ГлавнаяКниги о политологииПолитология (Учебно-методический комплекс): О.З. МуштукСущность, структурные элементы и классификации политических партий

Сущность, структурные элементы и классификации политических партий

В определении сущности политических партий как организаций особого типа ключевую роль играет набор признаков, характеризующих, с одной стороны, цель существования партий, с другой - средства достижения этой цели. Обычно выделяют четыре структурообразующих элемента партии:

1. Идеологический. Всякая партия суть носитель определенной идеологии или, по крайней мере, выражает конкретную ориентацию видения мира и человека. Полностью деидеологизирован - ных партий не существует. Поэтому в оценке любой партии следует ставить вопросы не об ее идеологизированности вообще, а о степени этой идеологизированности, а также о характере и целях той идеологии, которую она исповедует и несет в массы.

2. Организационно-территориальныйю Всякая партия представляет собой организацию с определенной структурой и территориальным измерением. Различают партии: а) интернациональные, т. е. выходящие в своей деятельности за рамки территорий отдельных государств; б) национальные, действующие в границах данного государства; в) региональные, или локальные (местные), работающие в пределах отдельных земель, штатов, областей и т. д.

3. Целевой. Всякая партии создается для завоевания власти или участия в ней наряду с другими партиями в рамках межпартийных коалиций и союзов. Этой властной целеустремленностью политические партии существенным образом отличаются от других общественных организаций и движений, которые хотя и принимают активное участие в политической жизни, но, тем не менее, не стремятся брать на себя бремя политической ответственности, т. е. открыто контролировать и отправлять властные полномочия.

4. «Опорный». Всякая партия стремится обеспечить себе поддержку народа в диапазоне от активного членства до формирования широкого круга сочувствующих. И чем круг шире, тем больше партийный электорат, тем больше удельный вес партии в жизни демократически организованного социума и решении общих дел.

Вышеизложенные элементы позволяют определить политическую партию как одну из основных форм самоорганизации гражданского общества, позволяющей большинству его политически активных граждан наиболее полно и адекватно выражать и защищать свои социально- политические, экономические и иные интересы в политиковластных структурах. Партия есть добровольная, самостоятельная и самоуправляющаяся общественная организация, ставящая своей целью формирование и выражение политической воли объединенных ею граждан, достижение законным путем политической власти, участие в управлении общественными делами.

При этом следует подчеркнуть, что партия не просто общественная организация, а организация именно политическая, так как прямо и непосредственно участвует в общественно-политической жизни, открыто (и программно) выражает свое отношение к существующей системе власти; создается во имя ее сохранения и упрочения или же изменения и замены другой системой власти.

Типология основных функций партии

В наиболее полной мере сущность политических партий проявляется в функциях, среди которых первостепенное значение имеют:

а) Функция социального представительства. Всякая политическая партия является выразителем определенных социальных интересов, опирается в своей деятельности на конкретные социальные слои и группы, является их представителем на политической арене. В этой связи она имеет в качестве одной из центральных задачу из всего многообразия самых различных интересов этих групп выявить, сформировать и обосновать их совокупный политический интерес, равно как и четко представить его в политико-властной сфере.

Функция социального представительства и выявление совокупного политического интереса объединенных в тех или иных партиях социальных слоев и групп находит свое наиболее концентрированное выражение в партийных программах и доктринах. Последние представляют собой не что иное, как своего рода «декларации партий о намерениях», официальные документы, в которых партии во всеуслышание заявляют о том, ради чего и для кого они создаются, какие преследуют цели, и какие средства собираются использовать для их достижения.

б) Функция политической социализации граждан, т. е. их

политического просвещения, формирования необходимых свойств и навыков участия в политико-властных процессах, а также влияния на них с помощью тех или иных конвенциональных (конституционно оговоренных и законодательно закрепленных) акций и процедур.

С этой целью партии ведут широкую пропагандистскую деятельность среди различных слоев и групп населения, информируют его по наиболее актуальным проблемам общественной жизни, обращают внимание на причины важнейших конфликтов и всякого рода напряжений и предлагают пути их преодоления, делают ситуацию, сложившуюся в обществе, более понятной для неискушенных в политике рядовых граждан.

в) Функция социальной интеграции. В силу того, что любая партия в условиях демократически организованного общества может прийти к власти, только получив большинство на выборах, она с необходимостью стремится объединить вокруг своей программы самые различные слои населения.

