Политическое и экономическое устройство

Нынешние 83 российских региона (еще недавно, до начала укруп­нений, их было 89) демонстрируют чрезвычайное природное, соци­ально-экономическое и политическое разнообразие. Степень регио­нальных контрастов, своя в каждой сфере, велика и имеет разнонаправленную динамику — в чем-то уменьшается, а в чем-то возрастает.

Весьма велики различия в социально-экономическом положении регионов. Вербальные оценки экспертов в отношении различий по такому интегральному показателю, как валовой региональный про­дукт (ВРП), различающемуся на два порядка в случае нефтедобываю­щего Ненецкого автономного округа и слаборазвитой Республики Ингушетия, варьируют от «беспрецедентного неравенства» до силь­ного неравенства, присущего и другим странам догоняющего разви­тия, таким как Китай и Индия. Наряду со значительным и при этом выросшим в экономически успешные 2000-е годы неравенством эко­номическим, которое, по мнению компетентных экспертов, не под­дается радикальному снижению в результате усилий властей, а может лишь менять свою природу, существует и неравенство социальное. Его можно и нужно снижать. Отчасти это и происходило в последние годы. Региональные различия в душевых доходах между десяткой ли­деров и десяткой аутсайдеров в последние докризисные годы снизи­лись с четырех до трех с половиной раз. При этом, однако, диффе­ренциация регионов по качеству жизни и качеству населения возрос­ла, прежде всего за счет ожидаемой продолжительности жизни, а в самые последние годы — и детской смертности 1.

Политическое устройство регионов, включая и взаимоотноше­ния власти, бизнеса и общества, тоже чрезвычайно разнообразно, несмотря на элементы унификации, особенно заметные в последние годы. Одни регионы моноцентричны, как правило, это этнические республики с лидером-долгожителем и выстроенной им политиче­ской машиной (например, Татарстан с Башкирией, но сюда же мож­но отнести и Москву или, скажем, Кузбасс), часто закрытые для крупных федеральных бизнес-игроков. Другие характеризуются сложным и динамичным балансом политических сил, множествен­ностью конкурирующих центров принятия решений.

Унификация форм политического устройства с переходом на единую структуру федеральных политических партий, общую изби­рательную систему, сходную систему формирования парламентов, назначения/избрания мэров и глав регионов зачастую не столько нивелирует региональную политическую жизнь, делая ее менее са­мобытной, сколько просто меняет формы проявления этой самобыт­ности. Это как дома, построенные по одному проекту, но разными людьми, из разных материалов, разного размера, а главное, населен­ные совершенно разными жильцами.

На социально-экономическое и политическое состояние региона влияет целый ряд факторов, и общий внешний дизайн — лишь один из них. Не менее, а часто более важны характер регионального со­циума, особенности политической культуры, состав и структура по­литических и бизнес-элит — своих, коренных или заезжих, режим их воспроизводства, общая структура хозяйства и расселения и др. Большую роль играет и личностный фактор, определяющий часто взаимоотношения внутри региональной элиты, а также между нею и федеральным Центром.

Крайне различна и региональная политическая динамика. В ней имеет место ламинарное и турбулентное развитие под воздействи­ем находящихся в разном соотношении внутренних и внешних факторов. Особое значение имеют конфликты и способы их раз­решения.

Российские регионы, таким образом, выступают как лаборатория, предоставляющая фантастические возможности для исследователя, в которой ставятся натурные эксперименты, опробуются самые раз­ные рецепты эффективной организации власти, выстраивания отно­шений между властью, бизнесом и обществом. Проблема только в том, что эксперименты, ведущиеся в этой лаборатории, не всегда должным образом документируются, их результаты (как позитивные, так и негативные) часто не анализируются и не обобщаются. Инфор­мированность — и о том, что делается у соседа по лаборатории, и о том, какие общие выводы следуют из хода всех ведущихся экспери­ментов, — оставляет желать лучшего. Собственно, на повышение уровня этой информированности и направлен отчасти наш проект.

