Защита национальных интересов

На первом месте среди причин войны на уровне межгосударственных отношений находится обеспечение национальных интересов, во главе которых — национальная безопасность. Хотя ее военная составляющая по-прежнему остается важной, расширительное толкование безопасности, которое уже вошло в научный обиход, ориентировано на более широкий комплекс угроз, могущих прямо или косвенно ухудшить качество жизни нации. Аналитики оказались перед трудноразрешимыми вопросами: как сравнивать между собой угрозы разного типа и как учитывать относительный вклад каждой из них в понятие безопасности. Поскольку государство может использовать военную силу не только для защиты своего суверенитета, проблему войны обычно связывают с защитой национальных интересов в целом.

Существуют различные типологии национальных интересов, которые предлагают неореалисты. Эксперты Института стратегических исследований США дают классификацию, по которой каждый интерес обладает совокупностью признаков, что позволяет их ранжировать определенным образом (см. Таблицу 10). Например, защита прав человека может быть одновременно постоянным, общим, но второстепенным интересом. США следует бороться за соблюдение долгосрочных обязательств по защите прав человека, но это не обязательно ведет к военному конфликту с конкретной страной. Трудно ожидать серьезного обострения отношений США с Китаем по поводу проблемы прав человека, так как более важным интересом остается сохранение стабильности на Корейском полуострове. Без поддержки Китая Соединенным Штатам здесь не обойтись.

ТАБЛИЦА 10. Классификация национальных интересов США

Несколько иной подход к определению приоритетности национальных интересов можно найти у влиятельного фонда «Наследие», который занимается экспертизой в сфере внешней политики и чьи рекомендации активно использовались при республиканских администрациях Рональда Рейгана, Джорджа Буша-старшего и, в определенной мере, Билла Клинтона. В основу классификации ложится не просто дифференциация интересов, а еще и оценка угроз этим интересам и последствий возможного ущерба для США в случаях, если интересы не будут защищены.

Эксперты «Наследия» понимают под «жизненно важными» триаду стратегических, политических и экономических интересов. Причем между ними существует тесная взаимосвязь. Например, в Персидском заливе экономический интерес США состоит в поддержании свободного доступа к нефти. Здесь же имеется связанный стратегический интерес

— не допустить доминирования враждебной страны. Именно в этом ключе было принято решение о конвоях Кувейтских танкеров в 1987 г., а именно, с целью не допустить расширения военного присутствия Советского Союза в заливе. Защита десятка барж от нападений Ирана ничего не решала ни для Западной Европы (почти вся нефть экспортировалась по сухопутным нефтепроводам), ни для США, так как в 1986 г. только 5% их потребности в нефти покрывалась за счет импорта из Персидского залива.

В 1980-е гг. эксперты фонда «Наследие» относили к категории жизненно важных интересов, для защиты которых используются все возможные средства:

□ Защиту территории, границ и воздушного пространства США от нападения СССР и его союзников.

□ Блокирование значительного влияния какой-либо одной страны в Европе, Восточной Азии и Персидском заливе. Ресурсы этих регионов в случае концентрации в одних руках могут составить угрозу национальной безопасности США. В экономическом плане они составляли 56% внешнеторгового баланса Америки.

□ Обеспечение свободы международной торговли для США.

□ Свободный доступ к мировым сырьевым ресурсам.

Вторая по значимости категория — важные интересы, для защиты которых используется дипломатия и ограниченные военные акции:

□ Стабильность в Европе и на Ближнем Востоке.

□ Более открытая экономика Японии.

□ Улучшение политических и экономических отношений с Китаем.

□ Распространение демократии за рубежом.

□ Стабильность на границах Советского Союза.

□ Предотвращение нелегального ввоза и торговли наркотиками в США.

Третья категория — периферийные интересы. Они относительно менее важны для США, не составляют серьезной угрозы безопасности, не требуют больших ресурсов и усилий. Однако совершенно игнорировать их нельзя, так как в определенных обстоятельствах они могут стать более значимыми.

□ Стабильность в Южной и Юго-Восточной Азии.

□ Гуманитарные акции.

□ Экономическое развитие Африки.

□ Экологические проблемы.