Причем стержнем этого объединения выступает не отрицание существующего строя и связанных с ним «строевых» системных ценностей, а признание его в качестве вполне легитимного (т. е. законного) и справедливого, но с необходимостью нуждающегося в реформировании, в том числе в смене приоритетов и акцентов государственной политики (как внутренней, так и внешней).

Это особенно характерно для партий, находящихся в системной оппозиции к правительству и парламенту, которые через эту призму критикуют правящую партию (или коалицию таких партий), стремясь сменить их у руля власти по итогам новых выборов.

г) Прагматическая функция, связанная не столько с борьбой за власть, сколько с процессами ее отправления и удержания. Речь идет об искусстве умелого пользования и распоряжения властью с тем, чтобы сохранить ее сверх конституционного срока приобретения, т. е. не потерять на новых выборах.

Из этих целей вытекают такие задачи партии, как необходимость координации действий с органами государственной власти: как в центре, так и на местах. Особенно это касается взаимодействия и контроля двух элитных партийных «фракций»: «фракции» зако - нодателей-парламентариев, с одной стороны, и «фракции» исполнителей - министров, т. е. правительства, другой. Именно от того, как проявят себя эти две «фракции», в значительной мере определяется успех (или неуспех) данной партии на очередных выборах.

д) Функция воспроизводства и рекрутирования политической элиты для всех уровней системы организации государственной власти. По причине того, что смена «властного караула» в условиях демократии происходит только по итогам выборов, претендующая на власть партия должна быть готовой к тому, чтобы в случае победы на этих выборах «посадить» во «властные кресла» свою команду, т. е. высших руководителей системы государственного руководства и управления страной. (При смене администрации президента США, например, тотчас же меняются более двух тысяч высших чиновников этого государства).

Классификации политических партий

Многообразие исторических и социокультурных условий политического развития стран и народов привело к возникновению различных партийных структур, отличающихся друг от друга программными установками, организационным строением, способами деятельности, местом в системе политической власти, отношением к существующему строю и т. д.

Все эти признаки могут сочетаться по-разному, что предопределяет принципиальную сложность и относительность любой классификации политических партий. Тем не менее, имеет смысл выделить несколько основных типов партий с учетом комплексных критериев их оценки.

• по признаку организационной структуры партии кадровые и массовые; оформленные (с фиксированным членством) и неоформленные (со свободным членством); централизованные и децентрализованные);

• по идеологической направленности и месту в политическом спектре общества партии левые, центристские и правые; революционные (радикальные) и реформистские (умеренные); реакционные, консервативные и либеральные; конфессиональные (христианские, исламистские и т. д.) и социал-демократические, коммунистические и др.

• по месту и роли в политической системе партии парламентские и внепарламентские; партии монопольно-государственного типа и партии авангардные; «общины» и «клубы»; партии правящие и оппозиционные; системные и антисистемые; легальные, полулегальные и нелегальные

• по степени влияния в парламенте мажоритарные (или партии большинства); партии с мажоритарным призванием; доминирующие (лидирующие) партии; миноритарные партии (партии меньшинства);

• по типу партийного руководства и стиля общения между партийными лидерами и рядовыми членами бывают партии с коллегиальным руководством и партии вождистские; партии демократические и авторитарные;

• по характеру социального представительства партии классовые и интерклассовые (межклассовые); партии с размытой (неопределенной) социальной базой и партии надклассовые (общенародные) и т. д.

Партийно-политические системы и коалиции

В зависимости от положения политических партий в политической системе, а также характера взаимодействия между ними и типа самих партий, в каждой стране складывается их особая конфигурация, т. е. партийная система. В политологии под этим понятием имеются в виду контуры политического рынка или пространства, формируемого за счет независимых субъектов (партий) и определяемого как их количеством и типом внутренней структуры, так численностью и активностью избирателей, а также возможностям создания партийных коалиций и блоков.