Наши четыре региона, будучи весьма разными, далеко не покры­вают всего существующего разнообразия. Они относятся к четырем федеральным округам: Северо-Западному, Приволжскому, Южному и Сибирскому. Среди них, однако, нет ни одной этнической респуб­лики с собственной заметной спецификой, особенно из числа тех, что закрыты, в том числе и по отношению к бизнесу извне. Зато есть укрупняемый регион — Иркутская область, недавно объединившаяся с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом. Есть такие, ко­торые находятся на виду, например, Иркутская область, а есть стоящие в сторонке, как Оренбургская. Есть регионы, где власть не менялась долгие годы, демонстрируя преемственность, впрочем не непрерыв­ную, даже не с ельцинскими, а с доельцинскими временами (как Мур­манская область, где губернатор Евдокимов был секретарем обкома КПСС, или Оренбургская, где губернатор Чернышев был вторым сек­ретарем обкома КПСС). Представлены регионы — тихие заводи (Оренбургская область) и регионы с бурной конфликтной внутрипо­литической жизнью (Мурманская, Иркутская).

Все исследованные регионы в последние годы выступали как центры важных общероссийских или международных событий, та­ких как выездные заседания президиума Госсовета (Астраханская и Иркутская области), военно-технической комиссии (Мурман­ская), визиты лидеров других государств (все четыре региона), мно­госторонние международные встречи на государственном уровне (Мурманская, Оренбургская области).

Изученные регионы являются базовыми для ряда крупнейших бизнес-групп: ТНК-ВР (Оренбургская область), «СУАЛ-Ренова» (Иркутская, Мурманская), «Норильского никеля» (Мурманская), ЛУКОЙЛа (Астраханская), «Роснефти» (Иркутская), УГМК (Оренбургская), а также государственных корпораций: «Газпрома» (Астраханская), «Ростехнологий» (Иркутская область).

Довольно стабилен состав сенаторов, демонстрирующих разные модели представительства интересов региона в Центре, будь то «свой» или «варяг» из числа руководителей крупного региональ­ного бизнеса (Мурманская область — от исполнительной власти, Иркутская — от представительной), отставной федеральный чинов­ник (Оренбургская область — оба, Астраханская — от представи­тельной власти) или близкий к власти «питерец» (Иркутская область — от исполнительной власти), силовой генерал (Мурман­ская область — от представительной власти), партийный функцио­нер (Астраханская область — от исполнительной власти).

В изученных регионах представлены все основные типы кон­фликтов: между федеральной и региональной властью (Иркутская область), между губернатором и мэром (Астраханская, Иркутская, Мурманская), между губернатором и силовиками (Иркутская), меж­ду областной администрацией и законодательным собранием (Ир­кутская), внутри «Единой России» (ЕР) и между нею и другими по­литическими силами (Иркутская, Мурманская), между крупными бизнес-группами (Иркутская, Мурманская).

Все это делает исследование на базе наших четырех регионов ре­презентативным в масштабах всей страны.

Астраханская область

«Российский Египет» с Волгой вместо Нила и пустынями по­одаль. До 1960—1970-х годов, когда началось освоение газокон-денсатного месторождения, источником благосостояния области, средоточием всех ее богатств была Волга с уникальными рыбными запасами и плодороднейшей поймой. Старое (с XVI в.) и новое российское пограничье. Не особенно заметна на российской по­литической сцене, розоватая по симпатиям электората и красная по представительству в Думе 2.

Модель весьма острого конфликта власти с доминирующим биз­нес-игроком — «Газпромом», завершившегося капитуляцией вла­сти. Конфликт совпал, с одной стороны, с процессами централиза­ции в «Газпроме», а с другой — с неожиданной заменой губернатора-тяжеловеса, умершего в самый канун выборов, которые он легко выигрывал, на его первого заместителя. Действующий гу­бернатор Александр Жилкин, вынужденно заменивший своего на­чальника в качестве кандидата «партии власти», на выборах 2004 г. победил, но удержать под своим контролем пирамиду власти не смог — она зашаталась. Возник, в частности, острый конфликт меж­ду губернатором и мэром областного центра. На думских выборах 2007 г. регион дал самый высокий в стране результат «Справедли­вой России», которую возглавил популярный левый политик Олег Шеин. При этом сам губернатор Жилкин, полномочия которого ис­текают в 2009 г., — и один из всего нескольких прямо избранных, а не назначенных губернаторов, и к тому же глава областной орга­низации медведевской Ассоциации юристов России.

Ослабление финансовой опоры в лице «АстраханьГазпрома» область пытается компенсировать за счет капитализации своего геогра­фического положения как российской базы освоения Каспия (строи­тельство нового порта Оля), как перекрестка на «шелковом пути».

Бывшая некогда Астраханским ханством, одним из осколков Зо­лотой Орды, область и сейчас представляет собой сложный этно-конфессиональный конгломерат, в котором относительно мирно уживаются христиане и мусульмане разных толков.

