Зарождение советской модели местного управления и самоуправления (1917-1920 гг.)

Упразднение монархии в феврале 1917 г. застало большинство российских политических сил врасплох. Тем не менее, формирование новых органов местной власти началось довольно скоро, поскольку требовалось решать самые разнообразные насущные вопросы, а царская централизованная система территориального управления развалилась практически сразу. Что касается прежних органов местного самоуправления, то они оказались не в состоянии справляться с объемом и сложностью новых проблем, ибо изначально имели незначительные полномочия и ограниченные возможности.

После победы революции в процесс формирования новых органов местной власти активно включились разнородные политические силы, имевшие самые разные представления об идеалах, целях и задачах муниципальных органов власти. Поэтому процесс становления местного самоуправления в России с первых дней революции принял хаотичный и противоречивый характер. Главной особенностью этого периода было сосуществование формирующихся Советов с традиционными формами городского и земского самоуправления, продолжавших и в условиях нового политического режима осуществлять свои властные функции. Как известно, Советы не были новым институтом политической власти и самоуправления.

В мировой практике понятие «совет» восходит к периоду реформ Солона в Древних Афинах (7 в. до н. э.), когда в процессе реорганизации общей власти в городе был создан «совет четырехсот», рабочий орган народного собрания (экклесии), выполнявший всю предварительную работу для рассмотрения дел в этом высшем институте полисного самоуправления.

В Швейцарии, являющейся сегодня по форме политического устройства своеобразной «республикой Советов снизу доверху», подобные органы власти стали формироваться еще с конца ХШ века.

В практике же российского самоуправления структура с таким названием - «совет господ» - впервые появилась в ХУ веке в Великом Новгороде. В разное время в него избиралось от 50 до 300 самых уважаемых и авторитетных жителей города, а основной функцией являлось рассмотрение перед созывом веча всех вопросов, касающихся жизнедеятельности горожан.

Земские соборы, сыгравшие исключительно важную и прогрессивную роль в общественно-политическом развитии России в XVII в., более известны в истории под названием Земских советов (или Советов всея земли). В императорской России с 1810 г. по 1917 г. существовал Государственный совет, один из высших органов бюрократической системы управления страной, с весьма разнообразными функциями.

Нельзя согласиться также с утверждением, что Советы в политической истории XX-го в. были для России явлением случайным. Большевистских вождей можно обвинять в чем угодно, но только не в историческом невежестве. Достаточно разбирались они и в особенностях государственно-политического устройства современных им стран, в абсолютном большинстве которых система местной власти строилась на коллективных формах (органах) управления и самоуправления (коммуны, советы, ассамблеи и т. п.). Поэтому избранная ими форма организации политической власти, в том числе и на местах, была уже и давно известной и во многом типичной формой реализации народовластия.

В новой и новейшей истории России Советы стали порождением первой русской революции 1905-1907 гг. Следует подчеркнуть, что накопленный тогда опыт показал: Советы, являясь формой самоорганизации рабочих, вполне способны решать задачи органов местного самоуправления.

Однако Советы, создаваемые в 1917 году, не были похожи на своих предшественников. Во-первых, теперь они создавались целенаправленно, а не стихийно. Во-вторых, их формировали не как временные, а как постоянные структуры власти, хотя и с периодически обновляющимся составом. В-третьих, создавались Советы не только рабочих, но и солдатских, крестьянских, батрацких и казачьих депутатов, что свидетельствовало о том, что новые органы власти и самоорганизации приобрели популярность у самых разные слоев и классов тогдашней России. В-четвертых, ко времени Октябрьского переворота Советы сложились уже в общенациональную систему, организуя и проводя свои общероссийские съезды и координируя совместные действия.

Своеобразие исторического момента заключалось также и в том, что роль и значение Советов были изначально политизированы: они рассматривались прежде всего как ячейки осуществления новой власти - диктатуры пролетариата и представлялись не столько органами решения местных проблем на основе общественной самодеятельности, сколько орга-

нами, посредством которых «трудящиеся и эксплуатируемые массы» реализовывали бы свои классовые интересы.

Однако жизнь скорректировала эти начальные установки и взгляды с необходимостью, принудив Советы взяться за решение многочисленных вопросов местного значения и принять непосредственное участие в осуществлении государственной власти на местах. Постепенно им удалось вытеснить на периферию общественно-политической жизни несоветские органы публичной власти, опиравшиеся на поддержку буржуазного Временного правительства, которое, в свою очередь, понимая всю важность самоуправленческих начал для построения в России подлинно демократического общества, всячески пыталось этому противодействовать.

