Государственная администрация

Утверждение о независимости политической администрации от по­литической системы принадлежит скорее к категории политических лозунгов. Образ действия администрации непосредственным обра­зом определяется политической структурой власти и политических институтов. В высшей степени правдоподобно, что та политическая структура, которая подчеркивает элемент контроля за счет консен­суса, сильную власть вместо свободы, вызывает к жизни государ­ственную бюрократию с авторитарными чертами.

Это является таким уровнем деятельности, когда общая по­литика в данной области становится чем-то конкретным в глазах граждан. Конечным результатом политических решений является, например, программа победившей политической партии. Происходит это таким образом в результате миллионов решений и действий на базовом уровне: полицейского, почтальона, лесника, домашнего врача, инспектора финансового учреждения. Пока политическая программа не будет переложена в комплекс конкретных действий, до тех пор она является только сборником благих пожеланий. Способ осуществления или способ администрирования (например, полити­ки в области образования) очень важны для решения вопроса об ее качестве и содержании.

Административные структуры часто называют «бюрократией», а ее членов — бюрократами. Название произошло от французского «бюро» (bureau), что означает как письменный стол, таки помещение или комнату в учреждении. Подобным образом выражали прене­брежение, к тем людям, кто боится выйти за пределы известной им территории. Существенная разница между администрацией частного и общественного сектора состоит в месте их деятельности. Обще­ственная бюрократия действует в политической сфере, где цены, доходы и потери рассчитываются в дифференцированных и услож­ненных категориях власти, политики и программных приоритетов. Государство занимается не производством выгоды —как в частном секторе — но достижением всеобщего блага (но в некотором роде, по-разному определяемого).

Административная деятельность является интегральной частью каждой политической системы. Следует помнить, что государство продолжает оставаться крупнейшим работодателем, а также круп­нейшим получателем благ в рамках данной политической общности. В таких странах, как Соединенные Штаты, Великобритания, Фран­ция, Федеративная Республика Германия правительство нанимает буквально миллионы работников: чиновников, солдат, полицейских, почтальонов, судей или санитарных инспекторов. В США, где уровень вмешательства в экономику относительно невелик, работает 2 500 ООО государственных служащих, в Великобритании — 596 ООО - без пер­сонала, управляющего национализированной промышленностью.

Государственная администрация является той структурой, бла­годаря которой гражданин входит в контакт с государством. Поэтому качество услуг, оказываемых администрацией, оказывает влияние на восприятие и степень идентификации с таким основным полити­ческим институтом, каким является государство. Низкое качество администрации усиливает процесс делегитимации политической системы, вызывая такое угрожающее явление, как отчуждение государства в общественном сознании граждан. Если гражданин трактует государство как своего противника, или, что еще хуже, как своего рода угрозу своему существованию, то политический по­рядок поставлен под вопрос. Политические системы без одобрения государства подвержены высокой нестабильности, а та ускоряет процесс, популярно именуемый эрозией власти.

Развитие государственной администрации, наблюдающееся в Новое время, в масштабе, неизвестном даже в древних бюрократи­ческих государствах, является результатом тех вызовов, которые несет эпоха Нового времени, как в материальной, так и в интеллектуальной сферах. Несомненно, что образование национального государства и национализм усилили эту тенденцию. Другой причиной являются технические требования, сделавшиеся явными благодаря промышлен­ной революции, но также и вызовы военной политики. Современные военные технологии возможны в государстве, которое эффективно собирает налоги и предназначает существенную их часть на поддер­жание военного потенциала. Характер международных конфликтов также вынуждает развивать государственную администрацию.

Важнейшей причиной развития государственной администра­ции в ХХв. является развитие социальных функций государства в рамках, так называемого, государства благосостояния. Обслужи­вание растущих общественных ожиданий и претензий должно было вызвать рост числа чиновников. Данный процесс продвинулся так далеко, что неслучайно, что множество критиков говорит о возник­новении «государства-Левиафана», т. е. государства, обладающего полномочиями и стремлением стать автономным относительно гражданского общества (Фридрих фон Хайек). Консервативные критики правления демократов в США прямо говорят о возникно­вении «нового класса», интересы которого расходятся с надеждами и потребностями демократического общества.

