Национальные учреждения по защите прав человека в постсоветских государствах: проблемы становления и функционирования

Результатом политики международного сообщества по созданию национальных независимых учреждений по защите прав человека стало распространение института омбудсмена по всему миру. Посткоммунистические государства, став полноправными членами мирового сообщества, провозгласили человека высшей ценностью, отказались от приоритета интересов государства по отношению к интересам личности. Реализация провозглашенных прав человека в этих государствах потребовала совершенствования имеющихся и поиска новых правозащитных механизмов.

Многие посткоммунистические государства сформировали специальные органы по правам человека. Но, к сожалению, большинство из них не были интегрированы в структуру государственного управления, не имели четких полномочий и необходимой материальной базы для эффективного функционирования. Основной проблемой, связанной с правами человека в посткоммунистических странах, по мнению венгерского исследователя А. Шайо, заключается не в систематических грубых нарушениях этих прав органами государственной власти, а в том, что до сих пор откладывается необратимая институционализация прав человека, предусматривающая их обязательное соблюдение [24, с.18].

Международное сообщество установило стандарты, которых должны придерживаться государства-участники при создании внутригосударственных механизмов защиты прав человека. Выработаны ряд руководящих принципов (1978 г.), согласно которым национальные учреждения по защите прав человека должны выполнять следующие функции: действовать в качестве источника информации о правах человека для правительства и народа; оказывать помощь в просвещении общественности и содействии осознанию и уважению прав человека; консультировать по любым вопросам, касающимся прав человека; изучать и осуществлять контроль за состоянием законодательства, судебными и административными решениями, затрагивающими права и свободы человека, готовить доклады для соответствующих органов; выполнять любые функции, которыми правительства могут наделить их в связи с обязательствами данного государства по тем международным соглашениям в области прав человека, участниками которых они являются. К основным функциям национальных учреждений, таким образом, относятся консультации, мониторинг за ситуацией с правами человека, проведение расследований и возбуждение дел для установления фактов, предоставление полной информации общественности, в т. ч. через СМИ, участие в законотворческой работе по проектам, затрагивающим права и свободы граждан; в соответствующих случаях иметь местные или региональные консультативные органы для оказания помощи в осуществлении своих функций. Национальные учреждения могут оказывать воздействие на органы власти и политические решения только при условии сохранения своей независимости и беспристрастности. Таковыми они могут быть, как показал мировой опыт, если соблюдаются следующие условия. Во - первых, национальные учреждения по правам человека должны быть органично встроены в четко функционирующую систему государственной власти, и их деятельность должна быть востребована как гражданами, так и обществом в целом. Во-вторых, они не должны подвергаться политическому давлению. В-третьих, граждане должны иметь широкий доступ ко всей информации о своих правах и порядке их защиты. В-четвертых, решения национальных учреждений по правам человека должны быть обязательными для исполнения органами судебной, законодательной и исполнительной власти, предусмотрена ответственность последних за их невыполнение. Институты защиты прав человека, таким образом, должны быть неотъемлемой частью всей структуры государственной власти и политической системы в целом.

Признание международных стандартов прав человека побудили постсоветские государства к созданию механизмов и органов, которые обеспечивали бы их реализацию. Прежде всего, в большинстве постсоветских государств были созданы Комиссии по правам человека при президентах. В России, например, Комиссия была учреждена Указом президента РФ «О Комиссии по правам человека при Президенте РФ» (от 26 сентября 1993 г.) и действовала в соответствии с Указом президента РФ «Об обеспечении деятельности Комиссии по правам человека при Президенте РФ» (от 1 ноября 1993 г.) и Положением, определившим ее основные задачи. В Таджикистане была создана Комиссия по обеспечению выполнения международных обязательств в области прав человека, в Армении, Молдове, Грузии, России, Узбекистане, Казахстане и др. созданы и функционируют Комиссии по правам человека. Большинство Комиссий столкнулось с такими проблемами, как ограничение их деятельности, дефицит финансовых и человеческих ресурсов, урезанные полномочия и др. Мировая практика показывает, что деятельность Комиссии по правам человека должна отвечать следующим критериям: 1) независимый характер, предусматривающий юридическую и политическую автономию; способность подбирать в свой состав объективных и независимых членов; демократические процедуры в принятии решений относительно назначения членов комиссии; плюрализм и представительство: члены комиссии должны представлять все слои общества; 2) четкие полномочия, установленные в законодательном порядке, позволяющие на практике проводить расследования и рассмотрение жалоб; 3) доступность Комиссии для потенциальных клиентов; деятельность Комиссии должна быть гибкой, а процедуры представления жалоб или апелляций не требующими серьезных финансовых затрат; 4) обеспеченность Комиссии адекватными финансовыми средствами и необходимым персоналом; доступность персонала для СМИ; 5) наличие связи с гражданским обществом, прежде всего с неправительственными организациями, представляющими различные группы и слои населения. При этом комиссия должна оставаться вне сферы воздействия влиятельных групп, представляющих специальные интересы.

