждан он остался непонятым. В этом случае сама Палата выполняла функцию некого «громо­отвода» протестных настроений, а не являлась полноценным участником в диалоге с властью.

Региональная общественная палата активно поддерживала и инициативы, исходящие от местных политиков. Так, напри­мер, после заявленной поддержки губернатором предложения некоторых депутатов городской Думы отменить прямые выбо­ры мэра областного центра, общественная палата распростра­нила «Обращение к жителям города Воронеж». В нем отмеча­лось, что «при низкой явке избирателей возможность стать мэ­ром появляется у человека, красиво организующего пиар-кампанию, имеющего большие финансы, но далекого от хозяй-ственнои деятельности, нужд и забот населения... Поддержав инициативу городских депутатов, вы подтвердите доверие сво­им избранникам и обеспечите на будущее себе и своим детям возможность назначать на должность мэра (курсив мой - Д. С.) человека не только высокопрофессионального, но и полностью п0д0тчетН0го оргаНам п|> едставительной власти города, а 3Начит, и нам, воронежцам!» .

На наш взгляд, вероятность того, что в своей деятельности Общественная палата будет существенно противостоять по3и-ции областной администрации по тому или ииому решению, невелика Ведь финансирование общественииков ВД в ос" новном, из средств областного бюджета. Да и по признанию экс-губернатора В. Кулакова, «обтеченная палам реДлъно встроена в действующую систему аласти (курсив мои - Д - стоит подумать над тем, чтобы расширить сферу деябельности самой палаты, распространить ее н» всю область. (Xta"-ные палаты уже созданы в ряде райоНов. Процесс пошелл Важ­но его закрепить и продолжить» .

При создании этих структур активное участие принимают местные чиновники, которые затем и возглавляют районные общественные палаты, как, например, в Аннинском районе ее председателем стал начальник организационного отдела адми­нистрации муниципального района Ю. Яцков. В этом случае трудно говорить о независимой,' объективной общественной оценке деятельности местных органов власти. Получается, что происходит постепенное «слияние» общественного и властного капитала, при котором Общественная палата играет роль некое­го «приводного ремня» в реализации областных программ.

Об этой опасности, в частности, говорил полномочный представитель Президента РФ в ЦФО Г. Полтавченко: «Курс на укрепление вертикали власти привел к развитию общественной горизонтали в негосударственной сфере, - сказал он, - но фор­мировать региональные общественные палаты нужно из числа общественных структур, а не из чиновников и политиков. К со­жалению, в ряде регионов общественные палаты не только воз­главляют губернаторы, но и на треть состоят из числа чиновни­ков. Непозволительная роскошь для администраций регионов! Чиновники должны работать, а в Общественной палате пусть заседают те люди, на благо которых они работают»[120].

В Воронежском регионе губернатор не возглавляет Обще­ственную палату, но влияние областной администрации на ее деятельность существенно, Даже председателем оргкомитета ежегодного форума «Золотой фонд Воронежской области» яв­лялся губернатор В. Кулаков, а среди его заместителей в этом оргкомитете было три высокопоставленных чиновника и пред­седатель региональной Общественной палаты Б. Прасолов[121].

В региональной прессе неоднократно появлялись материа­лы, в которых журналисты ставили под сомнение объективность присуждения этой премии. А к некоторым изданиям, в частно­сти газете «Экономика и жизнь - Черноземья», по этому поводу руководство Палаты даже предъявляло иск в Суд о защите де­ловой репутации.

Однако не менее серьезная критика в адрес Палаты звучит и со стороны отдельных общественных организаций. В январе 2006 г. воронежское Общество изучения русской культуры (ОйРК) призвало региональную общественную палату к само­роспуску. Как говорится в обращении ОйРК, «Палата в сего­дняшнем ее виде даже приблизительно не представляет сущест­вующую в области совокупность общественных интересов»[122]. Лидер этой организации С. йванов отметил: «Многие организа­ции, входящие в Палату, имеют только вывеску, а реально нико­го не представляют»[123].

Представители же ведущих, реально действующих право­защитных организаций города были исключены из состава ре­гиональной общественной палаты 22 марта 2007 г. на внеоче­редном заседании Совета этой структуры. Поводом для этого стал факт подписания ими открытого письма, в котором крити­ковался авторитарный стиль управления, заданный нынешним руководством Палаты и ее председателем Б. Прасоловым.