Мы посетили область в сентябре 2007 г. — вскоре после прове­дения заседания президиума Госсовета по совершенствованию управления рыбохозяйственным комплексом, в преддверии думских выборов и пышного празднования 450-летия Астрахани.

Иркутская область

Прибайкалье. Самая большая по территории область России, почти вся расположенная в зоне многолетней мерзлоты. Главные богатства: лес и гидроэнергия. Иркутск, «самый европейский го­род Сибири», когда-то база освоения всей азиатской части стра­ны, и сейчас крупный региональный центр. Отличительные черты политической жизни — самобытность и до последнего времени поразительная стабильность, во многом благодаря многолетнему главе области Юрию Ножикову.

Модель политического плюрализма вследствие сложного баланса сил нескольких мощных корпораций и бизнес-игроков: алюминщи-ков (РУСАЛ), энергетиков («Иркутскэнерго»), лесопромышлен­ников («Илим-Палп»), нефтяников-газовиков (ТНК-ВР, «Рос­нефть», «Газпром»); комплексным игроком (алюминщики, энер­гетики, нефтяники-газовики) является «Ренова». Если при прямых выборах губернаторов компромисс между основными бизнес-поли­тическими кланами как-то находился, то с переходом к назначаемо­сти Кремль в лице силового крыла решил не развязывать, а разру­бить Гордиев узел клановых интересов и поставить «внешнего управляющего» от крупной госкорпорации — РЖД. Новый губер­натор оказался малоэффективен, и область вошла в полосу нескон­чаемых конфликтов и противостояний: между губернатором и ЗС, между губернатором и мэром Иркутска, между администрацией и ГУВД и др., усугубляемых кадровой чехардой в команде слабого губернатора. После полутора лет безуспешных попыток губернато­ра-назначенца Тишанина наладить работу во вверенном ему регионе эксперимент был признан неудачным, но только в плане персона­лии, и Кремль назначил нового «варяга» — Игоря Есиповского из одной из самых мощных госкорпораций — «Ростехнологий». За­метим, что Сергей Чемезов, ее глава, одновременно возглавляет ир­кутское землячество в Москве.

Регион, обладая колоссальными природными ресурсами мирово­го уровня (достаточно упомянуть Ковыкту и Сухой Лог), в силу по­литических прежде всего причин так и не смог реализовать свой ги­гантский потенциал, капитализировать его в соответствующие иностранные и отечественные инвестиции, федеральные программы и т. д. Одним из первых запустивший проект экономического форума (Байкальский экономический форум, патронируемый спикером Со­вета Федерации Сергеем Мироновым, прошел в 2009 г. в шестой раз) и выступавший в свое время с целым рядом амбициозных проектов: мультимодального логистического комплекса, авиационного хаба, федерального инновационного университета, Иркутск проиграл в конкуренции с соседними регионами, уступив Красноярску в борь­бе за внимание Центра и статус главного восточносибирского полюса роста. Небольшим утешительным призом в этой конкуренции может служить особая экономическая зона туристско-рекреационного типа, которую область получила на Байкале на пару с Бурятией.

Единственной, пожалуй, сферой, где лидирующая роль Иркут­ской области остается неизменной, можно считать массовое эколо­гическое движение. К победам последнего помимо закрытия Бай­кальского целлюлозно-бумажного комбината, борьба против которого служила флагом экологического движения еще в советские времена, в последние годы добавилось знаменитое изменение трассы трубопровода «Восточная Сибирь — Тихий океан» (ВСТО) эф­фектно объявленное В. Путиным весной 2006 г. после ряда акций протеста по всей стране.

Наше ознакомление с регионом произошло осенью 2006 г. — че­рез несколько месяцев после назначения нового губернатора (теперь уже бывшего), в разгар конфликта между ТНК-ВР и «Газпромом» и сразу после знаменитого решения В. Путина о переносе трассы ВСТО в сторону от Байкала.

Мурманская область

Кольский полуостров. Самая северная область, почти целиком лежащая за Полярным кругом. Развернута «лицом» к морю, к Арктике, к Атлантике, «боком» к зарубежным соседям, Норве­гии и Финляндии, и «спиной» к остальной части страны. Мур­манск, благодаря заканчивающемуся здесь Гольфстриму, — неза­мерзающий порт, остальная область представляет собой тундру с очаговым освоением. Лицо области определяет флот — военный, торговый, рыболовецкий, и горнодобыча — апатиты, никелевые руды. Избиратели демонстрируют, как правило, северные рефор­маторские предпочтения, что не мешает им иметь во главе области сменяющих друг друга бывших секретарей обкома КПСС.

