Национальная правозащитная система в Республике Казахстан: проблемы формирования и функционирования

Необходимым условием демократического развития Казахстана, его политической системы является создание четко скоординированной системы политико-правовых механизмов и процедур реализации прав и свобод человека и гражданина. Конституционные нормы определяют особое место человека в системе общественных отношений, выдвигают защиту его прав и интересов в качестве принципа, действующего в обществе и государстве. Законодательство Республики Казахстан закрепляет обязанность государства и его органов создавать необходимые юридические, организационные и другие условия для реализации прав, свобод и интересов граждан. Защита прав человека - это меры, направленные на предотвращение, прекращение или смягчение нарушений прав человека путем оказания прямого правового, общественного, морального, политического давления на источник нарушения прав человека.

Республика Казахстан, объявив человека, его жизнь и права высшей ценностью общества и государства, считала необходимым и вполне реальным, как отмечалось выше, поэтапное вхождение в правовое пространство международно-правовых актов в области прав и свобод человека. Осознавая сложность переходных процессов и трудность реализации выработанных на основе международных собственных национальных стандартов, Казахстан приступил к созданию национальной правозащитной системы.

Правовая защита - это элемент осуществления прав человека, содержание которой составляет деятельность государства, общественных организаций и лица по созданию юридических условий, способствующих непрерывности процесса реализации прав человека, а в случае остановки процесса - его восстановления. По способам защиты прав человека и гражданина, как показывает мировой опыт, выделяют следующие основные группы: 1)

государственная защита; 2) судебная защита (как независимой ветви власти); 3) негосударственная защита (в лице института адвокатуры и правозащитных организаций); 4) самозащита.

В 90-е годы в Республике Казахстан функционировали все основные элементы правозащитной системы: Парламент, Президент, Конституционный Совет (не раскрывшие в полной мере все свои возможности и правозащитные функции), суд (который довольно долго воспринимался в большей мере карательным, а не правозащитным органом), исполнительные органы (не рассматривавшие в качестве важнейшего принципа деятельности - защиту прав и свобод граждан), институт адвокатуры (малочисленный и малопрофессиональный), негосударственные правозащитные институты. Но с точки зрения реального механизма защиты прав человека эта система была в большей части формальной и неэффективной. Поэтому важнейшим направлением государственной политики в области защиты прав человека явилось формирование четко функционирующей и эффективной национальной правозащитной. Важнейшими структурными элементами этой системы должны были стать государственные органы власти - Президент как гарант прав и свобод человека и гражданина, Парламент, Конституционный Совет, исполнительные органы всех уровней от Правительства до акиматов, органы прокуратуры и внутренних дел, Уполномоченный по правам человека, суд как главный правозащитный институт; институты общественной защиты - адвокатура, общественные организации и некоммерческие правозащитные организации, профсоюзы и др.

Основным носителем ответственности перед народом и международным сообществом за обеспечение прав граждан является государство. Поэтому процессу обеспечения прав должна соответствовать система государственных органов, понимание ими содержания и важности этой работы, высокий профессионализм и согласованность их действий в этой области. Это важно с точки зрения обеспечения широкого общественного консенсуса и духа сотрудничества между всеми участниками процесса формирования институциональной инфраструктуры правозащитной деятельности в Казахстане. Именно от результативности деятельности всех органов государственной власти, от того, как органы законодательной, исполнительной и судебной власти в центре и на местах регулируют вопросы, отнесенные к их компетенции, зависит степень реализации прав и свобод человека в казахстанском обществе.

Проводимое в Казахстане реформирование государственных органов всех ветвей власти, судебных и правоохранительных органов осуществлялось в целях приведения институциональных образований в соответствии с новыми конституционными приоритетами. В перечень основных стандартов государственной службы был включен такой приоритет как защита прав человека. Наряду с казахстанским патриотизмом, законностью, профессионализмом и другими ценностями каждый государственный служащий должен руководствоваться такой важнейшей ценностью как права и свободы человека и гражданина. Закрепленные в законе «О государственной службе» основные принципы осуществления государственной службы, в том числе принцип приоритета прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства, предусматривает обязанность каждого государственного служащего соотносить свои действия с этим принципом.

