Политико-психологическая характеристика стиля принятия политических решений

Процесс принятия политических решений, безусловно, предполагает творческо-интелектуальную активность лица, принимающего решение. В этом процессе особую роль играют его личные качества. Как точно заметил Фред й. Гринстайн: «личности политических акторов, т. е. личные-качества, отли­чающие одного индивида от другого, воздействуют на полити­ческие события бесчисленными путями, это нередко имеет далеко идущие последствия» .

В своей модели колебательно-маятникового механизма принятия государственного решения А. й. Соловьев выделяет политический уровень, в котором центральное место занимает лидерская подсистема, т. е. устойчивое доминирование группы руководящих лиц либо отдельного лица, направляющих и ин­тегрирующих весь комплексный процесс целеполагания и при­дающих окончательную форму принимаемым решениям. По мнению этого известного политолога, именно лидер выбирает область решения проблемы, формирует рамочные предпочте­ния, выдвигает базовые оценочные позиции, которые определя­ют допустимые потери при использовании ресурсов и служат мерой обретения и издержек, сопутствующих тому или иному варианту решения.

йз множества проблем, связанных с психологическими ас­пектами процесса принятия политических решений, мы попыта­емся сфокусировать внимание на стиле принятия политических решений (ППР) лидером107. В этом явлении, на наш взгляд, можно обнаружить систематическое выражение личных качеств конкретного политического лидера, его отношение к методам решения задач, степень открытости к новой информации, склонность к риску, способность идти на компромисс и т. д. В качестве такого лидера в нашем исследовании выступит второй Президент РФ. Наш выбор обусловлен следующими обстоя­тельствами: 1) В. В. Путин занимал стратегически важный пост в политической системе России; 2) на протяжении почти двух президентских сроков он оставался самым популярным полити­ком нашей страны; 3) формальный набор полномочий и реаль­ное их применение позволяют говорить о первостепенной роли Президента РФ в процессе ППР; 4) с приходом к власти В. В. Путина наблюдалось усиление исполнительной ветви вла­сти, что привело к изменению политического ландшафта Рос­сии; 5) личность Путина интересна своей непосредственностью и, как указывают некоторые ученые, харизматичностью, которая влияет на формирование своеобразного стиля ППР.

Однако прежде чем дать политико-психологическую ха­рактеристику стиля ППР выбранного нами политического лиде­ра, необходимо разобраться в теоретических основах понятия «стиль».

С точки зрения своей исходной этимологии слово «стиль» (stylos - греч.) означает палочку для писания на восковых дос­ках с острым и тупым концами (тупым концом стирали неверно написанное). Любопытно, что уже в своем исходном метафори­ческом значении стиль - это возможность одновременного уча­стия в деятельности противоположных по смыслу качеств, в равной мере необходимых для ее успеха.

Действительно, в словаре русского языка даны три разно­плановых его значения:

1) стиль как характерный вид, разновидность чего-нибудь, выражающаяся в каких-нибудь особенных признаках, свойствах художественного оформления;

2) стиль как совокупность приемов использования средств языка для выражения тех или иных идей, мыслей в различных условиях речевой практики;

3) стиль как метод, совокупность приемов какой-нибудь работы деятельности, поведения.

йз представленных трактовок наиболее подходит для на­шего исследования последняя, но и она не позволяет в полной мере установить характерные черты этого понятия. В этом слу­чае интересна точка зрения Г. А. Беруловой, которая в своей ра­боте «Стиль индивидуальности: теория и практика» отмечает: «Гогюря о стиле, имеют в виду определенную, качественно своеобразную, целостную, устойчивую систему, комплекс спо­собов и приемов в организации и исполнении деятельности. В различных взглядах на феномен стиля общим моментом являет­ся то значеш которое стиль приобретает в поведении и дея­тельности человека» 10. Следует еще обратить внимание на то, что само поведение человека в повторяющихся ситуациях при­нятия решения приобретает устойчивость, психологическую ос­нову которой как раз и составляет определенный стиль приня­тия решении.

Очевидно, что в понятии «стиль» отражены важные психо­логические аспекты деятельности человека, поэтому оно так широко употребляется психологами для объяснения, главным образом, субъектно-объектных отношений в управлении. В по­литологии тоже все активнее используется этот термин. Что под ним понимают специалисты в области политических наук?

Американский ученый Дж. Барбер определяет политиче­ский стиль как хабитуальный (то есть привычный, устоявшийся, стереотипный) способ осуществления взаимосвязанных функ­ций - риторической, поддержания личных контактов и кабинет­ной работы.

В отечественной науке понятие «политический стиль» за­частую употребляется как синоним понятия «стиль политики». По всей вероятности, такое употребление не совсем корректно.

В диссертационном исследовании М. А. Аммер убедительно до­казано, что дефиниция «политический стиль» в большей степе­ни применима к определению неких стилистических характери­стик политического процесса в каждой отдельной стране, в то время как «стиль политики» является качественной стороной политического процесса, он может поддерживаться различными правительствами, обеспечивая преемственность власти и ста­бильность общества[48].

По мнению М. А. Аммер, стиль политики можно тракто­вать как формирующуюся на основе трансляции лидерского стиля в ходе деятельности правительства систему выработки и принятия политических решений, реализуемых - негн: i совокуп­ность стандартных процедур, методов и технологии.

В книге под редакцией авторитетного отечественного уче­ного Е. В. Егоровой-Гантман «ймидж лидера. Психологическое пособие для политикою» под стилем принятия политических решений понимаются индивидуальные методы принятия реше­ний, а также отмечается, что методы, например, президентского принятия решений могут меняться не только в зависимости от личности политического лидера, но также и от обсуждаемой проблемы. Помощники Президента, от которых он зависит в данный момент, события, которые занимают его мысли, - все это, взаимодействуя с его установками, влияет на принятие решений [49].

В качестве основных компонентов стиля ППР выделяют следующие:

1) подход к получению новой информации;

2) характеристики мышления;

3) предпочтение определенной величины риска;

4) когнитивная сложность, т. е. способность к анализу и синтезу;

5) информационные процессы;

6) способность противостоять двойственности[50].

Приступая к изучению стиля ППР В. В. Путина по данной струетуре зададимся вопросом: валидны ли будут результаты этого анализа? Ведь у нас не было прямого доступа к Президен­ту РФ и таким образом, анализ и интерпретацию данных мы проводили на дистанции. Стоит сказать, что в политической науке успешно применялись различные методики как, напри­мер, когнитивное картирование речей, интервью и прочих вер­бальных материалов. «В любом высказывании говорящий или пишущий1 даже не осознавая этого, рассказывает нам очень много о себе самом» , - подчеркивал американскии тсстедош-тель У. Лангер.

Конечно, можно скептически относиться к подобным вы­сказываниям и утверждать, что все политические тексты лиде­ров являются результатом работы спичрайтеров, а «спонтан­ные» ответы на вопросы журналистов всего лишь домашними «заготовками». Мы солидарны с точкой зрения некоторых аме­риканских политических психологов, которые отмечают, что в широком смысле может не иметь значения, был ли источником речи сам лидер: т. е. его речь отражает «истинную личность» или же только самопрезентацию. Каким бы ни бьл статус речей, они существуют, воспринимаются и воздействуют в качестве слов лидера1 18 .

