Территориальное самоуправление

Сильная местная власть осуществляет политические права граждан на уровне, более низком, чем государственный уровень. Местное са­моуправление становится барьером против чрезмерного превышения полномочий центральной власти, ограничителем процесса чрезмерной централизации, или даже тирании. Именно так выглядит классическое изложение либеральной доктрины разделения властей. На этот раз, не только в горизонтальном плане (тройственное разделение властей), но также и в вертикальном — во власти участвуют, будучи членом на­циональной власти и/или членом властных структур департаментов.

В настоящее время указанная проблема приобретает все боль­шее значение под влиянием междисциплинарных исследований, ка­сающихся места территориального самоуправления в политической системе. Ею занялись юристы (юридическая личность), историки (местная политическая жизнь), социологи и антропологи (местные сообщества), экономисты (территориальные разницы в развитии), а также политологи. В частности, последние обратили внимание на другое измерение местной власти и на способы принятия по­литических решений. Можно сослаться на два классические иссле­дования — Флойда Хантера «Силовые структуры общины» (Floyd Hunter, 1953), в которых автор анализирует «монолитную», по его мнению, структуру власти в Атланте (штат Джорджия), а также Роберта Даля «Кто управляет!» (1961), исследовании городской общины в Нью-Хейвене в Новой Англии, то есть, в колыбели аме­риканского самоуправления. Во Франции заслуживают внимания исследования местных институтов, начатых Мишелем Крозье и Жаном-Клодом Тенигом (Jean-Claude Thoenig) в рамках «Центра социологии организаций».

Согласно данной интерпретации, систему местных институтов следует исследовать в ее внешней обусловленности, а именно, в рам­ках отношений центр - периферия, существенных, учитывая участие префекта и территориальной организации государства, и местных властей. Основные механизмы касаются взаимного влияния и зави­симости представителя центральной власти (префекта) и представи­телей местной власти (нотабли). Префект передает административные полномочия нотаблям, те же, в свою очередь, дают демократическую легитимацию его начинаниям в департаменте. Взаимозависимость относится к совместному принятию решений: она имеет свое админи­стративное измерение (через орган государственной администрации) и политическое измерение (через избранных местным сообществом своих представителей). Взаимозависимость выражается в постоянном сопротивлении воли местной общины влиянию Парижа с тем, чтобы сохранить автономию «периферийной власти». В этом состоит, соглас­но Крозье, модель республиканской территориальной администрации. Регулировка и стабилизация политической системы заключаются в поддержании равновесия между администрацией и политическим субъектом на местном уровне.

В корне иная ситуация наблюдается в Великобритании и США, где идея самоуправления, на которое практически не оказывает влияния центральная власть, является как стабильным элементом политической традиции, так и способом институционального функ­ционирования. С другой стороны, местное сообщество, как модель коллективного действия и основное место политической активности, является элементарной составляющей демократической политической культуры в США. Поэтому локальное измерение гражданской жизни оказывает влияние на общенациональную политическую культуру. Более того, исследования структуры политической власти и ее рас­пределения на уровне community’ (общины) отражают характерный для США общественный и политический консенсус.

Принцип подчеркивания роли местного сообщества как авто­номной составляющей гражданской активности нашла свое наибо­лее полное выражение в политической практике Великобритании, а также Соединенных Штатов или Канады.

Великобритания

Великобритания разделяется на округа (boroughs) и на графства в качестве административных центров (administrative counties). Первые выполняют традиционные функции графства и муниципаль­ных властей. Вторые же частично накладываются на исторически сформировавшиеся графства, разделенные на городские и сельские районы, а также на муниципальные общины (города).

В отличие от Соединенных Штатов, организация местного самоуправления в Великобритании проста и достаточно однородна, несмотря на большое разнообразие субъектов местного самоуправ­ления. Уполномоченные члены местной общины избирают совет, один из членов которого становится ее председателем (chairman) или бургомистром (mayor). К работе в совете можно даже привлечь лиц, которые не участвуют в выборах. Указанный процесс называет­ся кооптацией. Члены совета — избранные и кооптированные — от­правляют свою должность без вознаграждения. Одновременно определяют то лицо, которое на профессиональной основе занима­ется управлением местными делами (clerk). Его статус напоминает городского менеджера (управляющего) в США. Исключением явля­ется Лондон, где в первый раз в мае 2000 г. избирали бургомистра ходе прямых выборов. Законы предусматривают четкое разделение функций местных чиновников — избранных и должностных.

Главной характерной чертой британского самоуправления яв­ляется тесное сотрудничество между центральным правительством и органами самоуправления. Когда в 1986 г. произошел конфликт между консервативным правительством и Советом Большого Лон­дона, премьер-министр Маргарет Тетчер, не колеблясь, распустила последний.