Созданные в постсоветских государствах Комиссии по правам человека имели статус консультативно-совещательного органа при Президенте. Задачами Комиссии по правам человека явились: консультирование Президента и структурных подразделений Администрации Президента по вопросам прав человека; подготовка инициатив Президент в области прав и свобод человека; подготовка заключений по принятым Парламентами и направленным на подпись Президенту законам, затрагивающим права человека; участие совместно с другими ведомствами в выработке позиции государства в области прав человека. В соответствии с Положением о Комиссии любое должностное лицо обязано в течение месяца мотивированно ответить на жалобу, которая затем передается Комиссией в ту или иную организацию. В соответствии с Указом Президента РФ «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации» при главах исполнительной власти регионов 30 субъектов федерации стали создаваться Комиссии по защите прав человека. Практика работы Комиссий по правам человека России, Армении, Кыргызстана и других постсоветских государств показала низкую эффективность их деятельности и неспособность осуществить системные изменения в обеспечении прав и свобод человека. Зависимость комиссий от Президента или исполнительной власти, при которых они были организованы, не позволила им оставаться свободными от определенной идейно-политической ангажированности в трактовке сложившихся политических реалий.

Одним из новых и дополнительных механизмов защиты прав человека в постсоветских государствах стал институт Уполномоченного по правам человека. Институт омбудсмена - это механизм, призванный обеспечить прямую связь между гражданином и государством, позволяющий услышать нужды и жалобы каждого отдельного человека. Омбудсмен - это государственное должностное лицо, удостоившееся народного доверия, обладающее независимостью и неприкосновенностью, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный контроль в форме обширного надзора за соблюдением прав и законных интересов человека со стороны государственных органов и их должностных лиц, но без права изменения принятых ими решений. Институт уполномоченного позволяет государству контролировать свою деятельность, проверить насколько эффективно оно выполняет свои функции. Этот институт специфичен для каждого отдельно взятого государства, но сохраняет при этом незыблемыми принципы, наиболее важные черты и основные направления деятельности (согласно международным стандартам). Политико-правовой статус института Уполномоченного определяется формирующейся политико­правовой системой, социально-экономическим и культурным уровнем развития общества и другими факторами.

Западный опыт Уполномоченного по правам человека, несомненно, интересен и богат. Но даже самая лучшая модель, которая оптимальна для Запада, не может быть механически перенесена на постсоветские государства, каждое из которых имеет свои социально-политические условия, культуру, традиции, ожидания. Изучение мирового опыта, отбор всего самого рационального с учетом национальных особенностей и специфики - таким должен быть подход молодых независимых государств к созданию института Уполномоченного по правам человека. Институциональный принцип построения системы Уполномоченного в постсоветских государствах характеризуется отличными от классической модели особенностями. Модели, созданные на постсоветском пространстве, с первых шагов своей деятельности столкнулись с проблемами, с которыми не сталкивались классические институты омбудсменов.

Во-первых, становление института Уполномоченного в странах СНГ проходило, главным образом, в период финансово-экономического кризиса, размывания единого политико-правового пространства, массовых выступлений граждан в защиту своих прав, в ряде случаев приобретавших крайние формы. Уполномоченные по правам человека столкнулись с необходимостью реагировать на систематические и массовые нарушения прав человека, в том числе проблемы бедности, безработицы, пыток и жестокого обращения, произвольных арестов, незаконного лишения свободы, проблемы миграции, беженцев, дискриминации женщин и насилия в отношении детей.

Во-вторых, на процесс его формирования оказали определенное негативное влияние правовой нигилизм, имеющий место в постсоветском обществе, скептическое отношение к новому институту как государственных служащих, так и граждан. Очевидна инертность и неприятие института Уполномоченного со стороны органов государственной власти, в обязанности которых входит обеспечение деятельности этого института. Старые стереотипы в отношении прав и свобод человека, системы их защиты, институциональных механизмов должны измениться. Радикальный поворот в отношении национальных институтов по правам человека должен произойти, прежде всего, в сознании политиков и государственных деятелей постсоветских государств.

В-третьих, национальные учреждения по правам человека получили серьезную поддержку со стороны международных организаций (Бюро демократических институтов и прав человека, ООН и ОБСЕ в целом и др.). Наибольшее влияние на развитие ситуации с правами человека, например, в Латвийской Республике оказали Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе, Европейский Союз и Совет стран Балтийского моря. Международные организации в постсоветских государствах, в которых еще не сформировано развитое гражданское общество, в определенной степени играют роль проводника идей прав человека в государстве в период его трансформации.

Процесс создания института Уполномоченного, как показала практика постсоветских государств, оказался достаточно трудным и противоречивым. Во-первых, сложным делом оказались разработка и, главное, принятие самого закона об омбудсмене. В Латвии, например, обсуждение законопроекта заняло больше года. Причем предлагалось достаточно много поправок, отражавших различные позиции в обществе по вопросу формирования данного института. Было предложение, например, учредить бюро Омбудсмена при Министерстве юстиции, что не позволило бы бюро стать независимым органом. В Узбекистане после первого чтения законопроекта было предложено более 300 поправок. Особо дискутировался вопрос: должен ли данный закон быть конституционным. Определяющим стало мнение о том, что поскольку конституция ничего не говорит о данном институте, то и закон не должен быть конституционным.