йтак, перейдем непосредственно к рассмотрению струк­турных элементов стиля ППР В:В. Путина. Один из наиболее существенных таких элементов - это характеристики мышления политического лидера. В 2000 г. группа психологов по заказу газеты «йзвестия» составила психологический портрет Путина. По их мнению, он относится к прагматически мыслящим интровертам, принимающим решения с опорой на логику и органи­зующим работу наиболее рациональным способом п9.

Логичность мышления Президента РФ прослеживалась, в частности, в его официальных выступлениях. Например, М. В. Гаврилова на основе Послания Президента Федеральному Собранию РФ 2002 г. выявила, что риторическим средством создания логической аргументации служит такая фигура при­бавления, как стык: «важнейшими критериями успеха стано­вятся лучшие мировые образцы. Образцы во всем». Эта фигура, передающая развитие мысли, демонстрирует логичность и по­следовательность изложения. Помимо этого, рационально-логическую стройность придает тексту Послания четкое рас­пределение глагольного вида и времени. Так, например, о дос­тигнутых страной результатах В. В. Путин говорил, используя преимущественно глагольные формы прошедшего времени со­вершенного вида («в некоторых регионах уже появился первый успешный опыт ипотечного жилищного кредитования»)120.

Следующая важная характеристика - это скорость мышле­ния. В нестандартных, кризисных или даже стрессовых ситуа­циях от политического лидера всегда ждут быстрых адекватных действий. В публичных выступлениях политик должен молние­носно реагировать на вылады своих оппонентов. Например, как это бьшо во время первого в России саммита «Большой вось­мерки», который проходил в Санкт-Петербурге. В. В. Путин изящно парировал неуклюжие атаки Дж. Буша, в частности, ко­гда Президент США сказал, что Кремль должен брать пример демократии с йрака....

Некоторые психологи обращают внимание на то, что у В. Путина выработано определенное стереотипное мышление, а изменение дается очень тяжело, т. к. другой реальности он не воспринимает. В его выступлениях, особенно в части «импрови­зации» ярко представлен понятийно-фразеологический ком­плекс, идентифицированный с советским периодом. В. Путин как человек (нетворческого характера) должен был усваивать определенные стереотипные способы существования системы и четко следовать им на протяжении своей карьеры. А стереотип­ной для него является система КГБ-ФСБ и все, что из нее выте-кает121. Начиная с первого срока своего президентства, он по­следовательно «воскрешал» государственную символику уже несуществующей страны. Так, например, с изменениями был восстановлен государственный гимн на слова С. Михалкова, различным родам войск вручены как новые штандарты, так и существовавшие в советское время. В ходе обсуждения законо­проекта «О Знамени Победы» Президент РФ, по сути дела, под­держал Совет Федерации, выступавший за сохранение на зна­мени советской символики в виде серпа и молота. Вообще, В. В. Путин признал, что «крушение Советского Союза было крупнейшей геополитической катастрофой века».

Одним общим блоком попытаемся теперь рассмотреть подход к получению новой информации и сами информацион­ные процессы. Очевидно, получение и обработка информации о состоянии и тенденциях развития политических процессов - не­обходимая предпосьшка для комплексного, системного изуче­ния конкретной проблемы.

Существуют различные варианты подходов к получению новой информации, но, главным образом, выделяют три ос­новных:

1) склонность воспринимать лишь ту информацию, кото­рая совпадает с собственной точкой зрения;

2) склонность получать максимальную информацию обо всех сторонах вопроса, отсутствие боязни противоречащей его точке зрения информации;

3) склонность получать любую, как позитивную, так и не­гативную информацию о проблеме, но в сжатой до предела, схематическои форме.

На самом деле, довольно сложно определить какой из трех вариантов наиболее характерен для второго Президента России Однако можно сказать точно, что В. В. Путин тяготеет к получе­нию информации из «первых уст», этим можно объяснить его частые встречи с руководителями различных эшелонов власти. «Было подсчитано, что если Ельцин имел в последние годы сво­его пребывания в Кремле всего три-четыре встречи в неделю, то у Путина таких встреч было в 2000 году по шесть-семь ежедневно» .

На вопрос о том, какие СМй читает и смотрит Президент России В. В. Путин ответил: «Я стараюсь смотреть все крупные и значимые, влияющие на мировое общественное мнение кана-ль. просматривать информационные сводки практически всех ваших агентств - и выдержку и в прямом изложении». Сле­довательно, можно констатировать, что Президент РФ предпо­читает получать информацию в комбинированной форме.

Еще одна характерная черта, связанная с подходом к ин­формации - это стремление получать ее из разных источников. Косвенным подтверждением тому является ответ В. Путина на вопрос о возможном слиянии ФСБ с МВД. Он подчеркнул, что « ...с точки зрения интересов ведомств, это может быть и нор­мально, но с точки зрения политических интересу невыгодно - лучше получать информацию из двух источников (курсив мой - Д. С.), чем из одного» 26.

Роль информационного процесса в принятии политиче­ских решений подробно анализирует американский ученый А. Джордж, который в ходе изучения этой проблемы ввел поня­тие «когнитивный стиль» президента. В данное понятие вклю­чается личный стиль сбора, оценки и использования информа-ци предпочтения в использовании советников с целью полу­чения информации и принятия политического решения. йс­пользование подобного термина, по нашему мнению, вполне оправдано для анализа некоторых аспектов информационного процесса поэтому рассмотрим наиболее значимые из них.

В. В. Пуган предпочитает всегда владеть всеи полнотои информации - и здесь конечно, сказывается его происхожде­ние, его формирование как сотрудника внешнеи разведки КГБ[51]. Это HеуДйвиTельно, т. к. «в процессе профессионального обучения у человека формируется психологический инструмент по получению и переработке информации. Эффективность и скорость образования зависят от исходного уровня развития когнитивных способностей до начала обучения, а также от эф­фективности обучающего процесса»[52], - считает Т. В. Башаева.

По мнению известного польского психолога Ю. Козелец-кого, лицо, принимающее решение, обладает некоторыми важ­ными познавательными качествами, такими, как память и опре­деленная скорость переработки информации 30, которая доста­точно высока у В. В. Путина. По воспоминаниям экс-министра А. Починку «Путин невероятно быстро глотает текст. Взял справку, прочел, мгновенно проанализировал... » 31 . Касательно памяти следует отметить, что, по мнению многих наблюдателей, В. Путин обладает очень хорошей памятью, которой он часто бравирует. Во время своих выступлений и телеинтервью он сво­бодно оперирует цифрам1 уточняет детали. А излишек памяти мог привести к развитию цитатной внутренней речи. На все случаи жизни В. Путин имеет цитаты из книг и фильмов, кото­рые иногда озвучивает, иногда, усмехаясь, проговаривает про себя.

По свидетельству одного из бывших руководителей буду­щего Президента по работе в госбезопасности: «Володя - позд­ний ребенок в семье, голова у него светлая. Если уж брался раз­рабатывать операцию, продумывал ее до мельчайших дета­лей» [53]. Видимо, развитие подобных способностей, влияющих на формирование индивидуального когнитивного стиля, стало следствием его профессионального обучения и службы в струк­туре КГБ. Еще одной характерной чертой когнитивного стиля В. Путина является его постоянное желание подстраховаться от возможной «утечки» информации. Так, российская фирма «Га­рант» отследила 1000 официальных решений В. Путина в каче­стве действующего и. о. Президента за январь и февраль 2000 г. «Больше половины шло под кодами «ДСП» и «секретно», около 100 касались незначительных кадровых перестановок и полити­ческих назначений. Остальные, по заключению компании, не выдавали никакой определенной позиции по вопросам, вол­нующим россииское общество»[54].