Можно ожидать, что общественные услуги, оказываемые государственными институтами, будут удовлетворять критериям профессиональной компетенции: эффективному выполнению обя­занностей, ответственности и беспристрастности. Все же, подобные критерии выполнимы в странах с высоким уровнем благосостояния. Это более затруднительно в бедных странах. Другое условие связано с политической системой. В авторитарных государствах образ дей­ствий администрации будет отличаться от такового в демократиче­ских странах. Отличительным признаком будет не эффективность или техническая четкость, но уровень контроля и ответственности перед гражданином. Государственная бюрократия в демократиче­ских странах подвержена действию принципа «прозрачности»: она открыта для общественного контроля, который может привести к изменению ее деятельности с помощью органов, которые подвер­глись публичной критике. В авторитарных системах бюрократия становится или «государством в государстве» — автономной корпо­ративной структурой, которая навязывает свои правила игры, или же основным инструментом правления господствующей олигархии. Первый случай представляют бюрократические элиты Франции XIX в. или Германии XIX и начала XX вв. Второй — это Латинская Америка, где происходит артикуляция политических интересов через структуры государства, а не через слабые политические пар­тии. Стоит подчеркнуть особую роль армии в латиноамериканских государствах. Поэтому нет ничего удивительно в том, что так часто офицеры противопоставляют свой профессионализм при решении проблем некомпетентности гражданских политиков. Это искушение «оздоровить» ситуацию, что осуществляется советом военных (хун­та) с помощью государственного переворота, является результатом слабости политических институтов, задачей которых есть публичное выражение политических интересов.

В прусской бюрократии 1871-1918 гг. легализм (законопослушание) и эффективность были так сильно привиты, что случаи нарушения прав граждан (насилие, аресты, лишение свободы) были относительно редки. Высшие должности государственной админи­страции, как и гражданская служба, дипломатия, судебная система, так и армия были захвачены прусским дворянством — юнкерами. Ситуация начала меняться только под конец XIX в. Общественные группы, которые сопротивлялись авторитарному правлению, средние классы и рабочие, практически не имели доступа к государственным должностям. Различные формирования государственной админи­страции порождали свой собственный esprit. de corps (корпоративный дух), или же собственные внутренние правила.

Насколько в авторитарных системах государственную бюро­кратию обязывают определенные правила деятельности и, прежде всего, закон, настолько в системах тоталитарной власти указанные внутренние правила оказываются упраздненными в пользу непо­средственного осуществления политической воли коммунистической или нацистской партии. Относительная автономия бюрократическо­го аппарата оказывается упраздненной в пользу приоритета струк­туры stricto (чисто) политической, каковой является единственная партия. Происходит полное слияние партийного и государственного аппаратов. Одновременно сферы деятельности и размер бюрокра­тии значительно возрастают, чтобы тем легче было подчинить себе общество. Практически не существует публичной или юридической ответственности за принятые решения.

Особым является то, что в демократических системах обществен­ный контроль и юридическая ответственность — это два основных инструмента ограничения процесса автономизации государственной

бюрократии. Подобным наиболее показательным примером является институт омбудсмена (уполномоченного по гражданским правам). Контроль со стороны законодательного корпуса начинаний государ­ственной бюрократии в каждом случае нарушения прав человека невозможен. С другой стороны, мы имеем дело с проблемой некомпе­тентности членов законодательного органа, министров и прочих по­литиков. Современные демократии применили институт омбудсмена, который возник в Швеции в 1808 г., наделяя его различными компетен­циями. В самой Швеции он может подвергнуть рассмотрению любое административное решение или приговор суда по собственной иници­ативе. Омбудсмен может публиковать свои выводы, так же, как и об­ращать внимание судей и чиновников на нарушения. Он может также устроить расследование в случае вопиющего нарушения законов. Он назначается риксдагом, то есть, шведским парламентом на четыре года; ежегодно он должен давать ему отчет (хотя он полностью неза­висим в своей деятельности от законодательной, исполнительной и су­дебной властей). Подобными компетенциями обладают омбудсмены в других скандинавских странах. В Новой Зеландии (там он известен как Парламентский комиссар/ Parliamentary Commissioner/) его роль более ограничена: он может контролировать только административные акты, и сам не может устраивать расследования.