Функция защиты прав и свобод граждан - особая функция органов государственной власти, прежде всего исполнительных органов, которая закреплена во всех нормативных актах, устанавливающих их правовой статус. Если функции охраны общественного порядка, общественной безопасности и управления, то есть руководство экономикой, финансами, образованием, культурой являются функциями массового обслуживания населения, то функция защиты прав и свобод граждан осуществляется государственной властью на основе индивидуального подхода к каждому человеку.

Государственная власть для выполнения функции защиты прав и свобод граждан должна быть оснащена системой институтов, механизмов, процедур, обеспечивающих защиту прав человека. Ни одно правовое государство не может функционировать без обширной и разнообразной системы органов и процедур, гарантирующих права человека. Поэтому важно повысить уровень функциональных возможностей и эффективности деятельности всех государственных институтов (Президент, Парламент, Правительство, судебные органы, прокуратура, правоохранительные органы и др.) по защите прав и свобод человека и гражданина. В этой связи актуализируется проблема повышения качества предоставляемых услуг гражданам. Обращаясь в государственный орган, гражданин надеется получить услуги в полном масштабе в соответствии с законодательством. Процесс предоставления государственных услуг - стандарт, выступающий критерием оценки эффективности работы государственных структур. Повышение качества предоставляемых государством услуг предусматривает компетентность и профессионализм государственных служащих, строгое соблюдение ими принципа равенства, полноценный учет интересов граждан, контроль за объемом и качеством услуг, дебюрократизация работы государственного сектора, борьба с коррупцией. Коррупционно принятое решение порождает серию противоправных действий, а деятельность государственного служащего, злоупотребляющего властью, направлена не на обеспечение прав и свобод граждан, а на достижение собственных корыстных интересов. Коррупция, нераспространение услуг на определенную категорию граждан или выборочное предоставление услуг, низкая их эффективность резко снижают авторитет государственной службы, порождают недоверие людей к органам власти и проводимым ею в обществе реформ.

Необходимо расширение компетенции институтов, реально показавших свою способность решать проблемы прав человека на государственном уровне, усилить юридическую силу их решений (Конституционный Совет, Верховный Суд и др.). Важной проблемой является усиление роли Конституционного Совета по контролю за органами власти в вопросах соблюдения конституционных прав и свобод граждан, что позволит ему активнее влиять на политические процессы в обществе с точки зрения верховенства конституции.

В Республике Казахстан на законодательном уровне концептуально закреплено, что право через институты правосудия призвано выступить формальной мерой справедливости, обеспечивая (на основе принципа формального равенства) равенство всех перед законом и судом. В современных условиях назрела объективная необходимость расширения возможности судебной защиты, превращения ее в основной способ защиты нарушенных прав. Еще на рубеже 80 - 90-х гг. в законодательстве СССР произошли значительные изменения, направленные на повышение роли судебной защиты прав человека. В числе важных законодательных актов того времени можно назвать Закон СССР от 30 июня 1987 г. «О порядке обжалования в суде неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан», Закон СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суде неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан», Декларацию прав и свобод человека, принятую Съездом народных депутатов СССР от 5 сентября 1991 г. Законодательство СССР и Казахской ССР в своем развитии прошло путь от закрепления довольно узкой судебной подведомственности к ведению судов всех дел о защите прав и охраняемых законом интересов индивидуального значения, не допуская никаких изъятий из нее, и дел общего значения. Длительное время судебная защита прав человека в Республике Казахстан функционировала на прежней (советской) юридической базе. Новые элементы вносили лишь различные общественные правозащитные организации, которым при содействии независимых СМИ и поддержке международных правозащитных организаций удавалось участвовать в судебных процессах. В этот период важно было в процессе критического пересмотра теории и практики судебной защиты прав человека не потерять в порыве политического экстремизма все то ценное, что наметилось в прежней судебной системе и практике. Не революционный переворот, а эволюционное преобразование (выделено мной - Г. И.) и развитие деятельности судебной системы по защите прав и свобод человека необходимы нашей республике [8].

Конституция Республики Казахстан 1995 г. закрепила конституционно­правовой статус судей, основные принципы правосудия, которые получили дальнейшую разработку в Законе «О судах и статусе судей в Республике Казахстан», Указе Президента «О мерах по усилению независимости судебной системы РК» и др. В этих нормативно-правовых актах повышен авторитет суда, закреплена неприкосновенность судей, заложены многие организационные и процессуальные преобразования. Был осуществлен переход от принципа выборности и ограничения срока полномочий к назначению судей и их несменяемости, внедрен новый механизм подбора и расстановки судей.