Вопросы, связанные с подбором советников, помощников и вообще команды Президента, мы более детально рассмотрим в следующем параграфе.

Следующий структурный элемент стиля ППР - это когни­тивная сложность, под которой понимают психологическую ха­рактеристику познавательно! сферы человека[55] . Уровень ког­нитивной сложности отражает содержание личностных конст­руктов индивида - смысловых систем, которые человек создает и затем взаимодействует при их помощи с объективной дея­тельностью. Низкий уровень когнитивной сложности выражает­ся в жестких конструктах, дающих излишне фиксированную, ригидную картону мира. Речь, которую человек использует - для описания какого-либо явления действительности, обычно «же­стко логичная». Жесткие конструкты объясняют что угодно и когда угодно, при этом речь говорящего изобилует повторяю­щимися ключевыми словами, выражающими линейное, катего­ричное отношение к предмету разговора. Такая система харак­теризуется узким репертуаром конструктов и их жесткой сопод-чиненностью. Как правило, они выражаются в таких диадах, как «правильно - неправильно», «хорошо - плохо», «добро - зло», «нормально — ненормально» и

Высокий уровень когнитивной сложности отражает вос­приимчивые конструкты, обладающие достаточной гибкостью и направленностью относительно различных жизненных ситуа­ций. Люд взаимодействующие с действительностью при по­мощи восприимчивых конструктов, в большей степени готовы воспринимать ее объективно. Более "когнитивно-сложные" ин­дивиды обнаруживают более высокую терпимости, к противоре­чиям, в большей степени способны проявлять эмпатию (шотретъ на мир глазами других людей), более открыты новому опыту.

Важно подчеркнуть, что когнитивная сложность одного и того же человека может быть неодинаковой в разных сферах (например, при восприятии людей и при оценке художествен­ных картин), она напрямую связана с опытом человека в данной

сфере. Кроме того, когнитивная сложн3ость может меняться с возрастом или под влиянием обучения 138\ Помимо всего проче­го, как отмечается в научной литературе, уровень когнитивной сложности обусловлен не только личными качествами полити­ка его возрастом, опытом, уровнем образования и т. д., но и си­туацией. В коллективной работе «Политическая имиджеология» авторы указывают, что когнитивная сложность, которая прояв­ляется в высказываниях и линии поведения политика, может резко повышаться или снижаться в зависимости от изменения политической или личной ситуации. Так, кандидаты в президен­ты, как правило, представляют политическую действительность в гораздо более упрощенном виде, предлагают гораздо более примитивные, однозначные решения, чем лидеры, уже ставшие главами государств [56].

На данный момент не представляется возможным опреде­лить хотя бы примерный уровень когнитивной сложности в сти­ле ППР В. В. Путина, поэтому дать оценку этому структурному элементу мы попытаемся чуть позже, на примере конкретного политического решения, принимаемого в определенной си­туации.

В оценке стиля ППР государственным деятелем важным критерием является способность противостоять двойственности и предпочтение определенной величины риска. Дело в том, что в процессе принятия политического решения могут выдвигаться противоречивые, двусмысленные альтернативы, выбор одной из которых может повлечь за собой роковые последствия.

Результаты многих исследований связывают ошибки в принятии решений с разными проявлениями предвзятости ин­дивида, субъективными смещениями. Например, люди в целом, а значит и политики, в частности, не могут избежать искажений и предвзятости в восприятии. Они избирательно воспринимают то, что ожидают и надеются увидеть. Подобная предвзятость при обработке и усвоении информации предполагает, что тен­денциозность в оценках и принятии решений поддерживается не только непринятием во внимание существующих доказательств обратного, но также и самой исходной информации, которую политик собирает для последующего осмысления, обработки в своем сознании[57]. Возможно, это только одна из форм «психо­логической защиты» отстаивания своего виденья проблемы, ко­торая наблюдалась и у второго Президента РФ. Кроме того, во время проведения бесед В. Путин предпочитает больше слу­шать, чем проявлять свою позицию, при этом, пытаясь устра­НйТЬ двусмысленность в речи собеседника, он часто исправляет неточности в его формулировках.

Различная величина риска присутствует на всех стадиях процесса принятия политических решений. Как точно заметил О. Яницкий, «принимаемые решения всегда связаны с риско-генными последствиями, по поводу которых принимаются по­следующие решения, также порождающие риски»[58], поэтому можно говорить о перманентном состоянии напряженности и рискованности, в котором находится лидер при принятии того или иного решения. Это неудивительно, т. к. «с психологическои точки зрения, предрасположенность к риску рассматривается в качестве устойчивой черты личности, эта предрасположенность влияет на его поведение в различных ситуациях» 142,- справед­ливо отмечает российский исследователь й. Ю. Киселев. Тем не менее, эта предрасположенность к риску может быть различной у конкретного политического руководителя. В упоминавшеися уже работе Егоровой-Гантман предпочтение определеннои ве­личины риска рассматривается одновременно с таким критери­ем стиля ППР как «гибкость - жесткость». йсходя из этого, приводятся несколько вариаций стиля ППР:

1) гибкий стиль со склонностью к риску;

2) гибкий, но со склонностью к осторожности;

3) жесткий со склонностью к риску;

4) жесткии со склонностью к осторожности 143 .

По нашему мнению, гибкий стиль, но со склонностью к ос­торожности в наибольшей степени соответствует В. Путину. Второй Президент РФ, судя по всему, в ходе сбора необходимой информации способен тщательно и критически оценивать возможные альтернативы. йз-за этого нередко создается впечатле­ние, что подготовительная стадия перед принятием политате-ского решения выглядит несколько затянутой. Однако к своей цели В. Пугин может идти хоть и медленно, но верно. По при­знанию Людмилы Путиной, ее муж «очень целеустремленный, не тщеславный а именно целеустремленный. Он всегда вкалы­вал и добивался своеи цели...» .

Умение вести переговоры, добиваться компромисса не­пременно являются атрибутами гибкого стиля. Во время работы в мэрии г. Санкт-Петербурга В. Путин часто выполнял «дели­катные» поручения своего руководителя А. Собчака: например, перед губернаторскими выборами 1996 г., именно В. Путин проводил переговоры с огромным количеством депутатов, от которых зависело решение важного для Собчака вопроса о пе­реносе даты голосования. Работая уже в Москве в должности заместителя главы Администрации Президента по региональ­ным вопросам, В. Путин занимался налаживанием контактов с губернаторами и, по его признанию, «эта работа была самой ин-тереснои»

По словам людей, работавшим вместе с будущим Прези­дентом, В. Путин никогда не рубит с плеча, поэтому для него лучшей характеристикой человека, стремящегося в президент­скую команду, является умение выстоять в экстремальных усло­виях[59]. Сам Владимир Владимирович считает, что в критиче­ских ситуациях остается чересчур спокойным. «Позже, когда я учился в разведшколе, мне в одной характеристике записали как отрицательную черту: «Пониженное чувстго оггаыюсш»» и этот недостаток считался очень серьезным» ,- вспоминал В. Путин.

йзвестный историк и публицист Рой Медведев точно заме­тил, что российский лидер очень осторожен и не любит прини­мать быстрых решений. Поэтому его трудно подставить. Но там, где это необходимо, он может принимать молниеносные реше­ния, причем он способен на поступки, противоречащие ожида­ниям большинства.