В России потребовалось более двух с половиной лет от первого чтения законопроекта в июне 1994 г. до окончательного принятия в феврале 1997 г. Закон был «провален» дважды, причем без всяких претензий к его содержательной стороне. Парадокс состоял в том, что сначала был утвержден Уполномоченный по правам человека, а потом принят соответствующий закон (еще до принятия соответствующего закона первым Уполномоченным Российской Федерации был назначен правозащитник С. Ковалев). Обсуждение и принятие закона отразили борьбу политических партий и фракций: многих не устраивала кандидатура самого Уполномоченного - Сергея Ковалева и его позиция относительно войны в Чечне.

Главная функция уполномоченного Российской Федерации, учреждение которого осуществлено в ранге депутата парламента в соответствии со ст. 103 Конституции и Законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (1996 г.), заключается в осуществлении контроля за законностью действий органов государственной власти. Соответственно уполномоченный должен выступать в качестве беспристрастного посредника между гражданами, чьи права были нарушены, и органами государственной власти. Хотя в целом содержание закона не входит в противоречия с общеевропейскими стандартами, но все же прослеживается зависимость Уполномоченного от характера политической ситуации в стране. Поэтому о независимости уполномоченного от сферы политического говорить пока не приходится.

Критерием оценки эффективности функционирования создаваемых национальных учреждений по правам человека являются принятые ООН Парижские принципы. Последние определяют, что институт омбудсмена должен быть создан в соответствии с Конституцией или специальным законом, независимым, с четко определенными юрисдикцией и полномочиями, доступным, сотрудничающим с другими органами и неправительственными правозащитными организациями. В соответствии с Парижскими принципами большинство стран СНГ и Балтии приняли законы, учредившие Институт Уполномоченного. Первым государством из стран СНГ и Балтии стала Литва, принявшая 11 января 1994 года закон «О Контролерах Сейма». В 1996 - 1997 гг. законы были приняты Грузией («О Народном защитнике Грузии»), Россией (федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»), Узбекистаном («Об Уполномоченном Олий Мажлиса Республики Узбекистан по правам человека»), Молдовой («О парламентских адвокатах»), Латвией («О государственном бюро по правам человека»), Украиной («Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека»). В Азербайджане конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека (омбудсмен)» был принят в 2001 года, а в Кыргызстане закон «Об Омбудсмене (Акыйкатчы) Кыргызской Республики» в 2002 г. Исключением стал Казахстан, где институт омбудсмена создан в соответствии с Указом Президента «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека» (от 19 сентября 2002 г.).

Для анализа роли и места института Уполномоченного в политической системе постсоветских государств важным представляется рассмотрение моделей формирования омбусменов, их особенностей. Существует две основные модели омбусмена: парламентская (классическая) и

правительственная (поскольку формируется исполнительной властью). Основное различие этих моделей состоит в механизмах, обеспечивающих независимость функционирования омбудсмена, и порядке его избрания. При классической модели методы работы омбудсмена не являются властно­правовыми, их сила и авторитет основаны на поддержке парламента, СМИ, институтов гражданского общества, общественного мнения.

Институт омбудсмена получает полномочия не напрямую от народа в отличие от президента или парламента, а от одного из уже сформированных субъектов государственной власти. Как правило, большинство омбудсменов стран СНГ и Балтии избираются парламентами. В Литве пять Контролеров назначаются Сеймом сроком на 4 года из числа кандидатов, предложенных Председателем Сейма. Народного защитника Грузии на 5 лет избирает Парламент большинством голосов от его полного состава. Правом выдвижения кандидатуры обладает Президент, парламентские фракции, группа депутатов в количестве не менее десяти человек, не входящих ни в одну из фракций. В

России Уполномоченный по правам человека утверждается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Каждая кандидатура, выносимая на тайное голосование, включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов. Правом выдвижения кандидатов на должность омбудсмена обладают Президент, Совет Федерации, депутаты Думы и депутатские объединения. Три парламентских адвоката Молдовы утверждается на должность большинством голосов депутатов. Предложения о кандидатах вносятся в Парламент Президентом, депутатами Парламента количеством не менее 20 человек и Правительством. По каждой из кандидатур Парламенту представляются мотивированное заключение парламентской Комиссии по правам человека и национальным меньшинствам.

В Латвии директора Г осударственного бюро по правам человека сроком на

4 года утверждает Сейм по предложению Кабинета Министров, а омбудсмена Украины - Верховная Рада сроком на 5 лет. Предложения по кандидатурам на должность Уполномоченного вносят Председатель Верховной Рады или не менее одной четвертой народных депутатов от конституционного состава Рады. Соответствующий комитет Рады представляет Верховной Раде свои заключения по каждой кандидатуре. Омбудсмен Азербайджана избирается большинством голосом Мили Маджилиса из трех кандидатур, предложенных Президентом. Если Парламент обоснованно отклонил все 3 кандидатуры, то Президент в течение 15 дней должен предложить новый список кандидатов.

В Кыргызстане омбудсмен (Акыйкатчы) избирается на должность Законодательным собранием тайным голосованием. Правом выдвижения обладают Президент, депутатские объединения, группа депутатов Законодательного собрания и Собрания народных представителей Жогорку Кенеша (не менее 7 человек, не входящих ни в одну из депутатских объединений), политические партии и общественные объединения. По каждой из кандидатур Законодательному собранию представляется мотивированное заключение Комитета по правам человека.