В результате за прошедшее десятилетие в судебной системе Казахстана произошли серьезные перемены. В судопроизводство введен общепринятый в демократических странах апелляционный порядок рассмотрения дел в судах, закреплены основы, обеспечивающие независимость судей, состязательность судебного процесса и доступность судебной защиты. Создана система специализированных экономических судов по разрешению хозяйственных споров, совершенствуется порядок отбора судейских кадров. Укрепилась связь судов с общественностью и СМИ. Принципиальным является то, что в законодательном порядке сняты какие-либо ограничения права каждого человека и гражданина обращаться в суд за защитой нарушенных прав. Появились новые категории дел - о защите права частной собственности, избирательных прав, об обжаловании нормативных правовых актов, действий и решений государственных органов. Позитивную роль в 90-е годы сыграла конституционная норма (статья 78) о том, что суды «не вправе применять законы и иные нормативные правовые акты, ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина. Если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный Совет с представлением о признании этого акта неконституционным».

Судебные органы, как показывает практика, до сих пор сталкиваются с несовершенством национального законодательства, противоречиями в нормативно-правовых актах различного уровня. Материалы судебной практики в сфере защиты прав человека в Казахстане за 90-е годы показали, что нарушения конституционных прав граждан не сокращалось, имели место факты незаконного осуждения граждан. Конституционным Советом страны выявлено, что только в 2001 г. зарегистрировано 107 тыс. нарушений трудового законодательства, необоснованно был применен арест в отношении 3788 граждан, были установлены факты нарушения законности со стороны работников полиции [9]. Нередки случаи назначения неоправданно жестокого наказания. Только по апелляционным протестам прокуроров в 2001 г. из-за чрезмерной суровости наказания изменены приговоры в отношении 391 лица. Явно дискредитирующими судебную власть и правосудие являются действия некоторых судей при рассмотрении дел об административных нарушениях. Выявлены и опротестованы случаи применения судьями административного взыскания в виде ареста к несовершеннолетним, тогда как применение ареста к ним прямо запрещено законом. В связи с нарушениями законности при отправлении правосудия прокурорами внесены руководителям судов более 120 представлений. Однако по результатам их рассмотрения в дисциплинарном порядке наказаны только 22 судьи и отозвано лишь четверо. При таком положении, когда судьи за грубейшие нарушения не несут какой-либо ответственности, вряд ли можно ожидать улучшения в их работе.

В общественном сознании суд все еще не рассматривается как правозащитный институт, широко распространено мнение о неэффективности судебной защиты прав и свобод человека. Судебная система в целом все еще не обеспечивает действенной защиты прав граждан в силу ряда причин, в том числе низкого профессионального уровня и коррумпированности части судей, слабой материально-финансовой базы. Показателем серьезных проблем в судебной практике свидетельствует рост количества отмененных и измененных приговоров суда. Только в 2002 г. было отменено и изменено 14548 судебных актов. Общественный Совет предпринимателей Казахстана в связи с этим предложил разработать количественный и качественный механизм правовой оценки принятых незаконных решений и снятия полномочий с судей в связи с неоднократностью принятия ими необоснованных актов, которые были отменены вышестоящими инстанциями [9].

Слабость судебной системы и существующие проблемы требуют значительных усилий и выделения адекватных ресурсов для создания действительно независимой судебной власти как в финансовом, так и политическом отношении. Эффективность защиты прав человека напрямую связана с проблемой действительной независимости суда. Эта проблема актуальна не только для Казахстана, но, как свидетельствует мировая практика, особую остроту она приобретает в условиях переходного периода. Независимость судей обеспечивается правовыми мерами, в том числе несменяемостью судей, деполитизацией судов, неприкосновенностью судей, запретом на вмешательство в судебную деятельность. Под вмешательством в деятельность суда понимаются любые формы воздействия на судью в целях воспрепятствования осуществлению правосудия. Взятие на контроль дела, находящегося в производстве суда, государственными органами или должностными лицами также следует расценивать как вмешательство в судебную деятельность. Для обеспечения политической независимости судей необходимо не только изменить взаимоотношения судебных и иных государственных органов власти, но и обеспечить прозрачность процесса формирования судейского корпуса, ввести ответственность за попытки посягательства на независимость судей или незаконного вмешательства в процесс принятия ими решений.