В Польше, так называемая, «Малая» конституция от 17 октября

1991г. санкционировала институт уполномоченного по гражданским правам, который был вызван к жизни законом от 15 июля 1987 г. Это положение осталось в силе в Конституции от 2 апреля 1997 г. Статья 208, раздел 1 устанавливает, что «Уполномоченный по гражданским правам стоит на страже свобод и прав человека, определенных в Конституции и иных нормативных актах». Уполномоченный, на­значаемый сеймом с согласия сената на 5 лет, не зависит от других органов государственной власти. Так же, как и в Швеции, он должен представлять сейму ежегодные отчеты. Практика присмотра за го­сударственными институтами во избежание нарушения ими граж­данских свобод подкреплена с помощью конституционной жалобы (из опасения перед наследием коммунистического прошлого).

Невзирая на объем полномочий в каждой данной стране, ука­занный институт обладает общими чертами. Способ действия ом­будсмена — исправление ошибок, а также слежение за тем, чтобы защитить гражданина от нарушения его прав разными институтами общественной жизни — вытекает из его верховного авторитета, а это следует из того факта, что омбудсмен выбирается парламентом. Вот таким образом осуществляется принцип общественного контроля начинаний государственной администрации.

Отсутствие барьера (помимо образования) по отношению к на­бору в кадры администрации является критерием демократических институтов. Поставить доступ в зависимость от общественного поло­жения — это засвидетельствовать наличие процессов олигарх изации политических институтов. Демократия гарантирует открытый до­ступ к общественным должностям. К этому частично относится зна­менитый второй принцип справедливости Джона Ролса (John Rawls). Это является — как оказалось — немаловажной проблемой, напри­мер, для Великобритании. В докладе Фултона (Fulton) говорится, что 2/3 высших чиновников происходит из средних и высших клас­сов, и только 19%—из рабочих семей; 2/3 их кончили Кембридж или Оксфорд; свыше половины ходили в частные школы. В то же время (что следует из исследований), 25 % американских чиновников происходит из рабочего класса. Намного больше, чем в Европе, они происходят также и из средних классов, что доказывает демократи­ческий характер государственной бюрократии.

Важным аспектом административной структуры является сте­пень децентрализации полномочий и компетенций. Децентрализации более всего способствует федеральный строй или регионализация. В Великобритании, Франции или Польше администрация намного более иерархична и централизована, чем в США.

Возрастающие задачи современного государства подчеркивают роль и размеры бюрократии. Бросим взгляд на повседневные задачи государства; оно:

(1)является крупнейшим работодателем;

(2)является приобретателем благ (государственные закупки);

(3)занимается денежными трансфертами (ренты, пенсии);

(4)распределяет субсидии;

(5)выделяет займы;

(6)осуществляет регулирование;

(7)занимается налогами;

(8)выделяет кредиты;

(9)проводит монетарную политику; ;

(10)оказывает моральное влияние.

Объем обязанностей объясняет постоянный рост государствен­ной администрации, согласно закону Паркинсона. Государствен­ные учреждения, особенно под лозунгом реформирования, растут по числу чиновников. В 1989 г., когда портфель премьера принял Тадеуш Мазовецкий, в администрации, раздутой для решения за­дач коммунистического государства, работало 40 ОХ) чиновников. Через десять лет под лозунгом ограничения компетенции государства в условиях «высвобождения» рынка, в центральной администрации работало 130 ОХ чиновников. Если прибавить к этому резкое раз­витие администрации самоуправления, то окажется, что мы имеем дело с армией чиновников во много сотен тысяч. Если в 1990 г. доля администрации от числа трудящихся в народном хозяйстве состав­ляла около 1,5%, то под конец девяностых годов она приближалась кЗ%. Итак, растет роль государства как главного работодателя. Описанный рост числа чиновников идет параллельно с ростом расходов центрального бюджета на администрацию. Это рождает соблазн оценивать государственные должности как политическую «кормушку», особенно там, где политические партии слабо орга­низованы. Тогда проявляется феномен политического клиентизма: политические партии выстраивают свою значимость в результате занятия государственных должностей своими сторонниками.

Если бюрократия не поддается попыткам сделать ее «более то­щей», следует задуматься, откуда проистекает ее сила. Очевидным пре­пятствием при контролировании бюрократии есть ее профессионализм и знание дела. В ситуации, когда представителями народа в результате всеобщих выборов, оказываются люди, не подготовленные для по­вседневной государственной работы, растет значение профессиональ­ных чиновнических кадров. Внутри бюрократии к специализации и разделению труда вынуждает иерархическая приказная структура. Следует также вспомнить о групповой (корпоративной) солидарности чиновничьего сословия по отношению к внешнему миру, особенно, к миру политиков. Чиновники часто считают, что они защищают на­циональные интересы от фракционной и партийной борьбы.