В Узбекистане создание национальных учреждений и реформы в области прав человека проходили «сверху». Государство взяло на себя обязанность создать и финансировать национальные учреждения по правам человека, в т. ч. институт омбудсмена, Национальный Центр по правам человека (в ранге министерства), Институт мониторинга действующего законодательства. Если институт омбудсмена готовит национальные доклады по шести основным международным документам в области прав человека, то национальный центр согласно положению призван координировать деятельность всех правительственных структур в области прав человека, проводит научно­исследовательскую работу и изучает зарубежный опыт.

Мировая практика показывает, что омбудсмены в различных странах наделены разными полномочиями. Например, в Швеции, Финляндии, Польше компетенция Уполномоченного распространяется как на органы исполнительной, так и судебной власти. Во многих странах в сферу контроля и воздействия омбудсмена попадают как государственные организации, так и негосударственные. В постсоветских государствах наибольшее распространение получили омбусмены, полномочия которых распространяются главным образом на органы исполнительной власти, хотя и среди них есть существенные отличия. Так, контролеры Сейма Литвы рассматривают жалобы граждан на органы исполнительной власти и самоуправления. Но их полномочия не распространяются на Президента, членов Сейма, судей Конституционного и Верховного судов, других судов, а также процессуальных действий прокуроров, следователей и др. Контролером Сейма не рассматриваются жалобы, связанные с трудовыми правонарушениями, а также подлежащие рассмотрению в суде.

Народный Защитник Грузии осуществляет надзор не только за деятельностью органов государственного управления и самоуправления, должностных лиц, но и юридических лиц, оценивает принятые ими акты, дает рекомендации. Заявления и жалобы Народный Защитник принимает, например, только в том случае, если заявитель оспаривает вступившее в законную силу решение вышестоящего органа, административного органа или суда.

В законе Узбекистана к полномочиям Уполномоченного отнесены рассмотрение жалоб на действия или бездействия организаций или должностных лиц, нарушающих права и законные интересы граждан. Он принимает к рассмотрению жалобы третьих лиц, в том числе общественных объединений, на нарушения прав и законных интересов конкретного человека или группы лиц при условии их согласия, кроме вопросов, отнесенных к компетенции суда.

Омбудсмен России рассматривает жалобы на решения или действия государственных органов, органов местного самоуправления, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его заявлению. Его полномочия не распространяются на решения палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации.

Парламентские адвокаты Молдовы принимают заявления на решения или действия центральных и местных органов власти, учреждений, организаций и предприятий независимо от вида собственности, и должностных лиц всех уровней, нарушивших, по мнению заявителя, его конституционные права и свободы. Парламентские адвокаты не рассматривают заявления на нормативно­правовые акты Президента, Парламента и Правительства, а также жалобы, порядок рассмотрения которых предусмотрен Уголовно-процессуальным и Гражданско-процессуальным кодексами, законодательством об административных правонарушениях и трудовым законодательством.

Уполномоченный Кыргызстана рассматривает заявления и жалобы граждан, иностранцев и лиц без гражданства либо их представителей, неправительственных организаций, касающихся деяний государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и негосударственных организаций, должностных лиц, либо их актов о нарушениях прав и свобод, установленных законодательством, международными договорами, участницей которых является Кыргызстан. Закон исключил рассмотрение жалоб, которые уже являются предметом судопроизводства, и обязал омбудсмена прекратить свои действия, если уже после их начала заинтересованное лицо направит жалобу или апелляцию в суд либо Конституционный Суд. В Казахстане Уполномоченный по правам человека не рассматривает жалобы на действия и решения Президента, Парламента и его депутатов, Правительства, Конституционного Совета, Генерального прокурора, Центральной избирательной комиссии, судов. В Украине создана модель омбудсмена, в функции которого, наряду с рассмотрением индивидуальных жалоб граждан, входит мониторинг о состоянии прав и свобод человека на территории страны, подготовка правительственных докладов для международных конвенционных органов и др.

К сожалению, омбудсмены постсоветских государств не обладают правом законодательной инициативы, за исключением Уполномоченного Олий Мажлиса Узбекистана в силу принадлежности его к депутатскому корпусу. Неоднократно поднимался вопрос о наделении омбусмена правом общего надзора. Но поскольку в большинстве постсоветских государств надзор за точным и единообразным исполнением законов возложен на органы прокуратуры, то посчитали нецелесообразным наделять этими полномочиями омбудсмена. Хотя, например, польская модель омбудсмена предусматривает право омбудсмена наряду с Генеральным прокурором, Председателем Верховного Суда, министром юстиции вносить протесты надзорного характера. Омбудсмен действует субсидиарно, то есть рассматривает просьбу о принесении протеста в порядке надзора только в случае грубого нарушения прав и свобод человека и лишь в том случае, когда ходатайство о принесении такого протеста уже подавалось Генеральному прокурору или министру юстиции, но было ими отклонено.