Усилению ответственности судей перед обществом будут способствовать открытость и прозрачность судебных процессов, предоставление судьями деклараций о доходах и имуществе, введение санкций для служащих судебных органов за нарушения законов и этических норм. При этом необходимо четко определить основания для привлечения к дисциплинарной ответственности судей. Должность судьи предполагает высокую моральную ответственность перед людьми со стороны лица, занимающего этот социально значимый пост. Взаимоотношения внутри судебной системы не могут быть административными и должны носить только процессуальный характер.

В целях обеспечения открытого доступа как судей, так и широких слоев населения к судебным решениям (за исключением содержащих государственную тайну) в Казахстане создана база судебных решений Верховного Суда и областных судов на официальном веб-сайте ведомства. Электронный архив сегодня насчитывает более 11 тысяч судебных актов - решений по наиболее сложным вопросам материального и процессуального права. На реализацию конституционных прав граждан свободно получать информацию, повышение правосознания и правовой информированности, защиту прав и свобод юридических и физических лиц, своевременное выявление фактов коррупционных правонарушений направлено создание с 2003 г. телефона доверия во всех областных территориальных органах юстиции. Горожане теперь имеют возможность получить информацию по вопросам действия и применения законодательства РК, регистрации нормативно-правовых актов центральных и местных органов государственной власти, проконсультироваться по вопросам организации юридических услуг, деятельности уголовно-исполнительной системы, судебной экспертизы, а также вносить предложения по совершенствованию законодательства и сообщать о правонарушениях, совершенных работниками органов юстиции.

Проведена большая работа по изучению теории и практики института присяжных заседателей в уголовном процессе, поэтапное внедрение которого ожидается в ближайшее время. Нельзя забывать и об историческом опыте и социальном значении института биев в защите прав казахов. Институт биев, являясь механизмом разрешения возникших конфликтов в связи с нарушением индивидуальных и коллективных прав, выполнял главным образом функции судебной власти, функции вертикальной и горизонтальной регуляции жизнедеятельности казахского общества. Этот институт выполнял и политическую функцию, которая выражалась в согласовании интересов различных слоев населения. На наш взгляд, при разработке механизмов и критериев создания института присяжных заседателей в современной судебной системе Казахстана важно учесть не только мировой опыт, но и опыт функционирования института биев. В этой связи важнейшими направлениями деятельности Верховного суда становятся разработка нормативно-правовой базы введения суда присяжных заседателей, ограничения применения смертной казни, дальнейшей гуманизации уголовной политики, практики судебного санкционирования ареста, открытия учебной магистратуры для судей и др.

Перспективным направлением в развитии судебной власти в Казахстане, на наш взгляд, является восстановительное правосудие, суть которого можно выразить словами Зер Ховарда: «Если преступление наносит людям вред, правосудие должно ставить себе целью восстановление справедливости, добрых отношений. Подлинное правосудие должно поставить себе целью создание условий, в которых этот процесс мог бы начаться. Первоочередной целью правосудия должно быть, следовательно, возмещение ущерба и исцеление пострадавших» [10, с.218]. Иначе говоря, наша судебная власть при рассмотрении дел должна не только наказывать тех, кто совершил преступление, но и в первую очередь восстановить права пострадавших, возместить им понесенный ущерб. Главное - как подчеркивалось президентом Н. Назарбаевым - это восстановить нарушенное право человека.

Важной проблемой являются обеспечение реальной состязательности судебного процесса и повышение престижа адвокатуры. Адвокатура - это профессиональный институт правовой защиты и обеспечения законных интересов личности и юридических лиц в условиях свободы экономических отношений и естественной дифференциации доходов в обществе. Свои функции правозащиты она сможет осуществлять полнее и эффективнее по мере действительного обеспечения процессуального равноправия адвокатуры и органов дознания, следствия, государственного обвинения. Конституция страны предоставила право каждому защищать свои права и свободы всеми законными способами: право каждому лично или через представителя

обратиться в суд первой, апелляционной или надзорной инстанций за защитой своих прав и свобод (п. 2 ст. 13); право каждого на получение юридической помощи со стороны профессионального защитника (п. 3 ст. 13). Эти конституционные права человека надо понимать не только как возможность заинтересованного лица нанять защитника, если оно располагает необходимыми средствами, но и непременно как право малоимущего,

«социально уязвимого» лица на предоставление ему защитника за счет государства. Реализация данного права находится в прямой зависимости от финансово-экономических возможностей самого государства.