При анализе стиля ППР, по нашему мнению, следует об­ращать внимание на тот образ, с которым ассоциирует себя по­литик те кем видит себя сам лидер. Ведь процесс принятия решений - функция эндогенных факторов, то есть оформление ситуации в большей степени детерминировано особенностями идентификационной структуры политика, чем объективными параметрами события. Поэтому логикэрешения политика на­ПравляетСя ответом на вопрос: Кто я?[60]. Если бы этот вопрос был переадресован В. В. Путину, в свете выполняемых им обя­занностей на посту президента, то в этой связи он неоднократно заявлял, что считал себя управленцем, нанятым народом для ис­полнения определенных обязанностей. По мнению известного специалиста в области политической психологии Е. Б. Шесто-пал, «это такой европейский стереотип поведения политика. Пу­тин в этом смысле совершенно не русский человек. й самое любопытное, что и народ на какое-то время отошел от запросов, которые бьлли характерны для 90-х. Запрос сменился, и Путин, как в лузу, попал в этот запрос» .

В самом деле, если посмотреть на результаты социологи­ческих исследований, проведенных «Левада-Центром», то мож­но сделать вывод, что в числе наиболее ценных качеств, по мне­нию респондентов, значится то, что В. Путин «энергичный, ре­шительный, волевой человек», причем данная характеристика удерживала пальму первенства на протяжении 8 лет. Так же, от 13 до 29 % опрашиваемых считают, что В. Путин «может навес­ти порядок в стране». Наивысший показатель (29%) зафиксиро­ван в марте 2000 г., когда избирательная кампания кандидатов в президенты была сопряжена с активными действиями феде­ральных сил в Чечне. Действительно, на этом этапе В. Путин за­рекомендовал себя жестким, последовательным сторонником укрепления государства и борцом с терроризмом. Примечатель­но, что если в 1999-2000 гг. «опытным политиком» Путина счи­тали 6-7% респондентов, то к 2004-2005 гг. этот показатель вы­рос до 17-19о% (см. приложение 1, табл. 1). Это факт говорит об успешном «вхождении» в роль политика человека, ранее не по­зиционировавшего себя публичной персоной.

Если попытаться обозначить общее отношение граждан Рф к В. Путину, то оно выражалось, в основном, в двух высказыва­ниях: либо «не могу сказать ничего плохого», либо просто «симпатия» (см. приложение 1, рис. 1). В. Путин, скорее, удов­летворял запросам граждан, о чем свидетельствует высокие уровни доверия (см. приложение 1, график 1) и одобрения его деятельности на посту Президента РФ (см. приложение 1, гра­фик 2). Тем не менее, его отдельные действия не всегда находи­ли понимание в политической элите и в общественном мнении (например, как это было во время трагедии подводной лодки «Курск»), поэтому стиль ППР Путина следует рассмотреть на примере конкретного решения. В качестве такого мы проанали­зируем решение Президента упразднить институт прямых выбо­ров глав субъектов РФ. йсследовательский интерес именно к данной инициативе вызван следующими обстоятельствами.

Во-первых, по мнению многих аналитиков, именно пред­ложение Путина о наделении полномочиями глав регионов пар­ламентами субъектов РФ по представлению Президента, являет­ся знаковым решением в укреплении «вертикали» власти Рос­сии. Во-вторых, предложенная модель, по сути дела, назначения руководителей субъектов РФ существенно меняет баланс инте­ресов между Центром и регионами, а значит, влияет и на конфи­гурацию политических сил внутри каждого региона. В-третьих, о намерении принятия этого решения было заявлено в чрезвы­чайных условиях, во время трагедии в г. Беслан и здесь интерес представляют действия Президента, анализ того, насколько аде­кватны его предложения по преодолению негативных последст­вий той экстремальной ситуации.

Напомним, первого сентября 2004 г. в г. Беслан террори­сты захватили в заложники 1388 человек. Во время захвата и в ходе последующих двух с половиной суток погиб 331 человек, в том числе 318 заложников. После того как В. В. Путин побывал на меСте трагедии, 4 сентября он в своем обращении заявил о прямой интервенции международного терроризма против Рос­сии и заверил в том, что «в ближайшее время будет подготовлен комплекс мер, направленных на укрепление единства стра­ны» |51. Уже 13 сентября. на расширенном заседании Правитель­ства Рф с участием региональных глав Президент объявил о своих инициативах, одна из которых - это избрание законода­тельными собраниями высших должностных лиц субъектов РФ по представлению главы государства.

До трагедии в Беслане В. Путин неоднократно выступал против отмены прямых выборов губернаторов. «Я считаю, что нужно сохранить и местное самоуправление, и избираемость гу­бернаторов. Но все эти связи между собой должны быть более сбалансированными. При сохранении избираемости губернато­ров я, например, считаю, надо подумать о возможности приме­нять к ним какие-то санкции. Например, снимать с должно­сти» ш, - подчеркивал В. Путин.

Справедливости ради следует отметить, что еще до прихо­да к власти В. Путина во взаимоотношениях Центра с региона­ми в конце 90-х уже просматривались тенденции усиления фе­деральной власти за счет региональной. ЦПК «Никколо М» со­вместно с ЦПСй в марте - апреле 1999 года провел эксклюзив­ный опрос 22-х представителей федеральной элиты: депутатов Государственной Думы, представителей Администрации Прези­дента РФ и Правительства РФ, а также ведущих журналистов. Характеризуя отношения Центра и регионов в целом как слож­ные, многие эксперты в то же время зафиксировали изменение общей тенденции: «Если раньше мы говорили о развитии феде­рализма однобоко, с упором на регионы, то сейчас, с приходом Правительства Е. Примакова, маятник пошел в сторону Центра» [61].

Обращение Президента России Владимира Путина от 4 сентября 2004 г. - предполагалась вносить осенью.

Заявив 13 сентября об отмене прямых выборов глав регио­нов, В. Путин, таким образом, вписал новую страницу в исто­рию развития государственности России. Попытаемся более де­тально изучить это заявление, с помощью методики когнитив­ного картирования. Думается, что в начале стоит чуть подроб­нее на ней остановиться.

Вообще, когнитивный подход к поддержке принятия ре­шений ориентирован на то, чтобы активизировать интеллекту­альные процессы субъекта и помочь ему зафиксировать свое представление проблемной ситуации в виде формальной моде­ли[62]. В качестве такой модели обычно используют когнитив­ную карту. Этот термин ввел в научный оборот известный аме­риканский психолог Э. Толмен, который на основе эксперимен­тов пришел к выводу, что у животных формируется особая структура, названная им когнитивной картой окружающей об­становки[63].

Когнитивная карта есть то или иное представление связей (отношений в той или иной форме), которые существуют между атрибутами (понятиями, концептами) в данной предметной области[64].

Когнитивная карта представляет собой графическое ото­бражение имеющегося в сознании человека плана (стратегии) сбора, переработки и хранения информации, и, следовательно, является основой его представлений о прошлом, настоящем и будущем. Причинно-следственные связи при построении схемы­ графика указываются стрелками, направленность которых опре­деляется в зависимости от авторскои логики. Уровень располо­жения каждой из тем фиксируется в соответствии с количеством причинно-следственных связеи, центром которых она является. Видение ситуации, которое она фиксирует, может характеризо­ваться большей или меньшей широтой, отражать текущее поло­жение дел, запаздывать или опережать события и т. д. Однако все эти моменты устанавливаются на этапе интерпретации результатов, полученных в ходе когнитивного картирования.