Омбудсмены могут заниматься рассмотрением как отдельных случаев нарушений, так и более широким кругом вопросов по защите прав человека. Он может привлекать внимание общественности к тому или иному закону, инициировать аналитические исследования в отношении ситуации, которые могут ставить под угрозу права и свободы человека, предлагать органам власти те действия, направленные на предотвращение нарушений прав и свобод человека. В этом смысле представляет интерес опыт Молдовы по развитию института парламентского адвоката, имеющий широкий круг полномочий. Парламентский адвокат по собственной инициативе может начать производство по выявленным фактам нарушений прав и свобод человека, осуществлять контроль. Он выступает в качестве посредника и принимает все меры для разрешения жалоб и примирения сторон, поиска взаимоприемлемого решения. Кроме того, парламентский адвокат по результатам рассмотрения заявления вправе обратиться в суд с заявлением о защите интересов человека, конституционные права и свободы которого были нарушены и который не может оплатить судебные издержки. Он может обратиться в соответствующие органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного, административного или уголовного дела в отношении должностного лица, допустившего нарушение прав и свобод человека. Более того, Закон предоставляет парламентским адвокатам право возбуждать административные производства в суде против тех представителей власти, которые не выполнили указания или предложения парламентского адвоката. Важным демократическим достижением является обеспечение парламентским адвокатам права напрямую обращаться в Конституционный суд с запросами о конституционности нормативно-правовых актов Президента, Парламента, Парламента и их соответствии международным стандартам прав человека. Так, в 1999 г. независимый от исполнительных и законодательных органов страны Центр по правам человека Молдовы, в котором работают парламентские адвокаты, обратился с запросами в Конституционный суд. Десять запросов из двенадцати были удовлетворены Конституционным судом, в результате чего были восстановлены права нескольких тысяч граждан [25]. В Молдове также были учреждены национальные центры по организации лоббистской деятельности и мониторинга в области прав человека.

Анализ полномочий, которыми наделены Уполномоченные постсоветских государств показывает, что их объем неодинаков, что обусловлено как национальными традициями и культурой, так и формируемой системой политической и государственной организации общества, а также расстановкой политических сил в момент принятия закона об Уполномоченном. Определенные политические силы, главным образом выражающие интересы исполнительных органов власти, выступили против наделения Уполномоченных широкими полномочиями, в то время как сами исполнительные органы и в большей мере силовые структуры и их должностные лица, как правило, не знакомы с функциями и полномочиями омбудсмена.

Содержание деятельности Уполномоченного по правам человека можно рассмотреть на примере Российской Федерации. Так, основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации явились: рассмотрение жалоб и обращений о

нарушениях прав и свобод человека, принятие мер по их восстановлению; анализ законодательства РФ в области прав и свобод человека, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; развитие международного сотрудничества в области прав человека; правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты; подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и направление его в высшие органы государственной власти; выступления с докладами на заведаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан; направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным воспросам соблюдения прав и свобод граждан в РФ; обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях; обращение в суды общей юрисдикции и в

Конституционный Суд РФ для защиты прав и свобод граждан; принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур и др. Только в 1999 г. Уполномоченному РФ поступило свыше 22 тысяч индивидуальных и коллективных жалоб и обращений граждан. Наибольшее число жалоб (31,3 % от всех полученных за 1999 г.) связано с проблемами уголовно-правового характера, 21,8 % жалоб касались вопросов гражданско-правового характера, 14,1 % - трудовых отношений, 10,7 % всех заявлений связаны с жилищным вопросом, 6,7 % - социальными и пенсионными проблемами, 5,6 % - нарушениями в области конституционных процедур и административного права [26, с.90]. Анализ поступивших в адрес Уполномоченного обращений свидетельствует о значительном росте количества жалоб, связанных с неисполнением судебных решений.

Анализ деятельности федерального Уполномоченного в Российской Федерации выявил ряд проблем, с одной стороны, связанных с несовершенством действующего законодательства, а с другой - неадекватной оценкой общественным мнением этого института и его назначением. Основные проблемы связаны с отсутствием у Уполномоченного права законодательной инициативы, а также с ограниченностью возможностей для обращения в Конституционный Суд (в том числе по вопросам толкования действующего законодательства и международных договоров). На практике не реализуются (в связи с отсутствием соответствующего детально регламентированного механизма) положения ст. 36 Закона, предусматривающие ответственность должностных лиц за неисполнение обязанностей, им установленных. Российское законодательство не определило четких рамок взаимодействия федерального и региональных Уполномоченных, что ограничивает эффективность совместной работы, затрудняет распределение обязанностей и разграничение сферы ответственности. Целесообразно законодательное разграничение компетенции этих государственных правозащитных структур, а также порядка рассмотрения ими жалоб.

В соответствии с Федеральным законом должность Уполномоченного по правам человека может учреждаться в субъектах Российской Федерации. Причем учреждение данного института в субъектах РФ является их исключительной компетенцией. К 2000 г. институт Уполномоченного по правам человека был создан лишь в 8 субъектах федерации, а их в России - 89. В результате протекающих в последнее время процессов регионализации, формирование института Уполномоченного стало осуществляться в округах и республиках. Во многом это стало возможным благодаря принятию взвешенных и продуманных Уставов республик, краев и областей. Первым субъектом РФ, где была учреждена должность Уполномоченного, стала Республика Башкортостан (7 декабря 1996 г.). В структуре Секретариата Государственного собрания республики образован сектор в составе пяти человек по обеспечению деятельности Уполномоченного. Заслуживает внимания учреждение института доверенных представителей Уполномоченного, назначаемых по рекомендации представительных органов местного самоуправления и работающих на общественных началах. Это позитивный опыт создания данного правозащитного института.