Исторически сформировалось всего четыре основных вида партийных системы:

• однопартийные, т. е. системы с единственной правящей партией, которые характерны для тоталитарных и авторитарных режимов (или режимов переходных от антидемократии к демократии);

• бипартизм, т. е. двухпартийные системы, основным признаком которых является наличие двух примерно равных по силе крупных партий, поочередно сменяющих друг друга у власти;

• система «двух с половиной партий», когда рядом с двумя крупными партиями действует небольшая партия, союз с которой обеспечивает одной из крупных партий необходимое для формирования правительства большинство в парламенте;

• многопартийная система, в рамках которой различают многопартийные системы без доминирующей партии, многопартийные системы с доминирующей партией и «блоковые» партийные системы:

в многопартийных системах без доминирующей партии ни одна из партий не имеет абсолютного большинства мест в парламенте и, следовательно, вынуждена при формировании правительства заключать союзы (вступать в соглашения) с другими представленными в парламенте партиями; в многопартийных системах с доминирующей партией одна из партий лидирует на политической арене, располагая самостоятельно или в тесном союзе с другой партией абсолютным большинством мест в парламенте; в «блоковых» многопартийных системах происходит резкая поляризация политических сил, группирующихся в периоды проведения избирательных компаний на два противостоящих друг другу блока. При этом партии определяют свою предвыборную стратегию, исходя из принадлежности к одному из блоков;

партии и кандидаты, остающиеся вне рамок блока, практически не имеют никаких шансов на успех. Функционирование таких систем во многом напоминает функционирование бипартизма.

Происхождение и сущность лоббизма как системы социального представительства в политике

В XVI веке из средневековой латыни в английский язык пришло слово «лобби», что в переводе на русский язык означает кулуары, т. е. помещения (в парламенте, на съезде), расположенные вне зала заседаний, служащие для отдыха, а также для неофициальных встреч, обмена мнениями и т. д. Первоначально это слово применялось для обозначения проходов и крытых галерей в монастырях, а в 40-ых гг. XVII в. так называли вестибюль и два коридора в здании Палаты общин британского парламента, куда депутаты ходили голосовать и где «они могли по случаю встретиться с другими лицами, которые не допускались на пленарные заседания».

В современном (политическом) значении понятие «лобби» первые появилось в 1808 г. в протоколах Конгресса США X созыва. С середины XIX в. термины «лобби», «лоббизм», «лоббирование» относятся к числу самых употребляемых в американском политическом лексиконе. С переходом России на путь рыночных реформ эти термины прочно вошли также и в отечественную политическую лексику.

В «Новом энциклопедическом словаре» издания 1999 г. лоббизм трактуется как специфический институт политической системы, представляющий собой механизм воздействия частных и общественных организаций: политический партий, профсоюзов, корпораций, предпринимательских союзов и т. д., - на процесс принятия решений парламентом.

Такая трактовка лоббизма синонимична понятию «группы давления» и в целом правильно раскрывает суть данного явления.

Однако ограничение лоббистской деятельности только сферой законодательства верно лишь в историческом плане: изначально лоббизм действительно возникает как способ давления на законодателей, но сегодня необходимость такого давления признается (и реально такое давление повсеместно осуществляется) в отношении всех ветвей власти, в том числе и судебной.

То обстоятельство, что лоббизм напрямую связан с давлением на процессы принятия государственных решений, позволяет отличать лоббизм от всех других видов давления, в том числе давления, оказываемого на центры власти, которые не являются государственными. Не секрет, что решения, принимаемые частными лицами, организациями или корпорациями, также подвержены влиянию определенных заинтересованных групп. Однако это влияние не может быть охарактеризовано как лоббистское.

В равной мере это касается и того воздействия на процессы принятия правительственных решений, которое является нецелевым, т. е. исходит (в качестве побочного эффекта) от тех или иных событий или действий, осуществляемых без осознанного желания их участников повлиять на власть. Лоббистское же давление - это всегда четко мотивированное давление, рассчитанное на определенный эффект, на достижение вполне конкретных результатов.

И в этом смысле лоббизм выступает своеобразным признаком политической власти, ее специфической «отметиной». Можно даже вывести такую закономерность: там, где больше всего реальной власти, там больше всего и лоббизма. Напротив, там, где власть отсутствует или выступает лишь в качестве номинальной силы, там нет и лоббизма (а если он и проявляется, то в весьма незначительных объемах).

В то же время лоббизм не только средство давления. Это и одна из специфических форм представительства разных общественных интересов в политико-властных структурах. И в этом качестве лоббизм характерен для всех политических режимов, в том числе тоталитарных и авторитарных. Но если в авторитарных, тем более в тоталитарных, обществах лоббированием занимается лишь ограниченный круг политиков, имеющих доступ к правящей элите и делающих это, как правило, нелегально (или «неформально»), то в условиях демократии лоббизм приобретает качественно иной статус и содержание. Здесь он становится одновременно и элементом политической деятельности, и одним из проявлений гражданского общества, свидетельствующим о его жизненной силе и способности к самоорганизации.