Из приведенной системы национальных интересов видна тенденция к глобализации. И она далеко не всеми оценивается как положительная. Например, некоторые эксперты считают, что, помимо Персидского залива, у США нет значительных экономических или стратегических интересов в развивающемся мире. При этом американские экономические интересы в регионе не требуют военного контроля. Тем не менее, в официальных документах США обеспечение свободного доступа к иностранным рынкам, ресурсам, водному и экономическому пространству считалось наиболее приоритетной задачей на уровне жизненно важных интересов.

В 1990-е гг. шкала национальных интересов изменилась в связи с распадом Советского Союза. Вместо конкретной военной угрозы появились расплывчатые формулировки об общей опасности с Востока и

Юга, применительно к интересам США в Европе. Самим США непосредственной военной угрозы со стороны какого-либо государства более не было. По мнению специалистов Университета национальной обороны США, после окончания идеологического противостояния сверхдержав все государства отличались лишь уровнем экономического развития.

□ Основные (core states), во главе с США (которым принадлежит 1/5 населения планеты и 4/5 экономической мощи).

□ Переходные страны (transition states), или вставшие на путь либеральных реформ. В этот перечень входит и Россия, которую лишь из вежливости включили в состав «большой семерки».

□ Немногочисленные «страны-изгои» (rogue states), которые не разделяют западных ценностей и являются недемократическими по политическому режиму. Они считаются потенциально опасными: Северная Корея, Ирак, Иран, Ливия.

□ «Страны-неудачники» (несостоявшиеся государства), разоренные войнами и политической нестабильностью (failing states). В основном это страны Центральной Африки.

Исходя из такого распределения, предлагается перечень интересов, во главе которых экономическая безопасность и процветание.

□ Экономическая безопасность, основанная на расширении сотрудничества с союзниками и дальнейшей глобализации экономики.

□ Расширение круга дружественных стран, в которые включаются приверженцы идей демократии, либеральных ценностей и свободного рынка. Это означает вовлечение в сферу влияния менее развитых экономически стран, ставших на путь реформ: Китай, Индия, Россия.

□ Защита союзников от государств-изгоев, в том числе с помощью военной силы. Проведение политики изоляции этих стран, пока они не встанут на путь реформ.

□ Помощь и прямое вмешательство в дела Либерии, Руанды, Сомали, Заира, Сьерра-Леоне. Многочисленные внутренние проблемы в этих странах связанны с массовым насилием, гуманитарными и экологическими проблемами. Они могут нанести ущерб развитым странам в виде неуправляемых потоков беженцев, наркоторговли, загрязнения окружающей среды, распространения болезней.

□ Пропаганда западных ценностей и юридических норм, которые способствуют миру в международных отношениях, развитию международного экономического сотрудничества, демократизации политической жизни.

Можно обратить внимание на то, что в 1990-е гг. военная безопасность не была самой приоритетной для США. Тем не менее, она занимала свое место в системе национальных интересов, в основном для нейтрализации наиболее крупных очагов нестабильности. Но даже если экономическая безопасность вынесена на первое место, на практике это легко приводит к использованию военной силы. Иерархия национальных интересов и критерии применения силы оставались расплывчатыми в силу неопределенности угроз.

После террористической атаки 11 сентября 2001 г. в США оживились дискуссии по широкому спектру военно-политических проблем, в том числе по новым подходам к формулированию национальных интересов и соответствующих способах военной защиты. Теракт как таковой незначительно повлиял на содержание, а лишь поменял приоритеты внешней политики, да и то, как считают неореалисты, ненадолго. Эта угроза должна отойти на второй план после разгрома режима Талибан, ликвидации сети Аль-Каеда и демонстрации государствам, прямо или косвенно поддерживающим террористов, что возмездие будет неминуемым и скорым. По рекомендациям неореалистов, в долгосрочном плане США следует наладить руководство антитеррористической коалицией, переустроить власть в Афганистане, контролировать распространение оружия массового поражения и улучшать отношения с арабскими странами.