Отсюда возникает вопрос об объеме и возможности принимать решения чиновниками государственной администрации. Насколько

некомпетентность политиков облегчает принятие политических решений анонимными членами корпорации чиновников, и поэтому, является ли государственная администрация очередным претенден­том на звание «четвертой власти»?

К двум базовым характерным чертам государственной бюрокра­тии следует причислить ответственность и эффективность. Классик исследований бюрократии, Макс Вебер, указывал на ее фундаменталь­ные черты, которые характеризуют ее, независимо от политического строя: иерархическую структуру, определенные принципы, четкое разделение труда и компетенции. Воспользуемся анализом Райнхардта Бендикса (Reinhardt Bendix), великолепного знатока творчества Вебера. Вот как действует администрация, организованная бюрократическим образом:

(1)Выполнение чиновнических функций является стабильной дея­тельностью, объем которой определен и урегулирован юридически­ми предписаниями.

(2)В этой деятельности господствует принцип компетенции, что озна­чает:

(а) постоянное разделение функций, заключающееся в четком разграничении сфер чиновнических полномочий и обязан­ностей;

( б) ясно очерченный объем права отдачи распоряжений, при­казов и применяемых средств принуждения и условий право­мочности применения указанных средств;

(в) наделение вышеупомянутым набором полномочий и обязан­ностей лиц, отличающихся соответствующей квалификацией, которые определены общим и формальным образом соответ­ствующими правовыми актами.

(3)В указанной деятельности обязателен принцип чиновнической иерархии, выражающийся в ответственности чиновников низших инстанций перед чиновниками высших инстанций, уполномочен­ных контролировать и регулировать деятельность первых, которым, в свою очередь, принадлежит право обжалования и подачи жалобы на контролирующих их начальников.

На практике реализуется принцип отделения административного штаба (т. е. чиновников) от собственности на средства администрации и средств на их содержание. Чиновники и другие работники админи­стративного штаба не являются собственниками средств администра­ции и средств на содержание; за свою работу они получают опреде­ленное денежное вознаграждение или вознаграждение натурой.

(4)Служебное положение отделено от занимающих его лиц. Там, где гарантируется право на отправление должности, оно не означает права собственности, но должно служить для обеспечения строго де­лового, независимого выполнения чиновниками их обязанностей.

(5)Чиновническая деятельность основана на документации, даже там, где существует предписание об устном улаживании офици­альных дел.

Все бюрократии функционально организованы — рациональ­ность и объективность решений — вот что отличало цивилизацию Нового времени от традиционной цивилизации. Цивилизация Запада, основывающаяся на правилах научной рациональности, еще больше усиливает тенденцию к бюрократизации общественных структур. Вебер считал, что прогресс бюрократического способа организации неслучаен, поскольку с технической стороны он лучше других ти­пов, так же, как машинное производство превосходит другие типы производства. Неслучайно, что один из американских социологов говорит о синдроме «человека организации» в обществах, руковод­ствующихся принципами рациональности.

Следует задуматься, какие функции и задачи выполняет в на­стоящее время государственная бюрократия. Именно ей полити­ки, как правило, обязаны переложением программных лозунгов на уровень конкретики. Чиновники координируют сотрудничество министров из политического набора с парламентом: они предо­ставляют информацию и ответы на запросы парламентариев (в том числе, следственных комиссий). Именно им принадлежит создание проектов законодательных актов. Внутренняя сплоченность и орга­низованность, выражением чего является внутренний круговорот информации, облегчает им контроль процессов принятия полити­ческих решений.

Другая, очень важная задача состоит в участии в переговорах и консультациях с группами давления. В условиях острой полити­ческой борьбы они являются важным элементом стабилизации по­литической системы (например, во Франции или Пакистане). В свою очередь, естественно, что функция самосохранения чиновничьего корпуса сдерживает чрезмерную склонность к резким изменениям, характерных, например, в условиях «молодых демократий». Новой правящей команде часто представляется, что ей удастся единообраз­ными мероприятиями изменить образ действий государственных институтов и осуществить свою политическую программу в краткий срок. Тем временем, корпус чиновников получает в наследство некий тип мудрости и институциональной памяти, намного превосходящей политический цикл, то есть, срок полномочий парламента. И таким образом мы приходим к проблеме гражданской службы, составляю­щей ядро государственных институтов.