При этом лоббизм только тогда превращается в полноценный институт демократии, когда доступен всем, когда лоббистские методы и технологии имеют возможность применять все политические и общественные силы. Если же какая-либо одна наиболее влиятельная и могущественная организация подавляет все остальные, узурпируя право на лоббистскую деятельность, то это явно противоречит логике и содержанию демократического режима.

Отсюда вытекает и основная задача лоббизма - постоянная корректировка деятельности органов власти в соответствии с динамикой изменения интересов и потребностей (социальных ожиданий) различных социальных групп и слоев гражданского общества.

Положительные и отрицательные стороны лоббизма

В суммарном виде основные плюсы лоббизма как регулируемой законом и открытой для общественного контроля системы социального представительства различных интересов в политике могут быть сведены к следующему:

• лоббизм выступает инструментом самоорганизации общества, с помощью которого оказывается влияние на политику - мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому - либо законопроекту или правительственному решению;

• благодаря лоббизму обеспечивается гласность и предсказуемость политического процесса, преодолевается социальная и политическая анонимность принимаемых решений;

• лоббизм повышает качество государственного управления, предостерегает государственные органы от опрометчивых и ошибочных шагов;

• посредством лоббирования осуществляется актуализация интересов различных социально-профессиональных слоев и групп населения;

• лоббизм ставит под контроль механизм взаимодействия частных интересов и органов государственной власти, создавая тем самым дополнительные преграды на пути коррупции.

Лоббизм как средство обеспечения групповых и корпоративных интересов, имеет и свои минусы:

• может развиться (и действительно развивается) общественный протекционизм, т. е. стремление организованных групп интересов сохранить и приумножить достигнутые позиции и права, не считаясь с общественными изменениями и наличными государственными ресурсами;

• корпоративный эгоизм и эгоцентризм наиболее мощных лоббирующих структур может порождать управленческий застой, когда действия и инициативы правительства, его действительно нужные и общественно значимые решения сознательно блокируются;

• «эгоистический» лоббизм и стремление как можно больше «откусить» от общественного пирога могут приводить к неблагоприятным для общественной стабильности переменам в балансе сил, к нарушению равновесия между различными интересами и росту социальной напряженности: на отдельных участках общественной инфраструктуры;

• такого рода лоббизм таит в себе опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в инструмент всевластия отдельных олигархических групп и клиентел, в средство их баснословного обогащения;

• в условиях недостаточно развитой иммунной от коррупции системы государственного правления лоббизм может выступать одним из основных факторов криминализации политики и власти, развития противоправных технологий воздействия на законодателей и чиновников в форме взяток, подкупа и т. д. В этих условиях лоббизм, говоря словами одного из бывших министров США Г. Икеса, превращается в «управление страной по блату».

Лоббизм как специализированный вид профессиональной деятельности и его законодательное регулирование

В качестве специализированного рода деятельности, т. е. деятельности именно на профессиональной основе, схожей по своему характеру с адвокатской деятельностью и требующей соответствующих знаний и компетентности во многих областях правовой организации и функционирования государства и экономики, лоббизмом занимаются:

а) юридические лица, т. е. различного рода фирмы и компании, оказывающие услуги в области политического менеджмента и маркетинга (агентства по связям с общественностью, юридические конторы, рекламные агентства, консалтинговые фирмы и др.);

б) штатные работники компаний и корпораций, служебные обязанности которых полностью или частично заключаются в осуществлении лоббистской деятельности;

в) частные лица, которые зарегистрированы в качестве лоббистов согласно закону. Чаще всего это бывшие чиновники с солидным стажем работы в законодательных и исполнительных органах: бывшие сотрудники президентских и близких к ним структур, министры и заместители министров, парламентарии и др.

В США и странах Западной Европы эффективно действует так называемая система «вращающихся дверей». Суть этой системы в том, что, закончив карьеру, высокопоставленные политики и государственные чиновники устремляются в бизнес, который принимает их с распростертыми руками, ведь за спиной у «экс-политиков» и чиновников такой бесценный капитал, как знание всей «кухни» политической жизни, неформализованных правил отправления власти, личные контакты и связи и т. д.