Гораздо более сильное влияние на формулирование стратегических целей оказали структурные изменения международной системы, связанные с первым десятилетием существования постбиполярного мира. Важность национального интереса теперь не обязательно связывается с интенсивностью ожидаемого конфликта, когда Пентагон нацеливался в первую очередь на ведение крупномасштабных войн. Поскольку для США пока нет непосредственной военной угрозы, предлагается включать в одну категорию интересы, требующие различной степени военного насилия. Здесь сказался парадокс сегодняшнего дня — снижение внутренней безопасности США, которые остались при этом единственной супердержавой. Ситуацию усугубляет то обстоятельство, что и ядерное, и обычное сдерживание не имеют более того устойчивого и предсказуемого эффекта, как во времена холодной войны. Эксперты Университета национальной обороны говорят о триаде интересов и средств для их обеспечения. Во главе их стоят интересы выживания (survival):

□ Выживание нации. Для защиты используются средства ядерного сдерживания, система национальной ракетной обороны и стратегическая разведка.

□ Внутренняя безопасность (homeland security) предполагает защиту важнейшей инфраструктуры, борьбу с терроризмом путем взаимодействия вооруженных сил, национальной гвардии и гражданских служб.

□ Экономическая безопасность достигается обеспечением свободного мореплавания и космической навигации, свободного доступа к сырью, защитой финансовой системы от внешних воздействий, участием в операциях против международных преступных организаций.

Вторые по значимости — жизненно важные (vital) интересы. Они направлены на поддержание устойчивого мирового порядка, в данном случае лидерства США. В отличие от предыдущих, эти интересы не имеют немедленных последствий для американских граждан, в то же время предполагают полный спектр военных мер:

□ Защита союзников в рамках военно-политических договоров за счет постоянного военного присутствия за рубежом, развития потенциала быстрого развертывания сил и военной инфраструк - туры для ведения обычной крупномасштабной войны в любом регионе мира.

— Защита демократических и других государств, способствующих региональной стабильности. Она достигается постоянным или временным военным присутствием в регионах. Но в случае отсутствия договоров или ограниченных возможностях развертывания предполагается опора на военно-морской флот, силы быстрого реагирования, экспедиционные силы. Другое средство это нанесение ударов с удаленных баз (или из континентальной Америки), преимущественно высокоточным оружием. Их цель — упреждение противника, оказание влияния на его политические решения и перенос военных действий на его территорию. Специальные операции используются, если прямое военное вмешательство по каким-либо причинам затруднено.

□ Задача сдерживания или прекращения региональных конфликтов решается теми же средствами, но в еще менее подготовленных и благоприятных условиях, как с точки зрения политической (нежелание предоставить территорию для обеспечения операции), так и военной (необходимость подавить сопротивление противника в прибрежной зоне для высадки десанта).

Примечательно, что безопасность союзников фактически отделена от безопасности самих США, что противоречит сущности оборонной доктрины НАТО и дополнительно свидетельствует о тенденции к снижению значимости этой организации и интересов союзников в глазах США.

Замыкают триаду важные (value) интересы. Они не предполагают обязательного применения силы или других активных действий:

□ Предупреждение внутренних конфликтов и миротворчество. С помощью военных и полувоенных операций достигаются условия, при которых враждующие стороны подписывают мирное соглашение. Среди них эвакуация граждан, конфликт низкой интенсивности, специальные операции, психологические операции, налаживание военно-гражданского сотрудничества с местными властями, военное обучение, развертывание военной инфраструктуры.

□ Операции по поддержанию мира не обязательно требуют военных действий, но предполагают регулярное участие военных в стабилизации ситуации на основе существующих договоров. Военная миссия может включать гуманитарную помощь и двуcтороннее военное сотрудничество.

Описанный подход ориентирует администрацию США обеспечить вооруженным силам такое финансирование и принять такую концепцию военного строительства, чтобы Пентагон мог поддерживать одновременно самый широкий спектр боевых возможностей, а политическое руководство не было связано какими-то жесткими концептуальными рамками. Некоторые военные эксперты видят в этом наиболее адекватный способ быстро приспособить вооруженные силы к нетрадиционным вызовам, будь то асимметричный ответ, международный терроризм или иной фактор, который может неожиданно проявиться в условиях неопределенности угроз. Существующие сегодня концепции, которые господствуют в министерстве обороны и пока планируются на ближайшее будущее, соответствуют стереотипам холодной войны, т. е. обращены на интенсивность вероятного конфликта.