Так, еще в марте Временным правительством, передавшим к этому времени всю полноту власти в регионах от царских чиновников к руководителям губернских и уездных земских собраний - губернским и уездным комиссарам, была принята декларация, которая во главу предполагавшихся в стране общедемократических преобразований ставила реформу муниципального самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Была проведена значительная работа по законодательному обеспечению функционирования органов местной власти, а также экономическому - учрежден Государственный банк городского и земского кредита. Это был период «звездного часа» российского земства, воспринявшего Февральскую революцию как свою собственную.

Об особой заинтересованности и внимании Временного правительства к проблемам муниципального строительства свидетельствует тот факт, что из ста с лишним актов, регулирующих различные стороны жизнедеятельности российского общества, принятых за недолгий период нахождения этого правительства у власти, свыше сорока были посвящены проблемам мастного самоуправления.

По постановлению от 9 июня 1917 г. «Об изменении действующих положений об общественном управлении городов», реакционное Городо - вое положение 1892 г. отменялось. Городская дума численностью от 20 до 200 гласных в зависимости от величины (людности) города избиралась сроком на один год. Ею избирались председатель городской думы, городская управа и городской голова. Предусматривалось право отзыва гласных. Участие в заседаниях Городской думы оплачивалось, что являлось важным условием для работы в органах самоуправления представителей трудящихся.

И все-таки при всех решительных действиях Временного правительства оно не согласилось предоставить органам местного самоуправления ранее обещанные неограниченные полномочия. Деятельность городских дум подлежала контролю со стороны комиссаров Временного правительства, которые могли обжаловать действия городского самоуправления с точки зрения их законности в административном отделении окружного суда.

15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении. Его предстояло ввести в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах, если там имелись достаточно выраженные местные потребности в благоустройстве.

В крупных городах страны (с населением 150 тыс. жителей и выше) начала формироваться «мелкая городская единица» - районные (участковые) самоуправления со своими думами, работающими в рамках постановлений городской думы. Участковый комитет и участковый начальник должны были следить за состоянием улиц, площадей, наблюдать за школьными зданиями, больницами, купальнями, представлять в городское управление доклады о нуждах и состоянии участка и т. п.

Временное правительство серьезно заботилось о земствах, считая их своей опорой. Земские учреждения были введены в Архангельской губернии, в Сибири, Туркестане, Степном крае и др.

Особо необходимо отметить подготовку и нормативное обеспечение реформы местного самоуправления на волостном уровне - низовом звене административно-территориального деления России. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. «О волостном земском управлении» было учреждено, наконец, волостное земство.

Фактически именно в этот период времени в России впервые появилась, главным образом на законодательном уровне, более или менее законченная система органов местного самоуправления.

В конечном счете в результате задуманных преобразований земство должно было приобрести новую роль - ему передавалась бы вся полнота власти на местах. Однако этого не случилось, поскольку на деле многое обстояло иначе: в народе преобладали безразличие и настороженность, давали о себе знать стереотипы, сложившиеся в дофевральский период в городе, и особенно в деревне, по отношению к думам и земствам. Более того, наделение земских органов несвойственными им государственными функциями (полицейскими, мобилизационными и др.) подрывало авторитет этих органов у населения. Этому же способствовало само Временное правительство своими поспешными и необдуманными шагами. Оно стало активно проводить жесткую политику государственноадминистративного регулирования производства, сбыта и потребления, всей экономической жизни страны. Были нарушены многие основные принципы самоуправления, сложившиеся в стране на протяжении многих десятилетий, и прежде всего - принцип самофинансирования.

В этих условиях настроение масс приобретало непредсказуемый и все более взрывоопасный характер. Всё закончилось Октябрьским переворотом и захватом политической власти в стране партией большевиков. На II Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов, открывшемся вечером 25 октября (7 ноября) 1917 г., они объявили «временную революционную власть Советов высшей властью России».