Складывается в России и система специализированных уполномоченных в сферах наиболее грубого нарушения прав человека. Например, в Алтайском крае функционирует в соответствии с положением Уполномоченный по делам военнослужащих, в целом ряде областей есть Уполномоченные по защите прав ребенка и др. В последние годы создается институт общественных уполномоченных по правам человека в высших учебных заведениях. Университетский омбудсмен действует в Московском государственном институте международных отношений, Башкирском государственном педагогическом институте и Высшей школе экономики (г. Москва), а также в ряде московских школ. Вместе с тем в 22 субъектах РФ не было ни уполномоченных, ни комиссий по правам человека. Вместе с тем, социальная практика России показала и иной пример подхода субъектов РФ к учреждению должности Уполномоченного по правам человека. Так, в 1997 г. Архангельское областное собрание на основе принятого закона избрало Уполномоченного по правам человека сроком на 5 лет. Однако в начале 1998 г. было принято решение ввести мораторий на исполнение этой должности, а затем принят закон о приостановлении действия областного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Архангельской области». В течение года этот вопрос неоднократно освещался в местных СМИ и сопровождался тезисом об обременительности для областного бюджета содержания Уполномоченного [27, с.27].

В некоторых субъектах создание регионального Уполномоченного не предусматривается вообще, как, например, в Москве. В Ставропольском крае принят закон «О гарантиях осуществления и защиты прав граждан Российской Федерации - жителей Ставропольского края», предусматривающий возможность установления дополнительных гарантий жителям края в области реализации социальных прав (соцобеспечение, образование, здравоохранение и т. п.). При этом создание института уполномоченного не предусматривалось.

Статус Уполномоченного Свердловской области установлен областным законом «Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области», принятым Областной Думой в 1996 г. При этом требования к областному Уполномоченному, по сравнению с федеральным и иными региональными, усилены в сфере его юридической подготовки, но не исключаются из числа кандидатов и опытные правозащитники, не имеющие специального образования. При достаточно широком круге полномочий Уполномоченный не имеет возможности действовать в защиту конституционных прав граждан в ходе уголовного судопроизводства. Существенным недостатком деятельности данного института в России является отсутствие реального взаимодействия Уполномоченных всех уровней между собой, что в значительной степени препятствует эффективной правозащитной деятельности на межрегиональном уровне. Наиболее сложным явилось встраивание института Уполномоченного в государственную и правозащитную системы.

К 2003 г. Уполномоченные избраны были лишь в 10 регионах России, тогда как Комиссии действуют при главе исполнительной власти или при законодательном (представительном) органе власти уже почти в 70 регионах. В своей повседневной деятельности органы исполнительной власти, особенно в регионах, предпочтение отдают Комиссиям по правам человека, а не уполномоченному. Последний орган, как известно, более дистанциирован от исполнительной власти.

Особенностью политико-правовых механизмов защиты прав человека во многих постсоветских государствах является одновременное функционирование Комиссии по правам человека и Уполномоченного по правам человека. В России, Молдове, Грузии, Казахстане и др. функции этих правозащитных органов на нормативном уровне разграничиваются. Комиссия в России, как предусмотрено законодательством, должна была существенно изменить свои функции после принятия Закона и создания института Уполномоченного по правам человека. Рассмотрение индивидуальных жалоб и проведение расследований должны быть отнесены к компетенции Уполномоченного по правам человека. Соответственно Комиссия должна претерпеть существенную реорганизацию и стать консультативно­координационным органом при президенте Российской Федерации [27]. Вместе с тем практика показывает, что различия в деятельности этих правозащитных институтов начинают все больше и больше стираться. Поэтому для повышения эффективности деятельности национальных правозащитных учреждений в постсоветских государствах важно между Уполномоченным и Комиссией по правам человека наладить эффективное сотрудничество, обеспечить четкое разграничение полномочий и дополняемость друг друга. Созданная в постсоветских государствах система защиты прав человека должна стать динамично развивающейся системой, отвечающей изменившимся условиям и потребностям общества.

По вопросам, с которыми обращаются граждане в национальные учреждения по правам человека, можно также судить о состоянии дел в этой области. За годы независимости и суверенитета список актуальных проблем прав и свобод человека значительно изменился. В начале 90-х гг. в постсоветских государствах, в частности в Латвии, были приоритетны проблемы, связанные с гражданством, с видом на жительство. С середины 90-х гг. абсолютно превалировали вопросы, связанные с жилищной проблемой, с невыплатами заработной платы и социальных пособий. 2/3 обращений в государственное Бюро по правам человека Латвии носили именно экономический характер. Из числа жалоб, поступающих, например, Уполномоченному по правам человека России, около 30 % связаны с проблемами гражданско-правовых отношений, в т. ч. жилищного законодательства, около 30 % - с проблемами уголовно-правовой защиты населения (длительное рассмотрение дел в судах, нарушения прав граждан во время задержания, тяжелые условия содержания в следственных изоляторах, аресты до суда, необоснованные решения судов и др.); около 14% - с ущемлением трудовых прав граждан. Кроме того, были жалобы военнослужащих и членов их семей, беженцев и вынужденных переселенцев, а также жалобы, связанные с выплатой социальных пособий. Уполномоченный по правам человека РФ на основе анализа ситуаций с правами человека в различных субъектах Федерации, поступивших жалоб и предложений подготовил специальные доклады о состоянии психиатрии в России (1999 г.), нарушении прав военнослужащих в армии, конституционном праве на свободу передвижения и выбор места жительства на территории страны, нарушении прав человека сотрудниками МВД и уголовно-исполнительной системы (2000 г.), в которых сформулированы конкретные предложения для органов законодательной, исполнительной и судебной власти по совершенствованию политики в области прав человека. Для украинского омбудсмена проблема предотвращения торговли людьми долго оставалось одним из приоритетов. Но в целом деятельность Уполномоченного по правам человека в постсоветских государствах ограничивается в основном рассмотрением жалоб о нарушении социальных и экономических прав граждан.