Национальное правительство делегирует множество полно­мочий органам самоуправления. Таким образом, местные власти, которые несут ответственность за начальное школьное обучение, поддерживают тесный контакт с Министерством образования, в свою очередь, вопросы земельного планирования определяют при взаимодействии органов самоуправления с Министерством строи­тельства и местного планирования. Только в немногочисленных слу­чаях местные власти обладают исключительной юрисдикцией, скорее они администрируют в области национальных проблем на местном уровне. Описанное сотрудничество имеет тематический характер, поскольку не существует центрального правительственного учреж­дения, которое занимается местным самоуправлением.

США

В американских колониях сначала возникали зародыши местных структур, которые лишь со временем организовывались на уровне колонии или территории. Это отличает их от органов местного самоуправления в континентальной Европе, где те являются соз­данием центральной власти. Однако, с другой стороны, объем власти определяется и задается именно центральной властью. В США действует так называемый, принцип Диллона (Dillon): если существуют сомнения относительно объема компетенции штата и низших административных органов, то они разрешаются в пользу штата. Это видно, хотя бы, на примере полиции, принципы работы которой может регулировать законодательное собрание штата, а не самоуправление. Однако следует помнить, что известный принцип self-government (самоуправления) означает большое количество обще­ственных должностей, зависящих от местной общины. Так это было с функцией мирового судьи, шерифа или начальника полиции. Не­посредственно избирают окружного прокурора, часто — общинного или городского казначея.

Американское самоуправление в силу исторических причин необычайно дифференцировано. Указанная дифференциация сле­дует из различий институциональной традиции, цивилизационных эталонов и даже религиозных различий. Почти все штаты разделе­ны на графства (counties), хотя юрисдикция и организация графств зависят от специфики данного штата. В Луизиане они известны как приходы (parafie), в Коннектикуте, учитывая небольшие разме­ры штата, они были ликвидированы в шестидесятые годы. В Новой Англии, где общинный городок был центром власти, а традиция общинных собраний (town meeting) очень сильна, графства являются центрами администрации и судебной власти. В свою очередь, на Юге графства с колониальных времен являются важнейшими центрами власти самоуправления. На Среднем Западе и на Западе решения промежуточные, хотя там, где цивилизационную форму придавали поселенцы из Новой Англии (например, в Индиане или Иллинойсе) сильнее традиция так называемых, township (городских традиций).

На уровне ниже графства американские штаты делятся на горо­да, округи и общины. Начиная со второй половины XX в. город стал доминировать на общественном ландшафте США, становясь одно­временно важнейшим центром власти самоуправления. Существуют четыре типа отправления муниципальной власти: слабая власть членов совета и бургомистра, совет и бургомистр со значительной компетенцией, комиссионный тип и городской управляющий, при­нятый на службу на контрактной основе.

Первый тип отправления власти в городском самоуправлении преобладал до конца XIX в. Это означало, что бургомистр разделял исполнительную власть с различными дополнительными органами (например, комиссиями), избираемыми или назначаемыми непосред­ственно городским советом и поэтому несущими ответственность. перед ним, а не перед бургомистром. Бургомистр не имел ни права вето по отношению к постановлениям и решениям совета, ни кон­троля над финансами и сотрудниками. Со временем бургомистра наделяли все большими полномочиями, формируя второй тип от­правления власти.

В начале XX в. появился третий тип власти. Представители избранного совета не только выполняли законодательные функции, но каждый из них также управлял особыми отделами городской администрации, следовательно, законодательные и исполнительные функции были перемешаны.

В настоящее время тип городского менеджера становится все бо­лее популярным, особенно в маленьких городах. Жители выбирают совет, который, в свою очередь, утверждает городского управляюще­го. Тот обладает компетенцией исключительно в области управления, тогда как совет выполняет законодательные функции.

Франция

Во Франции местное и региональное самоуправление намного сильнее централизовано, чем в Великобритании. Это произошло в результате исторического опыта. Французская революция усилила централизацию страны. Франция оказалась разделенной на департа­менты, в ответ на лозунги революции, призывающие к рационали­зации государственного строя и разрыва с традицией ancien régime (старый строй). В случае Франции, как и многих континентальных стран, проблему самоуправления можно понять в категориях центр - периферия, поскольку институт «самоуправления» не является здесь настолько очевидным.

Департаменты делятся на arrondissement — административные, судебные и избирательные округа, а те, в свою очередь разделены на общины {communes), самый нижний уровень самоуправления. Об­щины значительно различаются по территории и числу жителей.

Во главе каждого департамента стоит префект, чиновник, на­значенный Министерством внутренних дел. Префект является пред­ставителем центрального правительства, задачей которого является управление национальными программами на региональном уровне. Существует, правда, избираемый совет департамента, но с узкими полномочиями, например, он не имеет права оспаривать решения префекта.