Основой для интерпретации служит выделение ключевых понятий авторской логики, оценка степени разработанности ка­ждой из них (по количеству направленных причинно-следственных связеи)[65].«йменно причинные отношения явля­ются главным блоком любой «когнитивной карты» президента. Другие отношения в «когнитивных картах» обычно не ото­бражаются»[66].

На основе техники применения методики направленного когнитивного картирования, описанной авторитетным россий­ским исследователем К. П. Боришполец[67],мы составили когни­тивную карту (приложение 2, рисунок 1) выступления В. В. Пу­тина на расширенном заседании Правительства с участием глав субъектов РФ 13 сентября 2004 г. (см. приложение 2, документ 1). Проанализировав этот документ на основе указанной мето­дики, мы постараемся определить тип мышления автора, основ­ные категории, которые он использует, эмоциональный уровень. Попьпаемся разобраться в том, насколько адекватна мера по отмене выборов губернаторов и заявленной целью борьбы с ме­ждународным терроризмом, существует ли связь между повы­шением роли общенациональных партий в политической систе­ме и процедурой избрания глав субъектов региональными ле­гислатурами по представлению Президента.

йтак, в ходе анализа и интерпретации результате» иссле­дования мы пришли к следующим вывода:

К Судя по масштабу, сложности, характеристике постав - j ленных задач и общей логике ЛПР, данная когнитивная карта по своему типу может быть обозначена «картой-стратегией». Структурно выступление В. В. Путина состоит из вступления,

трех основных смысловых разделов и заключения. При анализе текста мы акцентировали внимание на первом и косвенно на втором разделах, не разбирая детально третье наггоалда™ по­священное проработке антикризисного плана и совершенство­ванию системы внутренней безопасности.

2. Безусловно, ключевым понятием, которым оперирует Президент РФ, является «борьба с терроризмом», «плотность» связей Этой категории заметно выше в сравнении с другими. Неудивительно, что после теракта в Беслане, именью в этом вы­ступлении В. Путин объявил о целом комплексе направ­ленных на предотвращение террористических угроз, а также на обеспечение «единства страны». Кстати, это второй гю значимо­сти смысловой блок, которой активно использовал В. Путин, при этом «глубина» его разработки достаточно нижгш Сголыю два основных уровня). А ключевыми факторами достижения этого единства, судя по схеме, является повышение эффектив­ности органов власти, развитие федерализма и укрепление единства системы исполнительной власти, при совмехтасш уча­стии Федерации и ее субъектов.

3. Вершину когнитивной карты составляет логическая це­почка, которая последовательно «ведет» к предлсшетшо изби­рать губернаторов законодательными собраниями территорий по представлению Президента. йнтересно, что «шетьшеярш эф­фективности органов власти» и укрепление «единства страны», Путин видит через «развитие федерализма», при «совместном участии Федерации и субъектов», но нет прямой связи между отменой прямых выборов губернаторов и ключевым понятием «борьба с терроризмом». Несмотря на то, что в тексте глава го­сударства ссылается на консультации со специалистами по по­воду возможностей действующей Конституции, создается впе­чатление о личной убежденности в правильное принятого решения. В последующем, эта уверенность выразилась в создании института «вопрос о доверии».

4. В этом выступлении В. В. Путин в целях борьбы с тер­рором и укрепления политической системы высказался за вве­дение пропорциональной системы выборов в Государственную Думу. Представляется, что данная инициатива направлена не столько на противодействие международному терроризму, сколько в интересах повышения роли общенациональных пар­тий Примечательно, что - на схеме наглядно зафиксирована ну­левая казуальность между «общенациональными партиями» и «избранием глав субъектов РФ...». йз этого следует, что поли­тические партии на тот момент не рассматривались как актив­ные акторы в процессе внесения кандидатур на пост руководи­теля регисша Кстати, этот недостаток был впоследствии устра­нен путем принятия некоторых законодательных актов, которые подробнее рассмотрим чуть позже.

5. Свое выступление В. Путин начал со слов сострадания и горечи. «Без слез невозможно не только говорить о том, что произошло в Беслане, - невозможно даже думать о том, что произошло, без слез»Ы. Тем не менее, логически четко выстро-енная речь, небольшое количество «обратных связей» говорит скорее, о низком эмоциональном уровне. Это подтверждает те­зис о высокой степени самообладания и спокойствии Путина при принятии политических решений, а также о его рационал!.-но-логическом мышлении.

Теперь вернемся к вопросу об уровне когнитивной слож­ности, используя, в том числе, и результаты когнитивного кар­тирования. По нашему мнению, в процессе принятия решения об изменении способа формирования региональной исполни­тельной власти у В. В. Путина наблюдался, скорее, низкий уро­вень когнитивной сложности, связанный с его желанием упро­стить реальную политическую действительность, представить ее как черно-белую картинку, в которой четко обозначен образ врага - международный терроризм. Об этом свидетельствует «шлотаость» причинно-следственных связей в когнитивной кар­те и активное использование В. Путиным понятия «терроризм» в своем выступлении.

Кроме того, предлагая избирать глав регионов парламен­тами субъектов РФ по представлению Президента, В. Путин не обозначил возможные риски и негативные последствия этого решения, т. е. нет комплексного видения этой проблемы и расче­та предполагаемых последствий. Как отмечает В. В. Крамник, В. В. Путин и его ближайшие сподвижники, принимающие принципиальные решения, испытывают определенные когнм-тивные барьеры в осознании текущих и перспективных тенден­ций развития страны, обнаруживают более или менее ригидный взгляд на возникающие все более сложные проблемы и адсжлэтные способы их решения.

Как известно, федеральные законодатели довольно опера­тивно отреагировали на предложения Президента и уже 3 де­кабря 2004 г\ быши приняты поправки к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов государственной власти

субъектов Российской Федерации» и Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федсфадш

Судя по стенограмме этого заседания, особых дискуссий указанный законопроект у депутатов не вызвал. Разве что депу­тат А. В. Митрофанов предложил заменить слсжо «может» на «обязан» в постановке вопроса о доверии со стороны дейст­вующего руководителя субъекта РФ. Однако это предложение было отклонено, поэтому председатель Комитета ГД по делам Федерации и региональной политики В. й. Гришин (фракция «Единая Россия»), делавший доклад по даллш* теме, заключил: «Законопроект был принят практичен в редакции миге поэтому правок, кроме юридико-технических и лингвистиче­ских, к третьему чтению не внесено» Указанный проект фе­дерального закона был принят большинством голосов.

Теперь гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государст-веннои власти субъекта РФ[69]. Предложение о кандидатуре должно вноситься в парламент не позднее, чем за 35 дней до ис­течения срока полномочий высшего должностного лица регио­на. Законодательный орган субъекта рассматривает эту канди­датуру в течение 14 дней. Для принятия решения достаточно простого большинства голосов депутатов. В случае отклонения предложенной кандидатуры, Президентом РФ не позднее чем через семь дней повторно вносится предложение о кандидатуре. Если депутаты двукратно отклоняют представленную кандида­туру, то Президент РФ назначает временно исполняющего обя­занности высшего должностного лица субъекта РФ и вправе распустить законо ательный (представительный) орган госу­дарственной власти субъекта РФ.

йнтересно, что если раньше для этого Президент РФ дол­жен бьл вносить в Государственную Думу проект федерального закона 66,то теперь достаточно указа.