Кто по закону не вправе заниматься лоббистской деятельностью? Чаще всего в это число включаются выборные и назначаемые должностные лица всех трех ветвей власти на всех административнотерриториальных уровнях. При этом им запрещается совместительство, т. е. параллельная работа в представительных и правительственных органах. Такое же табу накладывается на занятие предпринимательской деятельностью (или лично, или через подставных лиц), участие в управлении частными корпорациями и фирмами, а также оказание платных услуг, в том числе в качестве доверенных лиц и т. д. Даже для того, чтобы заниматься преподавательской и иной творческой деятельностью, которая не подпадает под эти запреты, в США, например, требуется предварительное разрешение парламентского Комитета по этике.

Что касается законодательного регулирования лоббистов и контроля их деятельности, то к ним на Западе предъявляются довольно жесткие требования:

1. Не скрывать коммерческих отношений между политиками и частными структурами, профсоюзами и групповыми лобби, а также фактов подношения подарков политикам и предоставления им различных услуг.

2. Списки лоббистов должны регистрироваться, публиковаться и по первому требованию предоставляться общественности и прессе. В равной мере это относится и к необходимости публиковать документы, раскрывающие коммерческие отношения парламентариев, их помощников и консультантов с частными структурами, фирмами, какими бы незначительными они ни казались.

3. Система регистрации лоббистов должна включать предоставление списков с названием организации, именами оплачиваемого персонала, который занимается лоббизмом, а также именами руководителей компании. В дополнение должны предоставляться имена консультантов по проблемам лоббизма, а также законодателей, с которыми у них имеются коммерческие отношения. Кроме того, фирмам, оказывающим услуги в области лоббизма, вменяется в обязанность регистрировать список своих клиентов.

4. Для того, чтобы частично возместить расходы по управлению системой лоббирования с организаций, занимающихся этой деятельностью, взимается регистрационный взнос. Однако его размер должен быть довольно скромным с тем, чтобы не препятствовать и даже стимулировать участие более бедных организаций в лоббистской деятельности. Это дает возможность заявить о своих интересах не только крупным, но и средним и мелким фирмам.

Типологические характеристики лоббизма

В зависимости от того, в чью пользу «решается вопрос», в лоббизме различают следующие разновидности:

• «социальный лоббизм» лоббируют организованные группы интересов и групп давления в лице общественных организаций и движений (экологических, антивоенных, правозащитных и т. д.), объединений предпринимателей, профсоюзов, потребительских обществ и др.;

• «ведомственный лоббизм» лоббируют министерства, ведомства, госкомитеты, отраслевые комплексы в лице ТЭК, АПК, ВПК и др.;

• «региональный лоббизм» лоббируют административно-территориальные образования в ранге земель, штатов, республик, краев, областей и т. д.;

• «иностранный лоббизм» лоббируют иностранные (в том числе смешанные) фирмы и компании, а также национальные общины в пользу тех организаций и стран, выходцами из которых они являются.

По такому критерию, как объект лоббирования, т. е. тот государственный орган или официальное лицо, на которое оказывается давление, различают лоббирование:

• правотворческое, т. е. лоббирование в законодательных структурах (парламентах и парламентских комитетах и комиссиях), связанное с процессами выработки и принятия законов, а также внесением поправок и корректив в уже действующее законодательство;

• правоприменительное, т. е. лоббирование в исполнительных органах власти, включая президентскую администрацию, связанное с принятием указов президента и постановлений правительства по поводу изменения форм собственности, квотирования экспорта, крупных государственных подрядов и заказов, льготных кредитов и налогов и т. д.;

• правоинтерпретационное, т. е. лоббирование в области судопроизводства, связанное с толкованием права и судебными решениями по конкретным делам, в том числе в области нормотворчества.

Все эти виды лоббирования осуществляются как на общефедеральном, так и на региональном уровне: в системе высших инстанций власти, в республиканских, краевых и областных органах, а также на местном уровне, т. е. в административно-управленческих и представительных властных структурах районов, городов и т. д.

Кроме этих сугубо государственных объектов лоббирования, в западной политической науке и практике принято выделять и другие (негосударственные) объекты: политические партии и общественное мнение, - учитывая ту громадную роль, которую эти институты играют в качестве детерминант политики и процессов формирования и функционирования государственно-властных структур.