В настоящее время в Казахстане утвердилось многообразие

организационных форм адвокатской деятельности, обязательное ее лицензирование, реализованы другие основные положения, предусмотренные Законом РК «Об адвокатской деятельности». Юридическую помощь оказывают 229 юридических консультаций, объединенных в 16 территориальных коллегий, членами которых состоят более 2300 адвокатов. Действуют также 280 адвокатских контор [11, с.41]. Действует Центр адвокатов как

самоуправляемое общественное объединение граждан, координирующий орган адвокатской деятельности в Казахстане. Статья 70 Уголовно-процессуального Кодекса Республики Казахстан допускает в качестве защитников по уголовным делам близких родственников обвиняемого, представителей учреждений и организаций, на попечении которых находится обвиняемый, представителей профессиональных союзов и других общественных объединений по делам членов этих объединений. На наш взгляд, более соответствовало бы Конституции допускать в качестве защитников по уголовным делам названных субъектов лишь как участвующих в уголовном процессе наряду с адвокатами. Для адвоката защита по уголовному делу является профессиональной обязанностью, отказаться от которого он не вправе, тогда как другие защитники могут это делать без объяснения причин. Более того, общественные защитники, как правило, не обладают необходимой профессиональной квалификацией. Как показала практика, лица, допускаемые к судебному процессу в качестве защитников, не могут обеспечить квалифицированную юридическую помощь. С другой стороны, наблюдается снижение спроса населения на адвокатские услуги, что связано с неплатежеспособностью населения, низким уровнем адвокатских услуг, отсутствием соответствующей инфраструктуры и др. Особенно нехватка адвокатов ощущается в сельской местности. В 2001 г. по Казахстану в 64 сельских юридических консультациях работало по одному адвокату, в 49 районах адвокатов не было вообще [11].

К важнейшим проблемам в современном казахстанском обществе можно отнести уровень восприятия института адвокатуры обществом в целом и государством, его органами и должностными лицами. Закон «Об адвокатской деятельности» предусматривает независимость адвокатов при осуществлении своей деятельности и закрепляет положение о недопустимости вмешательства в деятельность адвокатов со стороны прокуратуры, судов и др., однако на практике нередко государственными органами такое вмешательство допускается, в частности ограничение прав адвокатов при исполнении ими своих профессиональных обязанностей. Важным представляется отказ от мелочной регламентации адвокатской деятельности, повышение ответственности должностных лиц за незаконное ограничение адвокатской деятельности, что наряду с другими мерами позволит преодолеть обвинительный уклон в уголовном и судебном процессе. Между адвокатским сообществом и государственными органами должна быть утверждена модель взаимодействия, ориентированная на всестороннее обеспечение защиты прав человека в Казахстане.

Представляется необходимым решить вопрос с оказанием квалифицированной бесплатной юридической помощи неимущим и малоимущим слоям населения, в том числе и путем создания муниципальной адвокатуры, финансирование которой бы осуществлялось из государственного бюджета. Нормативные документы, регулирующие судебные процедуры, должны быть пересмотрены с точки зрения доступности, простоты и взвешенного подхода в отношении финансовых затрат. О поступательном движении по утверждению прав человека, справедливого судебного разбирательства можно говорить только в том случае, когда деятельность судебных органов будет отвечать требованиям времени, отличаться профессионализмом и действительной независимостью.

Реализация прав человека может быть обеспечена только при функционировании целостной правозащитной инфраструктуры, включающей специальные правозащитные институты. Поэтому важнейшим направлением государственной политики по созданию национальной системы защиты прав человека, развитию его государственного сектора было поэтапное создание, укрепление и расширение сети государственных специализированных национальных учреждений по правам человека.