Стоит заметить, что у многих специалистов вызвала недо­умение формулировка о «наделении полномочиями» главы ис­полнительной власти субъекта РФ. По мнению российского ис­следователя Н. М. Добрынина, утверждение кандидатуры под угрозой роспуска законодательного органа никак не подходит под категорию избрания, предполагающую альтернативность и отсутствие санкций по отношению к голосующему. Однако предложенный эвфемизм «наделение полномочиями» голью-стью игнорирует то, что полномочия главы исполнительной вла­сти субъекта федерации неразрывно связаны с его должно­сти и непосредственно вытекают из его правого статуса ¦

Политолог В. йванов считает, что «наделение поляомо чиями» - это родовая формулировка, охватывающая как выбо­ры, так и назначение, и продолжи: «Но откртто называть про­цедуру назначением все же не стали (тем более Путин 13 сен­тября вообще говорил об «избрании»), использовали родовую формулировку. В дальнейшем,68ДУмается, эту ложную стыдли­вость можно будет отбросттъ» .

Рассматриваемый федеральный закон значительно расши­рил полномочия главы государства по досрочному отрешению высшего должностного лица субъекта № Оно возможно в свя­зи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполне­ние своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотрен­ных законом. Например, если региональный парламент выража­ет недоверие главе субъекта, но, в этом слга только Прези­дент окончательно принимает или не принимает решение об от­решении. Таким образом, при любом ртеждаде политических сил на «региональной карте» страны последнее слово оста­нется за Президентом.

Возникает вопрос: почему главы региояоь статус которых бьш существенно понижен, практичен единодушно поддержа­ли президентские инициативы, да еще выстроились в очереДь, чтобы поставить «вопрос о доверию)? Возражения открыто вы­сказал лишь президент Чувашии Николай деф принадле­жащий еще к демократам первой волны. Отдельные нотки про­теста звучали также со стороны представителей рьгиональной политической элиты. Так например, председаюель Рязанско1-областной ДуМы В Федоткин в своем интервью газете «Мос-оовасие новости» резонно заметил: «ПричйH, почему Путина не

: Cтaновление, современное состояние и устраивает система выборности губернаторов, названо не было. Никому из деиствующих глав регионов он не выдвинул никаких конкретных претензий. Мне кажется, этот законопроект написан под одним лозунгом «Прощай, демократия!» Скорее всего, пре­зидент преследует цель убрать тех' глав регионов, которые еще в чем-то имеют собственную позицию» .

По мнению политолога В. А. Ковалева, губернаторский корпус РФ, который в конце 1990-х годов приобрел изрядное политическое влияние, стал тяготиться демократическими ме­тодами разрешения политических противоречий (например, по­стоянно прибегая к фальсификации результатов выборов, тор­мозя местное самоуправление и т. д.). В силу этого, когда регио­нальные элиты столкнулись с организованным давлением феде-ральнои бюрократии, напуганной региональной вольницей, они не имели достаточных ресурсов поддержки на местах и легко согласились на зависимое от Москвы положение.

Существуют более категоричные суждения, в частности, некоторые авторы обращают внимание на то, что «причины «странного» поведения глав субъектов заключаются в том, что региональным лидерам оказалось нечего отстаивать, так как россииские регионы, по сути, никогда не были Субъектами Фе­дерации в том виде, который мы можем наблюдать в случае «классических» федеративных государств» .

Возможно, одна из причин единодушия руководителей субъектов РФ заключается в предоставлении им определенной компенсации в виде возможности неограниченного «переизбра­ния». Многим из них это позволит по-прежнему оставаться в

69 Цит.: Вылегжанин Р. По матрешкам // Московские новости. - 2004. - 29 октяб.

170 Ковалев В. А. Федерализм в рамках «управляемой демократию): последствия отме­ны губернаторских выборов в РФ // Тезисы докладов. IV Всероссийской конгресс по­литологов «Демократия, безопасность, эффективное управление: новые вызовы поли­тически науке». Москва, 20-22 октября 2006. - М.: Российская ассоциация политиче­ской науки, 2006. - С. 146. .

171 Цит. по: Верченов Л. Н. От выборов губернаторов к назначениям: «Что же будет с Родинои и с нами?» (Обзор) // Политическая наука: Сб. науч. тр. / РАН. йНйОН. Центр социальных науч-информ. исслед. Отд. полит. науки,

Рос. ассоц. полит. науки. - М.: йНйОН РАН, 2007. - №2: Губернаторы в России: ОТ выборов к назначениям. - С. 36.

74

PAGE 75

го пегиона Судя по сооб-политической «обобиме» V с момента вступления в щениям в СМ г пел сушественных юменений и в своеи

силу поправок не претерпел

массе остался прежниМи сслеДователь Р Ф. Туровский счи-йзвестныи россиискииьи бернаторов в смене статуса объ-тает, что заинтересованнос гу от центра и следователь -

яснялась их возросшей юш политической лояльно-но, заинтересованностью енТоМстраНы Кроме того, абсолютно сти в отношениях с президе емонсррйрОвал доверие губернато -

ро сех1<учвшяххмпртд(твУюший вопрос, стремясь ускорить

процесс назначения'72 • статуса главы региона посмотреть

Если на проблему см1енрь1ениа уо следует обратиться к ре-с? P? O?????i? P??? точки Зр. веде'нного ученым Н. Бойдом. Он зультатам исследования пр государственные деятели и

а„ v вывОЛУ что йТОираемые госУд Г"

пришел к то ктом оды пойти на уступки в хо -

чиновники более свободнЫ В то б гибки в принятии реше-де переговороB, они II ебна должности. Это связывает-ний, чем их Коллегй, наз „„вмос(ги своего статуса, что дает ся с'большой степенью о>сйо>зтн;ив. аевм1орсиня<твои решений73. Вполне значительную свободу дейст й никак вписывалась в вы-очевидня, такая свобОДа ника

страиваемую «вертикаль» власти - готовительный этап проце-Теперь кратко анию Р. Ф. Туровского).

дуры «мягкого назначения» х/казом президента РФ «О поряд-Пя он реиламае;;дтироан нУакдолжно:ть высшего дшжхсхл-ке рассмотрения канА А вр шего исполнительного органа го-ного лица (руководителя бы рОССийСКОй федераЦии», под-сударственнои шшечО су г в соответствии с Этим доку-писанным им 27 декабря ' м (не менее чем по двум)

ментОМ, предМ*™ по каан:нд"турямру1соводителю Админист-на должность глаВЬ1 (реп1оо11амочным представителем Презвдет-рации Президента "ф полн

регионЫ: проблемы политичмких отношении

2-е

172 См : Туровский Р. Ф. Центр и региСон2Ь5'4 р55

изД. - М.: йзд. доМ ГУ вШЭ'П20л0и7иЧ<С<систеблишмент: психологически аспекты пз Цит. по: Киселев й. Ш. олити М : йп РАН, 2000. практики властвования: монографйЯ. ~ М.: йй

-С. 137.

та РФ в соответствующем федеральном округе. Эти предложе­ния вносятся не позднее, чем за 90 дней до дня истечения срока полномочий действующего главы, а в случае досрочного пре­кращения его полномочий - в течение 1 О дней. При внесении предложений по кандидатурам учитывается их авторитет и де­ловая репутация, опыт публичной (государственной и общест­венной) деятельности, а также результаты предварительных консультаций с общественными объединениями соответствую­щего субъекта РФ.

В случае отклонения Президентом РФ представленных кандидатур, руководитель Администрации должен предложить новые, в установленные сроки. йнтересно, что должностные лица Администрации Президента РФ, подготавливающие и вно­сящие предложения по кандидатурам на должность главы ре­гиона, «несут ответственность за обоснованность предложений, объективность и достоверность информационных и иных спра­вочных материалов, а также материалов, характеризующих указанные кандидатуры» .