В зависимости от объектов лоббирования лоббистами используются различные каналы и формы деятельности. Обычно в этом плане различают два типа лоббизма: прямой (непосредственный) и косвенный (или опосредованный) лоббизм. В первом случае речь идет о личных контактах, прямом (непосредственном) общении между лоббистами, с одной стороны, и законодателями и должностными лицами, с другой. По этой причине этот тип лоббизма чаще всего называют «кулуарным», ««теневым» или «коридорным» лоббизмом.

Опосредованный лоббизм - это давление на власть посредством проведения целенаправленных пропагандистских акций, мобилизации общественного мнения. Имеются в виду митинги, демонстрации, пикетирование правительственных зданий, сбор подписей под петициями в адрес президента, парламента и других властных институтов, организация массовых адресных посылок писем и телеграмм с мест, целевые публикации, выступления в СМИ и т. д. Это также финансирование избирательных компаний, организация воздействия на законодателей с мест с помощью их же собственных избирателей и др. Поэтому если первый тип лоббизма обычно трактуют как персональный, то второй - как групповой, или массовый лоббизм.

Среди всего многообразия способов и приемов воздействия лоббистов на тех, кто принимает решения, передача информации является одним из наиболее эффективных и распространенных. С установлением в США и в большинстве стран Западной Европы жесткого нормативного регулирования и контроля активности групп давления, их деятельность переместилась из сферы коррупции в область информации. В результате лоббизм там приобрел ярко выраженный информационно-аналитический характер.

Информационно-аналитический лоббизм - это не что иное, как представление всесторонней аргументации в пользу или «против» находящегося в стадии подготовки того или иного законопроекта или административного решения. В материальном выражении он может принимать следующие формы:

а) Аналитические записки и письма в адрес правительства и парламента (тех или иных их подструктур: комитетов, комиссий и т. д.). В них содержатся итоги результатов конкретных исследований; экономических, политологических, судебно-правовых и т. д. экспертиз; прогнозов с точки зрения возможных позитивных или негативных последствий принимаемых решений; результатов опросов общественного мнения и т. д.

При этом речь идет не только о фактологической стороне дела, но и о содержащихся в аналитических записках и письмах конкретных рекомендациях и предложениях в адрес объекта лоббирования.

б) Выработка альтернативных проектов законов и других нормативных актов или поправок к ним. Последние могут относиться и к уже действующим законам, и к регламентациям. При этом предполагается в целях страховки, что представленный материал не «ляжет под сукно», т. е. личное участие лоббистов в обсуждении лоббируемых вопросов. Оно выражено в аргументированных выступлениях на слушаниях в комиссиях и комитетах парламента, на министерских коллегиях, участии в работе правительственных «мозговых центров» (экспертных и консультативных советов и т. д.). Тем более что право лоббистов быть услышанными в указанных структурах им обеспечивается законом: в большинстве стран при регистрации им обычно выдают специальные пропуска, открывающие доступ в определенные помещения парламента (на балкон, в комнаты для заседаний комитетов и комиссий и т. д.).

В целях усиления «давильного эффекта» на властные структуры представляемые материалы могут быть опубликованы в открытой печати, прокомментированы электронными СМИ и т. д.

Вторым наиболее распространенным способом лоббистской деятельности в самом широком смысле этого слова (т. е. деятельности групп интересов и групп давления) выступает согласие и участие.

Уже не один десяток лет в западных странах существует разветвленная сеть институтов социального партнерства, которые стали органической частью политической системы, обеспечивая прямые и обратные связи между государством и гражданским обществом как дифференцированным множеством структурно оформленных групп интересов.

На национальном уровне представители трех основных социальных партнеров, а именно: работников наемного труда, бизнеса и государства, регулярно встречаются в рамках специально созданных институтов для обсуждения и принятия решений. Эта система трехстороннего диалога с целью обеспечения общественного согласия и консенсуса получила название «трипартизма».

Наряду с этой системой в западных странах при исполнительных органах власти действует разветвленная сеть консультативных советов и комиссий, состоящих, как правило, из руководителей этих органов, представителей одной или чаще всего нескольких групп интересов, а также независимых экспертов. Функционально в задачи этих комитетов входит согласование позиций и выработка рекомендаций по занятости, образованию, жилищному вопросу, транспорту, охране окружающей среды, т. е. по тем конкретным вопросам государственной политики, которые затрагивают интересы всего населения или отдельных его слоев и групп.