Принципиальный вопрос, до сих пор не сходящий с повестки дня и на который даются самые различные ответы: имелись ли возможности для иного развития событий в октябре 1917 года? Наиболее обстоятельно он проанализирован в трудах крупнейшего специалиста по этому периоду нашей истории - В. И. Старцева. Так, отслеживая шансы различных политических сил накануне Октябрьского переворота, а также возможные альтернативы приходу к власти большевиков (А. Керенский, Л. Корнилов, кадеты и др.), он пишет в одной из своих статей: «Документы показывают, что при всем хаотическом и разваленном состоянии секретной службы при Временном правительстве Керенский был достаточно информирован, чтобы представить себе масштабы вызова, брошенного ему в середине октября Лениным и большевиками в Петрограде. У него не было недостатка и в советниках, указывавших ему на срочные меры, которые необходимо было принять, чтобы ответить на этот вызов и не допустить выхода вооруженных масс на улицы. Но Керенский рассчитывал не на политическое решение вопроса, а только на силу, на то, что он сможет с помощью юнкеров и казаков рассеять вооруженные манифестации. Керенский слишком недооценивал большевиков, чтобы допустить мысль об эффективности готовившегося ими выступления. Он упустил время, еще оставшееся ему для политического маневра, который помог бы заставить массы вновь поверить Временному правительству и ему лично».

Этот маневр мог бы заключаться в немедленном выступлении правительства и самого А. Керенского, по крайней мере, по любым двум из трех ключевых вопросов: 1) о мире с Германией; 2) о передаче помещичьей земли в ведение земельных комитетов; 3) о реорганизации политической власти в стране.

Вышесказанное отнюдь не фантазии. Это суть того, к чему призывали Керенского в те октябрьские дни американские советники Томпсон и Робинс из миссии Красного Креста, меньшевик Дан и эсер Зензинов, военный министр генерал Верховский. На экстренной необходимости выхода из войны настаивали бывший управляющий делами Временного правительства Набоков и другие руководители кадетской партии.

Керенский, однако, оказался не в состоянии предпринять ни одного из этих трех экстренных шагов, хотя вплоть до 24 октября еще имел такую возможность. «Пассивность» Временного правительства и самого Керенского 19-23 октября сделали вооруженное восстание большевиков неотвратимым. 24 октября 1917 года альтернативы власти Советов и большевиков больше не существовало.

Однако не только субъективные ошибки противников большевистской партии предопределили приход последних к власти в революционной России. Существовал и ряд объективных факторов, важнейшим из которых было всеобщее «полевение» страны. Уже первые муниципальные выборы дали почти повсеместную победу «советскому блоку» - союзу партий эсеров, меньшевиков и народных социалистов. В марте 1917 года большевики также входили в этот единый советский блок социалистических партий, и только энергия и воля Ленина заставили их круто повернуть на «собственный независимый путь к социалистической революции», сплотив к октябрю армию своих сознательных политических сторонников из числа промышленных рабочих и солдат столичного и частично фронтового и тылового гарнизонов.

Однако к «социалистическому выбору» и, следовательно, потенциальному союзу с большевиками по самому своему положению было склонно и значительное число крестьян. Это подтвердили те же выборы в Учредительное собрание. За все социалистические партии от большевиков до народных социалистов голосовали 83% избирателей, что создало дополнительные благоприятные возможности для осуществления альтернативы «социалистической» или «рабочее-крестьянской» революции и передачи всей государственной власти Советам.

Установившаяся новая власть - Советская - основывалась на принципе единства, согласно которому все органы государственной власти и управления, включая и местные Советы, образовывали целостную, органически взаимосвязанную систему.

Xарактеризуя такой подход, В. И. Ленин особо подчеркивал его демократический характер, поскольку «местные Советы свободно объединяются, на началах демократического централизма, в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную Советскую власть».

Первым законом Советской власти стал Декрет о мире, который был принят единогласно многопартийным составом делегатов съезда 26 октября (8 ноября) 1917 г. Другим, еще более важным по своим последствиям юридическим актом Второго съезда Советов стал Декрет о земле, принятый 27 октября (9 ноября) 1917 г.

Съезд образовал также Временное (т. е. до созыва Учредительного собрания) рабоче-крестьянское правительство - Совет народных комиссаров (Совнарком, СНК), который получил право законодательной инициативы, оставаясь в своей деятельности подотчетным и ответственным перед съездом Советов и ВТ ТИК. Председателем нового правительства стал В. И. Ленин (Ульянов).

Декретом от 12 ноября 1917 г. в России были упразднены все старые сословия и гражданские чины. Служащие нового советского аппарата были уравнены по своему положению с рабочими.