По всей вероятности, необходимость введения подобной меры была продиктована следующим обстоятельством. После объявления решения об отмене прямых губернаторских выборов со стороны оппозиции раздалась острая критика в адрес В. Пу­тина, связанная с возможностью повышения коррупциогенности политического процесса. «Это вредоносные предложения, - зая­вил Борис Немцов. - Назначение губернаторов приведет к poc'.}I коррупции, ведь такие назначения бескорыстно не проходят» 17 . Поэтому во избежание злоупотреблений, излишней субъектив­ности, а также под общим флагом «борьбы с коррупцией», ско­рее всего, решили ввести данную норму.

К предложению по кандидатуре прилагаются копии декла­раций о доходах, справки о результатах предварительных кон­сультаций, заявление самого кандидата и т. д. Если раньше этот пакет пиментов собирался при подборе кандидатур на долж-урегиона в 0бщем Порядке, то 29 июня 2005 г. Пре-ность главы региона в иищ й полпредов собирать аналогичные документы и для глав, губернаторов, избранных на прямых выборах и возможных дуибдеатогвтоорСэтот П0CT, проХодящих, по сути дела, процедуру на­знаЧения по новой схема

В результате ирименения метовдивкоиемовыистт, увпнлоегноиианретисрвя-вания мы выяснилн, ч™ В. Пизи!!авнисяв(гел, аввыесгтионов парЛамен-зывал напрямую ияициативу р политических партии. Тем тами субъектов РФ и усилением роли политических 1 " не менее, в действующее законодательство были внесены соот­ветствующие поправли. парламенты отнесены к числу субъ-ектовТепелнормеочныахльпреедлагать Президенту кандидатуры на тюлюсть глав. йнициировать этот воггоск вправе: 1) партия,

дсоплисжонкосктаьндгилдаавтов которой по результатам парламентских вы -

боио<вкбьТл допущен к распределению мандатов и получил по итогам наибольшее число мандатов; 2) две ч равнГ списки каЖдой получили наибольшее и при этом равное число мандатов если они образовали (ало который "бло выборах, назначенных до отмены права партий с в эттом слу-и его список получил наибольшее число мандатов - в этом слу и ыши». j инициатива Для того чтобы пар -

чае выдвигается совместная иниц ее должно

тийная инициатива стала предложением парламента, ее должлнио

оддегшгтбольШинство депутатов. Когда инициатив две п'льр олосование полоЖено вынести все, и предложением стоа, ньеШтетанкоторая наберет наибольшее число голосов (0н0, од-HTааК,0е;TДоал, жcIсo быть не меньше, чем болышшство от числа чз-брГдепутатов). В двухпалатных парламентах партиинию

инициативу надлежит рассматривать на совместном заседании,

изменений в Положение о порядке рассмотрения кандидатур на долж-изменений а г___________„„„UTi>ni. iinrn органа

О внесении изменении „ — г ¦ исполнительного органа

ность высшего должносшого лица (1э:оксид1итйляФысшшаеГои утвержденное Указом государственpнфойтв2л7ад;теи)абсруябъoеoк4lаг. ?с1с(и0й3с. Указ Президента РФ от 29 июня 2005 г. №756 ен(1гасср://аоситепС. кгет11п. ги/аос. а8р?028472).

а голосовать в каждой палате отдельно. Обеим палатам нужно высказаться «за» большинством голосов[71].

После принятия этой новации некоторые аналитики заго­ворили о тенденции движения к модели «парламентской рес­публики» в масштабе регионов. Однако, в силу усиления прези­дентского контроля над региональными законодательными соб­раниями, слабого развития партийной системы, возрастания за­висимости субъектов РФ в экономическом и политическом пла­не от Центра, а также возможностью Президента отстранять глав регионов от должности, нельзя говорить о полноценном развитии данной модели в субъектах РФ.

После внедрения нового механизма избрания глав регио­нов В. В. Путину неоднократно задавали вопрос о тех критериях, которыми он руководствовался при выборе того или иного кан­дидата на высокий пост руководителя субъекта РФ. Президент неизменно отвечал, что «критерии - это, прежде всего личные и деловые, самое главное, качество человека для исполнения тех функций, которые прописаны в перечне задач, стоящих перед руководителем российского региона. Это опыт, это добропоря­дочность, умение работать и самое главное - это практические результаты предыдущей деятельности» .

В результате, у «руля» некоторых регионов встали люди, никак не связанные с местной политической элитой (например, Нижегородская, Калининградская области). Эти «варяги» вос­принимают себя не как хозяева региона, а как администраторы, лично преданные Президенту. С приходом таких руководителей возможна ротация управленческих кадров, т. к. они с собой при­водят часть команды, которая работала с ними ранее. йспользуя свои, как правило, столичные связи, эти «наместники» способны оказаться Эффективными лоббистами. Однако, сам факт привле­чения «варягов», можно сказать, в исключительных случаях, го­ворит о слабом кадровом резерве федералыкю власти. Так про­изошло в Нижегородской области, когда кандидатура вице-мэра МосквЫ В Шанцева оказаласЬ компромиссной после публично­го выступления местнЫх законодателей против внесения канди­датуры действующего губернатора Г. Ходырева. По этому по­воду В В Путан отмечал: «У нас были случаи, котда мы под­ставляли кандидатуру, которая быта неприемлемой для регио­налЬного собрания. й у меня не вызывало это ысепшшыьис реак­цйй. Напротив, считаю, что это означает, что меапло при ко­тором кандидат в губернаторы должен быть кровно связаанл ьс -

общенацйональными интересами и чувствителен к региональ­ным проблемам, - работает. й в этом случае, о котором я упомя-HуЛ, нам пришлось предложить другую кандидатуру - она про­шла» П9. Безусловно, что при процедуре «мягкого назначения» большую роль играет субъективный фаКTор, а сушествуют ли объективные параметры оценки деятелшсюта глав регионов?

По всей видймости, именно на это нацелен Указ Президен­та РФ «Об оценке эффективности деятельности органов испол­нительной власти субъектов Российской Федерацию>, подпи­санный им 28 июня 2007 г. Данный документ содержит в себе перечень показателей для оценки эффективности исполнитель­ной власти регионов, который предполагается совершенствовать путем внесения дополнительных параметров. Кроме на Комиссию при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия возлагается задача по разработке методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, а также формы доклада глав регионов о достигнутых результатах и планируе­мых показателях на 3-летний период. Этот доклад дшшш по­ступйть в Комиссию до 1 мая, которая потом предоставляет его Презйденту до 1 сентября Правительству РФ поручается разра­ботать и предоставить до 1 января 2008 г. предложения о поряд­ке выделения грантов субъектам РФ для содействия достиже­нию и (или) поощрения наилучших значений показателей.

Перечень показателей для оценки эффективности состоит из 43-х параметров. Если попытаться их сгруппировать, то по­лучится несколько блоков. Среди основных следует выделить: 1) экономический блок (оценивается объем валового региональ­ного продукта, объем инвестиций и т. д.); 2) социальный блок (рассматривается удовлетворенность населения медицинской помощью, качеством образования, уровень социальной защи­щенности граждан и т. д.); 3) состояние ЖКХ (доля убыточных организаций ЖКХ, доля населения, проживающего в много­квартирных домах, признанных аварийными и т. д.); 4) обеспе­чение правопорядка (уровень криминогенности, оценка детской преступности и т. д.); блок культуры, досуга и спорта (учитыва­ется обеспеченность спортивными сооружениями, количество экземпляров библиотечного фонда на 1000 человек, удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприя­тиях и т. д.). Одним словом, предполагается оценивать работу исполнительной власти регионов по очень широкому спектру, в том числе, и с точки зрения удовлетворенности населения дея­тельностью органов исполнительной власти субъектов РФ, их информационной открытостью.