По словам инициатора подписания этого открытого письма - лидера общественной организации «Защита потребителей» В. Бадаловой: «Опыт законотворческой работы у нашей организа­ции есть: в свое время мы даже выходили с различными пред­ложениями в Госдуму. Поэтому мы и предположили, что, рабо­тая в контакте с другими общественными организациями, смо­жем громче заявлять о правах и интересах наших граждан. Ду­малось, что Общественная палата реально станет переговорной площадкои с властью...»[124]. По сути дела, из этого высказыва­ния следует, что отдельные общественные организации способ­ны отстаивать свои интересы и вне формата деятельности Пала­ты, которая продолжает принимать в свои ряды все новых чле­нов.

В то же время, несмотря на то, что в современной полити­ческой повестке дня не стоит вопрос о назначении мэров обла­стных городов, он все же еще не теряет свою актуальность. йс­ходя из того, с каким рвением региональные лидеры отстаивают эту идею, можно предположить, что со временем будут пред­приняты попытки продления «вертикали власти» до уровня ме­стного самоуправления. То есть, вследствие возможного про­должения усиления концентрации и монополии власти в руках Кремля произойдет дальнейшие снижение роли публичной, конкурентной борьбы в процессе принятия политических реше­ний в регионах. Одновременно руководители субъектов РФ превратятся в «проводников» воли федеральной власти на ре­гиональном уровне, выполняя исключительно административ­ные функции.

Характеризуя региональную элиту в качестве основного субъекта принятия политических решений в Воронежской об­ласти, можно указать на следующие основные социокультурные особенности. Во-первых, административно-политическая элита, как самый влиятельный сегмент общерегиональной элитарной прослойки, не обладает веберовскими рационально-бюрократическими признаками, что влечет за собой низкую дисциплинированность исполнения принятых решений, а порою и прямые нарушения в сфере законодательства. Во-вторых, на­блюдается клановый характер и распространение патрон-клиентских отношений, результатом которых становится фраг­ментация политического рынка и распределение «властного ка­питалю) между одними и теми же акторами. В-третьих, слабая консолидированность и высокая степень внутриэлитной кон­фликтности не позволяют вести политический диалог в конст­руктивном ключе. Поэтому не удается достичь компромисса по наиболее значимым вопросам развития Воронежской области. В-четвертых, наличие определенной степени закрытости и пре­обладание неформальных каналов рекрутирования как, напри­мер, в случае избрания представителей области в Совет Федера­ции РФ. В-пятых, низкий уровень доверия среди населения, что дает основание говорить о кризисе легитимности правящей эли­ты. При этом расширение партийно-политического сегмента ре­гиональной элиты не привело к качественному изменению сло­жившейся ситуации и формированию понятного механизма уче­та интересов населения в процессе принятия политических ре­шений.

Отмеченные характеристики и тенденции формирования региональной элиты позволяют сделать вывод о возможности ее обновления. Сегодня же правящая региональная элита стремит­ся опереться на разные социальные группы и вынуждена либо лавировать между политическими группировками, либо всту­пать в открытый конфликт с некоторыми из них.

для полноценного диалога между властью и обществом в Воронежском регионе была создана региональная общественная палата. Однако, по признанию ее руководителя Б. Прасолова, эта общественная структура создавалась в период предвыборной компании В. Кулакова, Т. е. с определенными политическими за­дачами и, по сути дела, была инициирована чиновниками свер­ху. Значит, в своей работе общественники, так или иначе, зави­симы от политической конъюнктуры в регионе. С политической точки зрения, среди функций, которые выполняет региональная общественная палата, стоит обозначить следующие:

1) дополнительная легитимация принятых областной вла­стью решений;

2) контроль над деятельностью ключевых общественных организаций региона;

3) «канализация» протестных настроений;

4) создание иллюзии общественного согласия.

Следует признать, что процедура общественных слушаний не получила «должного» развития, поэтому наиболее серьезные политические решения становятся достоянием гласности не в период их подготовки, а буквально перед принятием. Соответ­ственно, ни о каком полноценном обсуждении законопроектов региональной общественностью говорить не приходиться. В лучшем случае, региональная власть лишь ограничивается соз­данием консультационных органов по разным сферам общественно-гюлитической жизни' но степень их влияния на принятие важнешпих птиттт т' " по ириня1ие решении крайне низкая.