Модель значительной устойчивости и укорененности региональ­ной элиты при довольно развитом политическом плюрализме и от­носительной же северной самостоятельности — людей, бизнеса, го­родов и районов.

Это один из регионов нового очагового расселения (Мурманск будет праздновать столетний юбилей в 2016 г.), расположенный в ос­новном за Полярным кругом. Мурманск — своего рода облегченный вариант Норильска с такой же полярной ночью и «Североникелем» вместо «Норникеля». Край военных моряков (с базирующимся здесь Северным флотом с учетом его обслуживания, членов семей мо­ряков и пенсионеров связано до трети всех мурманчан), геологов, экстремального туризма. В прошлом город сыграл уникальную роль как база освоения российской Арктики, как начало Северного мор­ского пути, как порт, через который в годы Второй мировой войны в Россию шла помощь союзников по ленд-лизу. Заложник геополи­тических соображений общенационального уровня и амбиций, тре­бующих больших средств, Мурманск оказался в глубоком кризисе в 1990-е годы и однажды даже обратился с призывом о помощи к со­предельным странам Баренц-региона. Будущее региона во многом связано с освоением Штокмановского месторождения.

На территории области, в Кандалакше, компанией «Ренова» была отработана новая модель взаимоотношений бизнеса с местной властью и обществом, тиражированная впоследствии по всей стране.

Наше ознакомление с регионом состоялось в марте 2007 г. сразу после выборов Законодательного собрания и перед неудавшейся попыткой со стороны «Единой России» полностью оттеснить там все остальные партии, а также перед проведением в Мурманске со­вместного заседания президиума Госсовета и Морской коллегии при правительстве России по развитию инфраструктуры морского транспорта.

Оренбургская область

Один из колонизационных форпостов России, многонацио­нальный и с недавнего времени снова пограничный. Степная, хлебная, казачья полоса по реке Урал между Уралом и Казахста­ном, где промышленность шла «с востока на запад» — от метал­лургии Орска к нефтегазовому комплексу центрального и запад­ного Оренбуржья. «Стартовая площадка» Виктора Черномыр­дина (премьера в 1993—1998 гг.) и ряда членов его команды. Как и большинство еще недавно аграрных областей, довольно консер­вативна, со склонностью к дальнейшему «покраснению».

Работающая модель не влезающей в интересы бизнеса устойчи­вой власти, состоящей практически сплошь из местных уроженцев, и нескольких крупных бизнес-игроков, ни для одного из которых область не является базовой. Это ТНК-ВР, УГМК, «Газпром», «Газметалл», «Мечел», РУСАЛ... Взаимоотношения с бизнесом власть строит на основе эшелонированной системы соглашений о социальном партнерстве, заключаемых со всеми основными биз­нес-игроками на региональном и местном уровнях.

Действующая модель сильного регионального отделения Ассо­циации юристов России, возглавляемой молодым и амбициозным спикером Законодательного собрания, включенным в феврале 2009 г. в первую сотню президентского кадрового резерва.

Область представляет собой пояс, расположенный вдоль россий­ско-казахстанской границы, своего рода узкую перемычку между массивом российских национальных республик и Казахстаном. Вы­тянутая в широтном направлении область четко делится на нефтя­ной запад, тяготеющий к Самаре, металлургический восток, тяго­теющий к Магнитогорску, и газовый и аграрный центр вокруг собственно Оренбурга.

Орск, крупнейший промышленный центр эпохи сталинской ин­дустриализации, занимает особое положение, находясь отчасти в оп­позиции Оренбургу. Модель пришедших во власть бизнесменов, опирающихся на поддержку местного бизнес-сообщества, заменив­ших относительно слабую и неэффективную власть старого совет­ского типа.

Для региона характерны особое пограничное и интернациональ­ное самосознание, сильные национальные общины включая казачьи, строительство храмов — как «сверху» (храм Черномырдина-«Газ-прома» в селе Черный Отрог), так и «снизу» (Свято-Троицкая обитель, Саракташ).

Наше ознакомление с областью состоялось сразу после прези­дентских выборов 2008 г., на которых она продемонстрировала свой левый аграрный норов и отличилась, дав в Медногорске за Д. Мед­ведева менее 50% голосов, и в преддверии ожидаемой политической элитой смены власти. Несколькими месяцами ранее на Тоцком по­лигоне прошли масштабные учения в присутствии руководителей стран Шанхайской организации сотрудничества (ШОС)