Думается, необходимость введения подобного рода списка критериев назрела особенно после принятия законодательных инициатив, позволяющих Президенту отстранять от должности глав регионов. Подобный перечень показателей позволит Пре­зиденту более аргументировано, взвешенно принимать решения и, в этом случае, например, формулировка «ненадлежащее ис­полнение своих обязанностей» не будет звучать так голословно. В то же время, хотелось бы акцентировать внимание на некото­рых моментах. Во-первых, неясно, почему Президент не вос­пользовался своим правом законодательной инициативы и не внес подобный законопроект в Государственную Думу, а издал его в форме указа, который вступил в силу со дня его подписа­ния. йзвестно, что российские регионы неравномерно развиты, у каждого своя специфика и применение единой плсгшы измере­ния эффективности может быть признано не вполне целесооб­разным. К тому же, депутаты, знающие свои регионы изтр» смогли бы внести предложения, учитывающие особенности субъектов РФ. Во-вторых, не совсем ясна пока технология про-ведения социологических исследований, т. к. некоторые паметры, например, удовлетворенность населения медицинской

помощью, оценивается в процентах от числа опрошенных, и возникает вопрос: кто будет проводить эти исследования? По­мимо всего прочего, не понятна роль регионального экспертно­го сообщества в процессе оценки работы исполнительной вла­сти конкретного субъекта. А ведь эксперты способны дать все­стороннюю, непредвзятую оценку тем или иным сторонам дея­тельности региональных органов власти.

С вступлением в силу этого президентского указа, по на­шему мнению, наряду с министерством регионального развития и институтом полномочных представителей Президента РФ рез­ко возросла роль Комиссии при Президенте, курирующей во­просы государственного управления. йменно она разрабатывает методику оценки эффективности, форму отчетности для руко­водителей регионов и представляет Президенту соответствую­щую информацию. Обращает внимание на себя одна характер­ная черта, присущая стилю ППР В. Путина, - это стремление владеть всей полнотой информации, а наличие четкой системы критериев говорит о менеджерском подходе к принятию реше­ний, что соответствует идентификационной структуре этого по­литика.

Как уже отмечалось в первой главе, процесс принятия по­литических решений имеет не только «статическую» структуру, но и обладает динамическими характеристиками, поэтому по­пытаемся в процессе принятия решения о наделении полномо­чиями главы региона выделить основнью этапы.

1. Постановка проблемы, связанная с истечением срока полномочий руководителя субъекта РФ, его отстранения от должности, смерти и т. д.

2. Сбор информации и выдвижение альтернатив. На этом этапе самые влиятельные политические партии, представленные в региональном парламенте, вправе предложить кандидатуру на пост главы региона. Одновременно полпред Президента РФ ве­дет подбор кандидатов, собирая необходимую информацию и оформляя соответствующие документы. Затем все предложения поступают Руководителю Администрации Президента РФ.

3. Анализ и обработка информации. На данном этапе ос­новным актором является Администрация Президента, руково­дитель которой, изучив предложения и проведя необходимые консультации, предоставляет кандидатуры Президенту.

4. Принятие решения Президентом о внесении выбранной им кандидатуры в законодательный орган субъекта РФ, который ее одобряет или не одобряет. Заметим, что если Президент дела­ет свой выбор из нескольких альтернативных кандидатов, то у регионального парламента такой возможности нет, поэтому, по нашему мнению, на этом этапе полноценным субъектом приня­тия решения является именно Президент.

5. Оценка и корректировка принятого решения, которая возможна на основе Указа «Об оценке эффективности деятель­ности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Этот документ может оказаться действенным ин­струментом, на основе которого могут быть сделаны выводы о пересмотре принятого решения по результатам работы главы исполнительной власти субъекта РФ. В этом случае начинается новый цикл процесса принятия политического решения.

Подводя итог, необходимо указать на те последствия, на­ступившие после принятия и реализации решения об отмене прямых выборов губернаторов.

Во-первых, произошло заметное сокращение зоны публич­ной политики и политической конкурентности в регионах. Во-вторых, смена статуса большинства глав регионов, Т. е. их пере­вод из числа избранных в ранг назначенцев, говорит, по сути дела, о замене политико-публичных отношений строгим адми­нистрированием. В-третьих, существенно изменился баланс от­ношений между Центром и регионами. Придерживаясь модели колебательно-маятникового механизма принятия решений А. й. Соловьева, можно сказать, что произошло смещение маят­ника в сторону усиления федеральной власти. Данное смещение произошло не только по вертикали, но и по горизонтали с укре­плением позиций исполнительной власти и возросшей «уязви­мости» региональной законодательной власти. В-четвертых, по мнению многих специалистов, изменение способа формирова­ния региональной исполнительной власти привело к нарушению симметрии в отношениях между региональной властью и местным самоуправлением. Со стороны деиствующих губернато­ров все чаще стали звучать пожелания о продлении «вертикали» власти до уровня местного самоуправления (МСУ). На сего­дняшний день этот вопрос остается открытым, а сама реформа МСУ должна закончиться к 1 января 2009 г.

йтак, само решение об упразднении института прямых вы­боров руководителей субъектов РФ, принятое в чрезвычайных условиях и направленное на укрепление единства страны в це­лях борьбы с терроризмом, можно считать несоизмеримым в сравнении с теми последствиями, о которых говорилось выше.

В сентябре 2004 г. Аналитический Центр Юрия Левады (Левада-Центр) провел репрезентативный опрос 1600 россиян в 128 населенных пунктах 46 регионов России, по итогам которо­го выяснилось, что большинство респондентов (48%) считает, что изменения в процедуре выборов губернаторов не имеет ни­какого отношения к решению проблемы терроризма (см. при­ложение 3, рисунок 1). Подобного мнения придерживаются и многие эксперты, например, заместитель генерального директо­ра Центра политических технологий Б. Макаренко. В одном из своих интервью он сказал: «Эти решения, бесспорно, давно го­товились. й к борьбе с терроризмом они не имеют никакого от­ношения. Возможно, Беслан действительно стал таким поводом» .

В процессе принятия рассмотренного нами решения про­явились также черты рационально-логического мышления разившиеся в тексте выступления Путина 13 сентября 2004 г ' Действительно, речь Президента выстроена четко, а по фОрме изложения довольно «сухо», при достаточно низком уровне эмоциональности. Одновременно он продемонстрировал жест-лую линейную стратегию, направленную на дальнейшее укреп -

плреноибел е«мвертикали» власти, используя простые методы решения проблем, в частности, выразился В. В. Путин, путем «пере-тяги184™я одеялю> в сторону федерального центра от регио­нов» . По мнению некоторых аналитикой Путин «ментально настроен на простые и ясные схемы, не допускающие ассимет-рин и сложных подходов. и, давно придумав такую модель страны, решил воплотить ее в жизнь» 185.

Роль политических лидеров в принятии решений безус­ловно, является определяющей, но в этом процессе правомерно выделять и другие маллмые элементы, которые можно изучать в социокультурном и коммуникативном аспектах. Остановимся на них подробнее.