Теоретические споры касаются и стратегии безопасности, которая направлена на наиболее эффективную защиту национальных интересов. По мнению американских экспертов, к исходу 1990-х гг. «практическая американская национальная стратегия — это запутанная смесь возвышенной риторики, ложных оснований и предупреждений. Американские войска остаются развернутыми [за рубежом], но в меньшем количестве, чем в годы холодной войны. США часто вмешиваются в конфликты между другими [государствами] без ясного понимания, как продвигать американские интересы, и с дорогостоящими последствия - ми». Явный поворот администрации Буша-младшего к односторонним действиям не решил проблемы.

С неореализмом связаны три возможных формулировки стратегии безопасности. Неоизоляционизм, наименее популярный в научной и политической среде, предлагает самую узкую трактовку жизненноважных интересов — безопасность территории страны, обеспечение свободы и защита собственности американского народа, а также обеспечение экономического процветания страны. Опираясь на понятие баланса сил как ядра международной политики, сторонники этой стратегии считают, что в настоящее время ни одно государство не имеет намерений атаковать США. Значительных военных усилий по поддержанию международной стабильности и для обеспечения национальных интересов не требуется. Безопасности США способствуют наличие ядерного оружия и географическая удаленность страны от Евразии. Другие ядерные державы будут в определенной мере сдерживать друг друга и не представляют большой опасности для Америки. Экономическое процветание страны должно быть отдано на откуп частному бизнесу, а государству следует использовать военную силу за рубежом в минимальных масштабах, снизить военные расходы, сократить структуру и численность армии, отказаться от активного участия в международных организациях, включая НАТО. Расходы на собственную безопасность следует переложить на союзников, чтобы избежать неоправданной перегрузки экономики США. Не нужно навязывать союзникам свои ценности, потому что это ничего, кроме антиамериканизма, не приносит. Минимизация участия в конфликтах снизит угрозу международного терроризма.

Другой вариант неоизоляционизма, морское балансирование (offshore balancing), опирается на положение о том, что мир находится в стадии перехода к многополярности. Активное вовлечение США в военные конфликты будет все более опасным и дорогостоящим. Смысл стратегии — избегать войны, снижать обязательства по гарантиям безопасности другим государствам, максимально сохранять преимущества своего геостратегического положения в международной системе. Хотя многополярный мир и нестабилен, эта нестабильность касается государств в разной степени.

Опорой военной мощи должны стать военно-морские силы и противоракетная оборона морского базирования, а сухопутные войска подлежат значительному сокращению. Общие расходы на оборону должны быть на уровне 2-2,5% от ВНП. Флоту следует обеспечить безопасность на дальних подступах, стратегическую гибкость, что позволит реализовать преимущество удаленности США от возможных противников. США смогут успешно избегать вовлечениия в военные конфликты и получат максимальную свободу рук, предоставив по возможности дело балансирования против нового гегемона другим государствам. Морская сила обеспечит экономические интересы страны, которые реально не находятся в состоянии зависимости от международной экономики: 90% ВНП производится внутри США. Все, что нужно сделать в соответствии со стратегией — диверсифицировать экспортные рынки и снизить зависимость от зарубежного сырья за счет создания запасов и заменителей.

Стратегия избирательного участия (selective engagement) учитывает ограниченность демографических, экономических, военных ресурсов для того, чтобы обеспечивать безусловное и повсеместное лидерство США в однополярном мире. Сторонники этой стратегии считают, что с развитием глобальной экономики Америка постепенно будет утрачивать свои преимущества хотя бы потому, что ее население составляет менее 5% от населения планеты.

В иерархии национальных интересов выделяются жизненно важные, в защиту которых используется военная сила. Хотя мнения экспертов различаются, чаще всего в рамках стратегии избирательного участия речь идет о трех компонентах. Во-первых, о защите территории и граждан США. Основными угрозами для внутренней безопасности к концу 1990-х гг. называют государства-изгои и террористов-фанатиков, владеющих оружием массового поражения (ОМП). В этой связи весьма актуальна борьба за его нераспространение. Военная сила может применяться для разрушения военной и других инфраструктур противника, а также для возмездия в случаях применения ОМП. Во-вторых, об обеспечении мира между великими державами. Как показывает история, в противном случае повышается вероятность втягивания США в войну. Крупные конфликты дестабилизируют мировую торговлю и подрывают усилия по нераспространению ОМП. В-третьих, об устойчивом доступе США к нефти, что означает главным образом стабильные мировые цены на нефть. Лучшее средство для этого — способствовать тому, чтобы запасы сырья оставались распределенными между несколькими странами Персидского залива.