Эти и другие изменения положили начало принципиально новому, беспрецедентному по своим последствиям этапу организации власти на местах. Слом государственной машины на всех иерархических уровнях власти и замена ее новым государственным аппаратом с самого начала

сопровождались реализацией ленинской идеи сращивания государственной власти и местного самоуправления, единства всех высших и местных органов (сверху донизу) государственной власти. На месте разрушенной российской государственной машины была организована новая форма государства - Советская республика, в результате чего на многие десятилетия разошлись пути российского государства и западных демократий в устройстве власти на местах.

Советская модель устройства местного управления противопоставленная буржуазному местному самоуправлению, явилась следствием пересечения на данном этапе российской истории различного рода факторов, как объективных, так и субъективных, в том числе - чрезвычайных обстоятельств революции и последовавшей за ней гражданской войны.

Процесс перехода государственной власти на местах к Советам не был кратковременным: определенное время земские и городские органы местного самоуправления функционировали параллельно местным Советам, при этом они не всегда противопоставляли себя последним. В декабре 1917 г. Народный комиссариат внутренних делал (Наркомвуд) по поручению Советского правительства дал официальное разъяснение по поводу взаимоотношений Советов с органами местного самоуправления. В этом разъяснении указывалось, что земства и городские думы, выступающие против или саботирующие их решения, подлежат немедленной ликвидации, органы местного самоуправления, лояльно относящиеся к Советам, сохраняются и под руководством Советов, по их поручениям выполняют функции местного управления.

Кроме того, Советы не располагали на первых порах квалифицированными кадрами и соответствующим аппаратом, вследствие чего не имели возможности взять на себя все функции органов власти на местах. Большевики не могли не учитывать и того факта, что в период октябрьских событий и после них органы земского и городского самоуправления пользовались достаточно широкой поддержкой населения страны, и было бы опрометчиво с их стороны пренебрегать данным обстоятельством.

Современные историки подчеркивают, что даже в случае сохранения на тот или иной промежуток времени «традиционных» органов местного самоуправления ни о каком их равноправии с Советами не могло быть и речи. Этим позиция большевиков кардинальным образом отличалась от позиции других политических партий. Так, меньшевики и эсеры, выступая за сохранение земств и городских дум, предлагали разделить функции местного управления между ними и Советами. Советы, по их мнению, должны были выполнять функции политические и культурновоспитательные, а все вопросы экономической жизни оставались бы в земствах и городских думах.

Таким образом, с октября 1917 г. судьба органов российского местного самоуправления стала напрямую зависеть от характера их взаимоотношений с Советской властью, от способности и желания содействовать ей в реализации на местах ее декретов и установлений. Последняя же пыталась использовать их в своих интересах. Так, уже 27 октября 1917 года было принято постановление Совета Народных Комиссаров «О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле», в соответствии с которым все имевшееся на местах продовольствие должно было распределяться исключительно через городские органы самоуправления.

Это же органы получили право контроля за деятельностью торговых и торгово-промышленных продовольственных предприятий, а также руководства их деятельностью и установления трудовой повинности учащихся для работы на этих предприятиях. Примерно в это же время был обнародован декрет Народного Комиссариата Внутренних Дел «О передаче жилищ в ведение городов», в соответствии с которым органам местного самоуправления предоставлялось право заселять пустующие жилища нуждающихся, а также учреждать жилищные инспекции.

На основе соглашения с левыми эсерами в том же декабре 1917 г. был образован Народный комиссариат по местному самоуправлению, который просуществовал всего три месяца и был упразднен после того, как возглавлявшие его левые социалисты-революционеры в знак протеста против заключения Брестского мира в марте 1918 г., вышли из состава Советского правительства.

Однако в условиях нарастающего противодействия различных сил Советской власти и обострения политической и социально-экономической ситуации в стране, отношение ее к институтам старого самоуправления меняется кардинальным образом: 17 декабря 1917 г. декретом Совета Народных Комиссаров был распущен Земский союз, а к весне 1918 г. была завершена ликвидация всех земских и городских органов местного са - моуправления. Власть в России почти повсеместно оказалась в руках большевистских Советов.

Первоначально предполагалось, что власть в Советском государстве будет максимально децентрализованной и переданной местным органам народного самоуправления.