В странах мира омбудсмен, как правило, приравнен по статусу к высшим должностным лицам (например, Председателя или членов Конституционного Суда, Председателя или судей Верховного Суда, заместителя Председателя Правительства). В России омбудсмен приравнен к должности заместителя Председателя Правительства России, в Молдове - судей Высшей судебной палаты, Литве - судей Верховного Суда, Азербайджане - первого заместителя Председателя Мили Маджилиса, в Кыргызстане - Торага Законодательного собрания Жогорку Кенеша. В Казахстане омбудсмен приравнен статусу председателя агентства, непосредственно подчиненного Президенту РК.

Важным критерием политико-правового статуса омбудсмена является независимость его деятельности. Практически все омбудсмены постсоветских государств неприкосновенны и независимы в своей деятельности. Законодательством Литвы, Грузии, Узбекистана, России, Молдовы, Азербайджана, Кыргызстана Уполномоченный по правам человека обладает неприкосновенностью на весь срок полномочий, не может быть арестован, привлечен к уголовной ответственности. Как правило, последнее возможно лишь с согласия Парламента. Уполномоченный не несет ответственности за мнения и взгляды, высказываемые им при исполнении своих обязанностей. Важным условием эффективной деятельности Уполномоченного является его объективность и политическая беспристрастность. В законодательстве Молдовы, Грузии, России закреплен прямой запрет на его политическую деятельность.

Функционирование Уполномоченного по правам человека как независимого, профессионального и демократичного института напрямую зависит от личности омбудсмена. Соответственно во всем мире к кандидатам на должность омбудсмена предъявляются высокие профессиональные и нравственные требования. Омбудсмены, как правило, - это юристы, имеющие опыт правозащитной работы. В законе Молдовы и Литвы прямо указано на необходимость юридического образования и опыта юридической работы. Контролером Сейма может назначаться гражданин Литвы безупречной репутации, имеющий высшее юридическое образование и стаж юридической работы, или работы в институтах государственной власти и управления не менее пяти лет. В Украине, России, Молдове, Азербайджане Уполномоченным может быть назначен гражданин, достигший на день избрания в среднем 30-40 лет, владеющий государственным языком, имеющий высокие моральные качества, опыт правозащитной деятельности. В Латвии, Кыргызстане и Грузии нет особых требований к омбудсменам. В Узбекистане омбудсмен одновременно является депутатом Парламента. В Казахстане омбудсмен должен иметь юридическое или гуманитарное образование, стаж работы не менее трех лет по юридической специальности или в сфере защиты прав человека.

Широкий общественный резонанс, как правило, имеют рекомендации омбудсмена, поскольку его деятельность подчинена интересам человека и общества в целом, имеют публичный характер. В развитых странах критика государственного служащего со стороны омбудсмена представляет серьезную угрозу для авторитета организации и карьеры государственного служащего. Поэтому рекомендации Уполномоченного и реакция на них государственных органов, должностных лиц должны быть опубликованы в СМИ с целью привлечения общественности к решению возникших проблем. При этом должны соблюдаться как права лиц, которые подают жалобы, так и права тех, кто выступает в качестве ответчиков, в т. ч. соблюдение процедур конфиденциального характера. Деятельность омбудсмена при реализации своих функций должна осуществляться открытыми методами и быть направлена на дальнейшее упрочение статуса этого института в обществе и государстве, повышение его роли в едином механизме государственной защиты прав и свобод человека. Политическая история государств со сложившейся демократией свидетельствует о том, что создать независимые от власти общественные механизмы и институты, способные реально обеспечить права и свободы человека и гражданина, защиту интересов общества и отдельного гражданина, способно гражданское общество. Гражданское общество успешно функционирует там, где оно опирается на «средний класс» - достаточно обеспеченную (т. е. самостоятельную, независимую), образованную и социально активную часть общества.