Как и в случае неоизоляционизма, ядерное оружие способствует поддержанию статус-кво на международной арене. Политика баланса сил не всегда гарантирует безопасность из-за определенной инертности политики, ошибок политических деятелей и других причин. Выступая в качестве наиболее эффективного системного «балансира», США должны вмешиваться для того, чтобы не допускать перерастания конфликта в военную фазу. Стратегические ядерные силы США становятся дополнительным гарантом стабильности. Это должно исключить для потенциального агрессора саму мысль о достижении политических преимуществ с помощью военной силы.

Использование силы Соединенным Штатами возможно для обеспечения региональной безопасности в случаях, когда есть угроза вовлечения в военный конфликт крупных держав. Наиболее важными регионами остаются Европа, Восточная Азия, Средний Восток и Юго-Западная Азия.

В концептуальном плане избирательное вмешательство содержит некоторые принципы либерализма, так как включает в национальные интересы поддержание открытости мировой экономики, меры по глобальной защите окружающей среды, заботу о распространении демократии, уважения к правам человека, препятствие геноциду. Но, к примеру, вовлечение в США в этнические конфликты допускается в зависимости от их влияния на великие державы. В Евразии американские эксперты относят к опасным лишь потенциальный русско-украинский конфликт, а все остальные, включая бывшую Югославию, не представляют стратегического интереса. Участие в гуманитарных интервенциях не имеет ясных критериев, а потому вопрос будет решаться с точки зрения издержек и внутриполитической ситуации в США. Для обеспечения интересов в важнейших регионах вооруженные силы должны иметь возможность вести две региональные войны. Стратегия не делает жесткой привязки интересов и критериев использования военной силы (кроме случаев защиты жизненно важных интересов), но в то же время предполагает упреждающие действия в случае неблагоприятного для США развития событий.

Во внешней политике следует опираться на традиционных союзников, сохранять военное присутствие за рубежом, поддерживать НАТО, но не делать ставку на непременное расширение этой организации. Военная сила и военное присутствие становятся инструментами поддержки внешней политики. Они помогают предупреждать конфликты между великими державами, косвенно и прямо укреплять мир и демократию через миротворческие операции, развивать военно-политические связи с различными странами, в том числе с Россией. Военное сотрудничество помогает вовлечь в орбиту влияния некоторые страны, делая их союзниками в той мере, в которой это необходимо США596.

Стратегия превосходства (primacy), как и избирательное участие, предполагает активную внешнюю политику государства. Она основана на уверенности, что США обладают достаточными ресурсами для безраздельного лидерства. Великие державы не пытаются проводить политику балансирования против США, о чем говорит снижение военных расходов на протяжении 1990-х гг. Балансирование стало невыгодным в силу подавляющего превосходства США. Это дает Америке полную стратегическую свободу действий. Такой стратегии придерживалась администрация Джорджа Буша-младшего. Ключом к международной безопасности становится забота о поддержании всеобъемлющего превосходства США над другими государствами. Стратегия избирательного участия, которую практиковал Клинтон, признана недостаточной. Общим условием реализации превосходства является поддержание однополярного мироустройства. Так же как при избирательном участии, главным приоритетом остается предотвращение войны между великими державами. Стратегия переносит основное внимание на динамику развития потенциальных конкурентов, то есть государств, которые способны достичь статуса великой державы в обозримые сроки. Поэтому острие политики направлено не столько на поддержание мира, сколько на блокирование будущих конкурентов, которые несут угрозу однополярной стабильности во главе с США. Для этого используется весь арсенал средств — политические, экономические и военные.