Так, в обращении «Об организации местного самоуправления», принятом Народным комиссариатом внутренних дел в январе 1918 г., в частности, говорилось: «На местах органами местной власти являются Советы, которые должны подчинить себе все учреждения как административного, так и хозяйственного, финансового и культурнопросветительного значения... Все же прежние органы местного управления, областные, губернские и уездные комиссары, комитеты общественных организаций, волостные правления и пр., должны быть заменены соответственно областными, губернскими и уездными, районными и волостными советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций, которые должны находиться в тесной организационной зависимости между собой. Каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но сообразует свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти, с постановлениями более крупных советских организаций, в состав которых она входит».

Конституция РСФСР, принятая 10 июля 1918 г. У Всероссийским съездом Советов, окончательно закрепила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. В пределах своего ведения, подчеркивалось в Конституции, каждый областной, губернский (окружной), уездный (районный) и волостной съезды Советов, каждый городской и сельский Совет есть «высшая в пределах данной территории власть».

Для выполнения возложенных на органы советской власти задач при Советах (городских и сельских) и исполкомах (областных, губернских, уездных и волостных) были образованы соответствующие отделы, а функции местных Советов определялись следующим образом:

- проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти;

- принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении;

- разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;

- объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

К сожалению, в условиях жесточайшего противоборства различных сил в охватившей страну гражданской войне демократический потенциал Советов как форма подлинного народовластия реализован не был, как не был реализован (на территориях, занимаемых идеологическими противниками большевиков) не менее мощный потенциал органов земского самоуправления. Гражданская война оставила для этого мало шансов. Но не только война. В России начала XX века, являвшейся преимущественно крестьянской страной, преобладала патриархальная политическая культура, веками ориентировавшая человека на подчинение авторитету государства или, в случае крайних злоупотреблений, на пассивное сопротивление ему путем обмана и уклонения от исполнения несправедливых законов или обременительных повинностей.

Подобные поведенческие стереотипы большинства населения не способствовали воспитанию качеств ответственного гражданина. Советская же модель управления и самоуправления, в ее идеальном варианте, требовала от людей сознательных, активных и грамотных действий, причем не эпизодически, а повседневно, и не от ограниченного круга, а от всей массы.

Необходимо подчеркнуть, что в ходе Октябрьской революции 1917 года и последовавшей за ней гражданской войной были сброшены все культурные элементы европейского типа, которые с трудом утверждались на протяжении 200 лет. Рынок, частная собственность, парламентаризм, элементы гражданского общества, многопартийность - все оказалось на свалке российской истории. Это объяснялось, с одной стороны, историческими особенностями страны, с другой, - соответствовало определившейся мировой тенденции к свертыванию демократии и возвращению на индустриальной стадии к корпоративности (первый фашистский режим появился в 1922 году в Италии и открыл полосу глубокой эрозии западного общества, которая была остановлена только с разгромом фашизма).

Однако отказ от европейских элементов не снимал с повестки дня такие вопросы, как ускорение развития, ликвидация разрыва в уровнях развития между Западом и Россией, переход к индивидуалистическому обществу. Большевики, которые воспринимали мир в категориях марксизма - ленинизма и, следовательно, считали приоритетными индустриальное производство и все, что с ним связано, в центр своей политики поставили переход к индустриальному обществу в организационнотехнологическом смысле.

Вместе с тем полного разрыва с традиционными для России ценностями не произошло. Марксизм, хотя и возник в индустриальную эпоху и несет печать технократизма, в принципиальных положениях связан с иудео-христианскими представлениями о конечной цели истории и общественном идеале. В СССР, несмотря на официально провозглашенный атеизм и гонения на православную церковь, духовная традиция, ориентированная на христианские идеалы, продолжалась, только апелляция была не к православию, а к марксизму-ленинизму как в высшей истине. Что касается нехристианских народов, то формировались определенные слои, которые были заинтересованы в реализации возможностей, которые предоставляла новая система: войти в процесс модернизации, урбанизации и индустриализации, используя для этого новые социальные и политические формы. Для них социалистическая идеология также стала духовной системой, которой они руководствовались в жизни. Однако это захватывало поначалу очень узкий круг людей, затем по мере утверждения нового образа жизни он расширялся.

Коллективистская традиция, которая несмотря на модернизацию оставалась преобладающей и господствующей в России на протяжении всей ее истории, в советское время превратилась в тотальную, но одновременно сильно технократизированную. На смену общине (территориальной, родовой, клановой, корпоративной) как социальному институту пришел производственный коллектив, который ориентирован не на защиту человека и обеспечение его социальных нужд, а на решение главным образом производственных задач (социальные задачи решались только применительно к человеку как производительной силе).