Придерживаясь эволюционного подхода к демократическим преобразованиям и учитывая специфику ментальности казахстанцев, государство не спешило с созданием института Уполномоченного в Казахстане, а стало постепенно менять общественное мнение и правосознание населения и совершенствовать законодательную базу. Казахстан принял решение создать сначала Комиссию по правам человека, призванную сформировать необходимые правовые и общественные условия для введения института Уполномоченного.

Первым национальным специализированным правозащитным институтом стала Комиссия по правам человека, созданная в соответствии с Указом Президента страны в феврале 1994 года. Она призвана была содействовать главе государства в реализации его конституционного статуса гаранта прав и свобод человека и гражданина, осуществлении им государственной политики в сфере прав и свобод человека. Комиссия была необходима для продуманного, постепенного внедрения в политическую жизнь молодого государства такого сильного инструмента демократии, как концепция прав человека. Это первый правозащитный институт в системе государственной власти, в функции которого входят формирование государственной политики и создание политических технологий в области прав человека, подготовка докладов о соблюдении прав человека в Казахстане, осуществление мониторинга в сфере прав человека, проведение анализа причин нарушений прав человека в казахстанском обществе, выработка механизмов и способов устранения этих нарушений. Комиссия была призвана определить в условиях реформирования казахстанского общества специфику защиты прав и свобод человека, стратегию и тактику взаимодействия с государственными органами власти и негосударственными правозащитными организациями, наладить сотрудничество с международными правозащитными институтами, информировать общественность о правах человека путем организации просветительской работы. Таким образом, Комиссия должна была стать одним из основных институтов, формирующих государственную политику в области прав и свобод человека. Поэтому важно было сосредоточить основные усилия на всестороннем и объективном анализе правозащитной деятельности всех государственных органов, в том числе судебных и правоохранительных, и представить главе государства конкретные концептуальные предложения и рекомендации по созданию эффективных политических технологий в области прав человека. С этой целью при Комиссии из числа авторитетный ученых - юристов, представителей правозащитных НПО был сформирован Экспертный Совет. Техническую помощь в становлении Комиссии по правам человека оказало Представительство ООН в Казахстане, являющееся ее партнером по Проекту Программы ООН «Укрепление Комиссии по правам человека при Президенте Республике Казахстана». Проект предусматривал оказание многосторонней технической помощи Комиссии с целью создать жизнеспособный национальный институт по правам человека, соответствующий международным стандартам.

По инициативе Комиссии по правам человека и в рамках проекта программы ООН в июне 1998 года в г. Астана проведена международная конференция на тему: «Права и свободы человека в процессе реформирования казахстанского общества» (г. Астана, 1998 г.). Достаточно широкое

представительство на конференции говорит о том, что правозащитные проблемы стали предметом внимания не только узкого круга неправительственных организаций, но и политических партий, различных государственных органов, т. е. о возросшем внимании со стороны большинства политических структур общества к проблеме прав и свобод человека. В острых дискуссиях было признано, что объективно доминирующей тенденцией в процессах реформирования казахстанского общества является сложный, но необратимый процесс демократизации общества, в том числе утверждение прав человека. Международные эксперты (Х. Кошлер, Т. Смит, П. Хоскинг) подтвердили наличие устойчивого демократического процесса в Казахстане и предостерегли участников Конференции о пагубности подстёгивания естественного становления гражданского общества в Казахстане [1]. Конференция выявила как позитивные, так и негативные тенденции в этой сфере, отметила положительное влияние международного права на внутреннее законодательство страны по правам человека, обратила внимание на наличие серьезных проблем в обеспечении прав и свобод человека, значительных противоречий между нормативно-правовыми актами в сфере прав человека и реальной действительностью. В этот период наблюдались снижение жизненного уровня населения, нарушения трудового законодательства, прав предпринимателей, дискриминация женщин, злоупотребления и коррупция среди государственных служащих и др. Серьезным препятствием для становления свободного общества явилась широко распространенная патерналистская психология казахстанцев, медленный и трудный процесс осмысления человеком необходимости самостоятельной защиты своих прав.

К важнейшим задачам в области прав и свобод человека относятся скорейшее присоединение Республики Казахстан к основополагающим международным договорам в области прав человека, повышение уровня функциональных возможностей и эффективности деятельности государственных органов и национальных учреждений по защите прав и свобод человека. При этом необходимо обратить особое внимание на реформирование и усиление действующих государственных институтов, в том числе специализированных правозащитных; на расширение практики регулярного взаимодействия высших государственных органов и неправительственных организаций в правозащитной сфере; и в целях повышения правосознания граждан - на проведение регулярной просветительской работы в Республике по разъяснению международно-правовых актов и законов РК в области прав и свобод человека.