«Дикий» лоббизм в России

Интенсивное развитие лоббизма характерно для России как социалистической, так и капиталистической. В советский период эта деятельность носила по преимуществу производственно-отраслевой и территориальный характер, так как основными субъектами лоббирования, имевшими реальный вес и средства, были отрасли, крупнейшие предприятия и региональные руководители. В условиях планового распределения всего и вся они вели постоянную борьбу за ресурсы, а также первоочередное «отоваривание» их, выполнение установленных другим министерствам и ведомствам плановых заданий, связанных с их интересами.

При этом лоббизм имел ярко выраженный «встроенный» и кулуарный характер, т. е. давление на власть осуществлялось не открыто, а по закрытым официальным каналам узким кругом лиц в рамках номенклатурного слоя.

Рыночные реформы, разрушив огосударствленную экономику, существенно подорвали, хотя полностью и не ликвидировали, материальные и организационные возможности этого традиционного лоббизма. Вместе с тем, возникновение негосударственных форм собственности создало экономическую базу для возникновения лоббизма в пользу частных интересов и отдельных социальных групп.

Помимо выхода на арену новых субъектов лоббистской деятельности (политические партии и общественные движения, «новый бизнес», целый ряд не имеющих аналогов в советской действительности организованных групп интересов и групп давления и т. д.) появились и новые каналы и средства воздействия лоббистов на власть. Однако их давление в большинстве случаев пока что весьма далеко от цивилизованного и нынешний лоббизм в России предстает преимущественно как теневой, коррупционный лоббизм. Лоббизм в виде «игры без правил», «дикий» лоббизм, ставший чуть ли не основным фактором криминализации экономики и политики. Причем массированному давлению подвергаются все звенья государственной и местной власти, но в наибольшей степени - власть исполнительная: на нее приходится порядка 85% всего лоббистского времени. Объектами лоббирования являются, прежде всего, такие ее подразделения, как аппарат Правительства и Президента, Министерство финансов и Центральный банк России, Министерство экономики (распределяющее инвестиции), Госкомимущества России, Министерство внешнеэкономических связей, Министерство топлива и энергетики, Госкомдрагмет, Госкомоборонпром и др.

В качестве приоритетных целей лоббируется, прежде всего, получение дополнительных финансовых ресурсов за счет различных источников, как-то:

• экспортно-импортные операции, которые пока еще приносят значительную прибыль;

• прямые бюджетные дотации и льготные кредиты;

• банковско-финансовые операции;

• налоговые льготы, льготные экспортно-импортные тарифы;

• приватизация государственной собственности и пр.

Следует особо подчеркнуть сохраняющийся корпоративный

характер российского лоббизма. Давление на власть многочисленных общественных организаций и объединений граждан пока что малоэффективно и, будучи не столько давлением, сколько «челоби - тием», представляет собой периферию лоббирования, тогда как стержнем его является давление таких «монстров», как ТЭК, Агро - пром, ВПК, финансово-банковское лобби и др.

В этом свете укоренение в России плюралистического лоббизма, т. е. лоббизма, основанного на равноправии и конкуренции в плане воздействия на власть самых различных самоорганизующихся групп интересов, а не только крупных корпораций и олигархических структур, выглядит как весьма отдаленная перспектива.

Лоббизм и политическая коррупция

На уровне массовых представлений коррупция всецело ассоциируется с взяточничеством, злоупотреблением должностным положением, завуалированными формами подкупа чиновников. На самом деле это явление гораздо более сложное и многоликое, живущее и развивающееся по своим собственным неписаным канонам, с использованием особой «профессиональной» лексики, своеобразной «коррупционной фени».

По своей содержательной сути коррупция - своего рода коррозия власти, которая разъедает властный стержень, и ею, как вирусом, поражаются все звенья властной вертикали: от рядового муниципального работника и милиционера до правительственного чиновника и министра. Это (в самом широком смысле) незаконные и не поддающиеся публичному контролю способы сожительства «грязных» денег и власти, разного рода противоправные «технологии» использования государственной службы для достижения корыстных целей (укрепления своей власти или личного обогащения), имеющие в основании неофициальный, бесконтрольный обмен разного рода ресурсами между властными элитами и другими структурами общества, обладающими экономической мощью и влиянием.