В соответствии с доктриной, участие в международных организациях определяется ровно тем, насколько они полезны американским интересам. В частности, НАТО следует расширять, поскольку эта организация сохраняет роль оплота американского влияния на континенте и главного инструмента по обеспечению безопасности. США должны препятствовать любым попыткам как-либо принизить или пересмотреть значимость военного блока. В Восточной Азии, на Среднем Востоке и в Юго-Западной Азии США сохранят значительное военное присутствие, чтобы предотвратить появление регионального соперника. В этом смысле определенное сдерживание требуется в отношении Индии. Сторонники превосходства склонны рассматривать Россию и Китай как отсроченные, или «скрытые (latent) угрозы». Однако в настоящее время их военные возможности не представляют серьезной военной опасности. По американским оценкам, Россия может выставить не более 25 дивизий и 800 самолетов против 58 дивизий и 3800 самолетов НАТО. Китай с его устаревшим вооружением и системой управления не способен атаковать Тайвань или Японию. Только к 2020 г. Пекин будет иметь сравнимую с ними военную мощь.

Эксперты Университета национальной обороны считают, что вряд ли Россия в ближайшие годы достигнет статуса великой державы. Опасность состоит в том, что «Россия и Новые независимые государства могут стать геополитическим гетто, отмеченным экономическим хаосом, слабыми правительствами, организованной преступностью, социальной нестабильностью и остаточной военной силой. Такой региональный хаос может быть новой угрозой Европе, также как и естественной почвой для авторитаризма и даже фашизма». Некоторые адепты превосходства, как Бжезинский, оперируют категориями неприкрытой русофобии, находя «семена экспансионизма» даже в русской культуре. Они настаивают на более наступательной политике США в бывших союзных республиках и по границам России. Для этой цели окажется полезной НАТО. Кроме того, многие эксперты видят в расширении НАТО залог американского политического влияния в Европе и запасной козырь на случай слишком независимого поведения Германии в

будущем.

Варианты вовлечения США в этнические, гуманитарные и другие конфликты локального масштаба остаются теми же, что в стратегии избирательного участия, то есть зависят от последствий для великих держав и от получаемых Соединенными Штатами выгод. С точки зрения военного строительства, особое внимание уделяется модернизации вооруженных сил и существенному увеличению военных расходов с конечной целью достичь отрыва главным образом в качестве вооружений, систем управления, разведки и связи, а также в подготовке кадров.

Данный подход в военно-доктринальном виде впервые появился задолго до терактов 11 сентября 2001 г. — в руководстве по оборонному планированию (Defense Planning Guidance), разработанном в начале 1990-х гг. На основе этого базового документа в течение десятилетия готовился ежегодный бюджет министерства обороны. Видимо, США ожидали, что на тот момент их уже воспринимают как «доброго гегемона», поэтому документ должен был скорее найти поддержку других стран, чем осуждение.

Регионами, где возможно появление недружественной великой державы, в документе названы территория бывшего СССР, Западная Европа и Юго-Западная Азия. Отношение к перспективам возрождения России, в частности, хорошо видно из следующего отрывка: «Наша первая цель в том, чтобы предотвратить восстановления нового соперника. это создает угрозу порядку, которая прежде исходила от Советского Союза. Это... требует, чтобы мы стремились не допустить доминирование любого враждебного государства в регионе, ресурсы которого в случае их объединения, будут достаточны для формирования глобальной державы»606. Возможных региональных конкурентов, Германию и Японию, лучше поощрять к тому, чтобы они не имели собственного ядерного оружия и возможности вести экспедиционные войны. В частности, для этого США следует по-прежнему брать на себя гарантии по защите их интересов, включая «ядерный зонтик», иначе эти страны будут стремиться к стратегической независимости.

Концепция превосходства нашла также воплощение в военной стратегии превентивной обороны (preventive defense) конца 1990-х. В ее основе лежит убеждение, что пассивная внешняя политика США после Первой мировой войны привела к новой мировой войне, создав условия для немецкого реванша. Между прочим, этот же стереотип переносится на современную Россию, которую постоянно предостерегают от возвращения к имперским амбициям. Поэтому военная стратегия США в XXI в. должна ориентироваться на применение военной силы для предотвращения даже не угроз, а потенциальных опасностей и вызовов, которые в будущем могут породить причины крупномасштабной войны. К ним относятся тенденция к хаосу и последующей агрессивности России; потеря Россией и другими государствами контроля над ядерным вооружением; рост враждебности Китая; распространение ОМП и «терроризм катастроф».