Постсоветские государства в целях сотрудничества и совместной реализации актуальных политико-правовых проблем, в том числе в области прав и свобод человека, создали Содружество Независимых Государств (СНГ). Первые годы существования СНГ показали, что, с одной стороны, союз оказался неэффективным, прежде всего, с экономической точки зрения, поскольку в нем политические интересы превалировали над экономическими и наносили ущерб последним. Причиной неэффективности СНГ явилась также усиливавшаяся несовместимость экономических, политических и военно­стратегических интересов стран СНГ. Внешними показателями центробежных тенденций явились низкая эффективность деятельности межгосударственных органов СНГ, фактическое невыполнение странами-участницами подписанных ими соглашений. С другой стороны, наблюдалась относительная устойчивость СНГ, показавшая, что независимые государства, образовавшиеся на территории бывшего СССР (за исключением стран Балтии), все же больше тяготеют друг к другу, чем к другим региональным центрам геополитического влияния. Первые уроки существования СНГ показали, что интеграция должна рассматриваться как эволюционный процесс, требующий подписания интеграционных соглашений с разработанным реальным механизмом их реализации, предусматривающий последовательное расширение институтов и каналов интеграции, учитывающий культурно-цивилизационные особенности народов и уважение государственного суверенитета как необходимое условие интеграции. Появившиеся в процессе интеграции противоречия нередко носят объективный характер, объясняются различными национальными экономическими интересами и могут решаться на основе принятия консенсуса, отвечающим интересам всех участников.

Постсоветские государства, признав международные стандарты прав человека, предприняли попытку создать свою региональную систему защиты прав человека. В соответствии со статьей 33 Устава СНГ была создана Комиссия по правам человека (1993 г.), которая является «консультативным органом Содружества и наблюдает за выполнением обязательств по правам человека, взятых на себя государствами-членами в рамках Содружества». В мае 1995 г. была принята Конвенция по правам человека СНГ, которую тогда не подписали Казахстан, Азербайджан, Туркменистан, Узбекистан, Украина. Хотя конвенция СНГ возлагает на своих участников обязательства только рекомендательного характера, но страны СНГ проявили осторожность в вопросе ратификации данного документа. Фактически не приступила к реальной работе Комиссия стран СНГ по правам человека. Руководители государственных правозащитных ведомств СНГ и Балтии, обсудив проблемы и трудности в региональной системе защиты прав человека, выработали определенные меры по обеспечению ее жизненности и эффективности. Начать решено было с созыва конференции по внесению изменений в Конвенцию о правах и основных свободах человека и в положение о Комиссии по правам человека, как основного документа ведущего правозащитного органа. Процесс становления и укрепления национальных учреждений СНГ по правам человека направлен на обеспечение международных стандартов прав человека на постсоветском пространстве с учетом социально-политических и экономических особенностей, многообразия исторических, национальных, религиозных и культурных традиций.

Таким образом, одна из наиболее сложных задач политического реформирования постсоветских государств заключается в необходимости изменения взаимоотношений власти и человека. Защита и обеспечение прав и свобод человека представляет собой один из ключевых факторов эффективного решения сложных задач посткоммунистической трансформации, создания гарантий демократического развития. В этих условиях важно развитие новых демократических правозащитных институтов, свободных от политического давления, независимых от трех ветвей власти, обладающих достаточными полномочиями для поддержания в постсоветских государствах политико­правовых мер, направленных на утверждение в реальной практике прав и свобод человека. Политико-правовой статус Уполномоченного определяется формирующейся политико-правовой системой, социально-экономическим и культурным уровнем развития общества и другими факторами, но должен оставаться в рамках международных стандартов. Несмотря на различия в статусе и порядке формирования, полномочиях Уполномоченных постсоветских государств можно говорить об их общих чертах и возможности многообразия моделей, способных вписаться в действующие политические системы. Ключевой проблемой для постсоветских государств является проблема властных полномочий национальных учреждений по правам человека, отлаженного механизма их функционирования и отношений с органами государственной власти. Повышение роли национальных учреждений в обеспечении прав и свобод граждан напрямую связано с расширением и углублением их компетенции, усилением императивной силы принимаемых ими решений. Актуально укрепление внутригосударственных и межгосударственных институтов, реально показавших способности решать проблемы прав человека на межгосударственном уровне. Национальные учреждения могут действовать эффективно только в условиях, когда уже существуют другие основные механизмы демократии (избираемый сильный Парламент, ответственная перед представительными органами исполнительная власть, независимая судебная власть и др.).

Таким образом, права человека в постсоветских обществах не стали в этот период главным ориентиром в деятельности государства, его органов и должностных лиц. Не было осознания того, что в реформировании постсоветского общества, охватывающем политическую, социальную, экономическую и культурную сферы, важнейшим фактором являются права и свободы человека, без обеспечения которых невозможны свобода, правовое государство и гражданское общество. Все это сдерживало гражданскую и социальную активность населения, привело к двойственности в восприятии прав человека. Большинство постсоветских государств, переживая схожий путь политической трансформации, не выработав всех необходимых политико­правовых механизмов, способных смягчить трудности трансформационных процессов, оказались в значительной степени неподготовленными к практической реализации концепции прав человека. Четко обозначился разрыв между аксиологическим, нормативно-правовым и функциональным аспектами прав человека, связанным с противоречием между конституционным признанием приоритета прав человека перед интересами государства и отсутствием реальных механизмов, способных последовательно реализовать этот принцип.

Рассмотрение процессов утверждения прав и свобод человека в мировом сообществе и постсоветских государствах в сложных условиях глобализации и интеграции, анализ тенденций и противоречий, социокультурного контекста политики в этой сфере, позволяют глубже понять и раскрыть происходящие политические процессы в Республике Казахстан.