Различают два вида коррупции: верхушечную и низовую. Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с правом принятия решений, имеющих высокую цену (государственные заказы и подряды, квотирование экспорта, изменение форм собственности, налоговый и таможенный контроль, льготы и преимущества в финансово-кредитной сфере и т. д.). Вторая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан: сбор разного рода платежей, в том числе штрафов, с населения выдача виз, водительских прав, разрешений на различные виды деятельности; наделение земельными участками, распределение жилплощади; контроль со стороны таких государственных служб, как энергетики, пожарные, СЭС и др.).

Эти два вида коррупции не изолированы друг от друга, а тесно переплетаются и взаимодействуют через коррупцию внутреннюю, т. е. когда один чиновник (нижестоящий) подкупает другого (вышестоящего). В результате снизу вверх идут взятки, а сверху вниз - прикрытие.

Следует подчеркнуть, что далеко не все виды политической коррупции определяются законом как преступление. Представляя собой общественно осуждаемое поведение властей, коррупция может включать, а может и не включать уголовно наказуемое деяние. Американские юристы К. Джибсон и Д. Роуворт типологизируют политическую коррупцию следующим образом:

Коррупция как отклоняющееся поведение в форме:

• политического патронажа и клиентелизма, т. е. опеки политиками нижестоящих структур, создание для них наиболее благоприятных условий в обмен на личную преданность и политическую поддержку;

• «покупки голосов», которая осуществляется в ходе избирательных кампаний и применяется в отношении фиксированных групп избирателей (подарки, спиртные напитки и т. д.);

• «общественной кормушки», т. е. использования местными властями выделенных из центральной казны денежных средств и ресурсов для общественных нужд в целях завоевания симпатий избирателей.

Коррупция как преступление в форме:

• взятки как разового акта;

• подкупа («покупки») политика не по случаю, а на длительный срок.

Оба типа политической коррупции, равно как и перечисленные выше формы ее проявления, пышным цветом цветут в современной России, крайне негативно сказываясь на самых разных сферах государственной и общественной жизни: от экономики до морали. С государственной точки зрения, непоправимый вред, наносимый коррупцией, заключается в том, что должностные лица на разных уровнях, включая высший эшелон власти, при принятии решений чаще руководствуются иными интересами, чем собственно интересами государства, налогоплательщиков, и вся система государственного управления идет, что называется, вразнос.

Во всех своих формах и проявлениях коррупция обусловливается многими причинами как объективного, так и субъективного порядка. Применительно к России основные причины коррупции связаны с тем, что в стране сохраняется положение, когда политика по-прежнему командует экономикой. Хозяйственная жизнь подвергает избыточному регулированию и администрированию. Среди управленческих функций явно преобладают те, которые связаны с распределением ресурсов и выдачей всевозможных разрешений на деятельность.

Сохраняется также кулуарный (закрытый для общественного контроля) характер функционирования административно-управленческих органов, вмонтированного в механизм принятия управленческих решений так называемого теневого «операционного кодекса», т. е. неформальных технологий согласования частных и государственных интересов, положительного решения вопросов по обращениям физических и юридических лиц и т. д.

Сказываются и низкая заработная плата работников управленческих структур, отсутствие должной системы материального стимулирования управленческого труда, и «дикий лоббизм» со стороны бизнес-сословия, связанный с растущей конкуренцией в его среде, и отсутствие реальной борьбы с коррупцией, несмотря на обилие широковещательных программ в этой сфере и др.

Немаловажную роль играет и традиционная власть денег над человеком. Люди, как известно, гибнут за металл. И перед соблазном заполучить его без трудов праведных (соответствующим образом «завизировав» документ) могут устоять далеко не все.

Однако основная причина коррупции в России все же кроется в другом - в традиционной ментальности россиян, в их исключительно низкой правовой культуре, в преступной терпимости к тому, что везде берут, и готовности самим взять при случае. В глубоко укоренившемся на уровне массового сознания и передающемся из поколения в поколение стереотипе, что «если не подмажешь, то и не поедешь» и т. д. И если сегодня всепоглощающая коррупция буквально разъедает весь властный стержень сверху донизу, то вина в этом не только чиновников. Не в равной, но в значительной степени здесь ответственны и те, которые дают (т. е. провоцируют и поощряют мздоимство, развращая до основания чиновничью среду).


Пред. статья След. статья
східні слов'яни на території україни