Комиссия по правам человека выстраивала взаимоотношения как с государственными органами, на деятельность которых поступали заявления и жалобы граждан, так и неправительственными и международными организациями. Граждане стали чаще обращаться в Комиссию по правам человека и воспринимать ее как правозащитный орган наряду с судом и органами прокуратуры. На основе заявлений и обращений граждан Комиссия по правам человека определяет наиболее злободневные проблемы по реализации конституционных прав граждан, на своих заседаниях рассматривает и анализирует причины их нарушений, разрабатывает конкретные меры по их устранению. Например, в декабре 2003 г. на своем расширенном заседании Комиссия рассмотрела вопросы о соблюдении конституционных прав осужденных и условиях их содержания в исправительных учреждениях, а также о соблюдении организациями здравоохранения конституционных прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. Проведение конференций, семинаров, тренингов с участием международных экспертов позволили повысить знания и квалификацию членов и сотрудников аппарата Комиссии.

Но, к сожалению, имеющийся у Комиссии по правам человека статус лишь консультативно-совещательного органа, не обладающего реальными полномочиями, не позволил ей выполнять свои функции и задачи в полной мере. Согласно Положению Комиссия не обладала достаточными полномочиями для прямой защиты прав человека. При подборе кадров и определении состава Комиссии такие критерии как профессионализм, представительство в его составе государственных структур, определяющих политический климат в сфере прав и свобод, не были приоритетными. Неопределенность правового регулирования ее взаимоотношений с государственными органами, отсутствие четкого механизма подачи гражданами заявлений снижали эффективность ее работы. Меньше возможностей для влияния на общественно-политические процессы в области защиты прав человека стало и в связи с тем, что рабочий аппарат Комиссии - Секретариат стал структурным подразделением Администрации Президента. Комиссия не должна была выходить за пределы своего функционального предназначения, то есть должна была оставаться в аналитическом пространстве политических служб Президента страны. Анализ деятельности Комиссии по правам человека показало ее невысокую эффективность и неспособность осуществлять системные изменения в области защиты прав человека. Опыт работы аналогичных структур в зарубежных странах показывает, что возможности и поле деятельности таких органов намного шире: участие в законотворчестве, использование различных каналов публичной политики, изучение общественного мнения, систематическая работа с НПО, партиями и движениями, представительство в авторитетных международных организациях.

В соответствии с Указом Президента от 19 марта 2003 г. Комиссия по правам человека стала заниматься вопросами усиления механизмов поддержки и защиты прав человека, содействовать деятельности центральных и местных государственных органов, участвовать в разработке концепций и программ государственной политики. В частности, Комиссия сфокусировала свое внимание на подготовке годовых и специальных отчетов, аналитических материалов и рекомендаций по выполнению Казахстаном международных конвенций, формулировании рекомендаций и заключений. При этом председатель Комиссии имеет право представлять последние напрямую Президенту страны. Сотрудничество с 1997 г. Комиссии с ПРООН (Программа развития ООН) позволило привлечь к своей работе международных и национальных экспертов, проанализировать действующее законодательство, принять участие в разработке отдельных законопроектов в соответствии с международными стандартами.

Необходимость модернизации национальной системы защиты прав человека, изучение мировой практики в этой сфере на примере института омбудсмена дали импульс дискуссии о возможности создания подобного правозащитного органа в нашей стране. Институт Уполномоченного по правам человека (институт омбудсмена) относится к числу важнейших национальных учреждений, активно внедряемых в последнее десятилетие во многих странах Центральной и Восточной Европы, СНГ (в том числе Россия, Узбекистан, Грузия). Казахстан в 1998 г. подписал с Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ Меморандум о взаимоотношениях по вопросу учреждения национального института омбудсмена в Казахстане. Как показывает мировая практика, институт омбудсмена, выступая важным инструментом защиты прав человека, сдерживает произвол исполнительных органов, выявляет пробелы в деятельности законодательной власти. В сущности, уполномоченный по правам человека - это институт, способный предоставить гибкий, оперативный способ решения проблем, связанных с нарушением прав человека и жалобами на злоупотребления либо халатное бездействие государственных органов и их служащих. Омбудсмен, являясь частью парламентского контроля, предоставляет парламенту информацию о деятельности исполнительной власти, влияет на принимаемые им решения и привлекает к ответственности должностных лиц в случае нарушения законов и принципов парламентаризма.