В каждой общине избирается совет. Мэр (бургомистр) также избирается. Хотя община обладает большой автономией, ее полно­мочия весьма ограничены, даже на ее бюджет могут наложить вето представители центрального правительства. Мэр выступает как представитель и правительства, и самоуправления. Он может быть смещен с должности за плохое осуществление правительствен­ных программ на уровне общины.

В 1982 г. правящая коалиция социалистов, коммунистов и ради­кальных республиканцев провела существенную реформу по децен­трализации, которая явилась ответом на регионализацию политики. Децентрализация государства и дерегулирование политики были вызваны темпом модернизационных изменений, которые навязывает постиндустриальное общество. Помимо департаментов возникли самоуправляющиеся регионы, политическим органом которых являются выбранные с помощью пропорционального голосования региональные советы.

Польша

В 1918 г. на польских землях было несколько типов территориального самоуправления. Мартовская Конституция 1921 г. наделяла их граж­данско-правовой и общественно-правовой индивидуальностью. Предполагалось также взаимодействие исполнительных органов самоуправления на уровне уезда и воеводства с органами общей администрации. Принципы функционирования самоуправления определял закон об «укрупнении» от 1933 г. Внутри гражданского са­моуправления существовал орган принятия решений — гражданское собрание и исполнительный — солтыс (сельский староста). В свою очередь, совет общины избирался на опосредованных выборах при открытом голосовании. В городских общинах городские советы из­бирались на всеобщих выборах. Они выделяли городское управление с бургомистром и заседателями. В отдельных городах городское управление состояло из президента и заседателей. В уездах, начиная с 1933г., вместо сеймиков были определены уездные советы, а во главе исполнительной власти стоял староста.

В познанском и поморском воеводствах сохранялось воеводское самоуправление (на основе принципов прусского права). Воеводские сеймики избирались опосредованно городскими и уездными сове­тами. Во главе исполнительного органа (воеводского отдела) стоял краевой староста. В других воеводствах существовали только сове­ты и воеводские отделы. Варшава, как столица была одновременно общиной, уездом и самоуправляющимся воеводством. После войны

территориальное самоуправление стало препятствием (а1гара) для вы­сокоцентрализованной власти коммунистического государства. Большое изменение внес закон о территориальном самоуправлении от 8 марта 1990 г. как один из первых актов, изменяющих правовой и государственный порядок III Республики польской.

Весь VII раздел Конституции III Республики посвящен террито­риальному самоуправлению. Его основной единицей является община, которая обладает юридической самостоятельностью. Субъектам са­моуправления предоставлены права собственности и другие имуще­ственные права. Их целью является — согласно Конституции —удо­влетворение потребностей самоуправляющейся общины. В Польше существует трехступенчатое самоуправление: общинное, уездное и воеводское, с тем отличием, что воеводство имеет черты и органа самоуправления и правительственного органа (правительственной администрацией руководит воевода) Это решается, согласно закону, одобренному 5 июня 1998 г. Первоначально, согласно закону от 5 марта 1990 г. о территориальном самоуправлении и положению о выборах в советы общин, существовало одноступенчатое самоуправление. В Положении от 16 июля 1998 г. было решено, что в небольших общи­нах, насчитывающих до 20 ООО жителей, происходят выборы по мажо­ритарному принципу, а в больших общинах — по пропорциональному принципу. Советы уездов выбираются, согласно смешанной системе (одно - и многомандатные округа), выборы в воеводские сеймики про­порциональны. Срок полномочий советов составляет четыре года.

Органами общины являются советы общины и правление об­щины (во главе с войтом, бургомистром или президентом в городах с населением свыше 100 000 жителей). Органамиуезда является совет уезда и правление во главе со старостой. На административной карте самоуправление уездов состоит из 379 старостатств (в том числе, 65 из них — на правах городов). Органами 16 воеводских самоуправле­ний являются воеводский сеймик во главе со своим председателем, а также маршалком как главой исполнительной власти (он соот­ветствует воеводе в правительственной администрации). Испол­нительная власть в органах польского самоуправления выбирается непрямым образом, т. е. советами соответствующей ступени.

К наиболее важным собственным задачам общины относятся: коммунальное хозяйство (дороги, водопроводы, канализация, вывоз мусора), территориальный порядок и территориальная экономика, здравоохранение, социальная помощь, образование на начальном и гимназическом уровнях, культура. Уезды занимаются содержанием больниц, лицеев, выполнением всех общественных задач, которые превосходят возможности общины. К задачам воеводского самоу­правления принадлежат подготовка стратегии развития воеводства, развитие региона, создание благоприятных условий для инвестиро­вания, забота о культурных учреждениях уровня выше общинного (например, о музеях). Подобному росту полномочий самоуправления сопутствует рост численности администрации органов самоуправле­ния, которая в 1999 г. составляла свыше 400 000 представителей.