Как известно, Конституция 1995 г. не предусматривает в структуре государственной власти института Уполномоченного по правам человека. В Казахстане идея создания этого правозащитного органа пробивалась трудно и медленно, хотя граждане республики не раз заявляли, что общество нуждается в правозащитном институте, способным защитить их от произвола чиновников. В процессе создания института Уполномоченного по правам человека можно выделить несколько этапов. Первый этап (1995 - 2000 гг.) - это выдвижение идеи образования данного института и формирование общих подходов к созданию института омбудсмена путем проведения общественных дискуссий. Проведение различных мероприятий (научные конференции, круглые столы, семинары, проекты и др.), в работе которых приняли участие представители различных государственных органов, международных организаций, ученых и правозащитников, способствовало формированию общего понимания и подходов к созданию нового правозащитного института в Казахстане. Среди депутатского корпуса, например, распространено мнение о необходимости создания института Уполномоченного с учетом международного опыта и национальной специфики Казахстана. В 2001 - 2002 годы рабочая группа начала разработку и обсуждение законопроекта об Уполномоченном по правам человека. К дискуссионным проблемам относится вопрос о механизме формирования Уполномоченного, его полномочиях, месте и роли в национальной правозащитной системе и политической системе в целом. Так, Парижские принципы создания национального института уполномоченного по правам человека (1991 г.) предусматривают парламентский механизм избрания уполномоченного. Мировой опыт свидетельствует о разнообразии порядка их учреждения: выборность или назначение либо парламентом, либо

правительством, либо функционирование на общественных началах. Согласно

законопроекту, подготовленному в Парламенте в 2000 г., омбудсмен

назначается и освобождается от деятельности Президентом РК по согласованию с комитетами Парламента. В разработанном первом проекте Закона «О национальном омбудсмене» не было четко сформулированной демократической процедуры определения кандидатуры национального омбудсмена, его роли в системе органов государственной власти, его ответственности, гарантии неприкосновенности; отсутствовал и ряд других важных вопросов, от решения которых зависело будет ли этот институт реальным инструментом защиты прав человека в Казахстане. В период обсуждения данного проекта вносилось немало предложений, в том числе альтернативные варианты процедуры избрания омбудсмена в два этапа: первый этап - через народную инициативу, депутатов местных представительных органов, от гражданских движений и Ассамблеи народов Казахстана; второй этап - избрание 2/3 голосами от общего количества депутатов Парламента РК (после предварительного тестирования). Причем избирается омбудсмен на срок полномочий Парламента [12]. Данный законопроект обсуждался также учеными-юристами и правозащитниками. При этом высказывались и такие предложения: назначение омбудсмена председателями Палат Парламента либо назначение на должность Национального Омбудсмена Президентом страны, а назначение двух его заместителей - соответствующими комитетами палат Парламента. В последнем случае, на взгляд авторов, обеспечивался бы учет и баланс интересов двух субъектов высшей государственной власти. От того, каким будет закон об Уполномоченном, каков механизм формирования этого органа, его правовой статус и др., будет во многом зависеть роль и место этого правозащитного органа в национальной системе защиты прав человека. Важно, чтобы на законодательном уровне были закреплены реальные возможности использования гражданами защитного механизма этой структуры. В этот период создание института Уполномоченного стало практической задачей государства.

В 2001 - 2002 гг. обозначилось понимание государством своей особой ответственности за обеспечение прав человека, а сам человек благодаря просветительской работе и правозащитной деятельности некоммерческих организаций, средствам массовой информации стал более осведомленным и требовательным к соблюдению своих прав как гражданина, потребителя, избирателя. В этих условиях в Казахстане в соответствии с Указом Президента от 19 сентября 2002 г. «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека» создается институт Уполномоченного по правам человека. Появление института Уполномоченного на данном этапе политического развития свидетельствует, что в Казахстане существует стремление перевести провозглашенные права в плоскость социальной реальности. Указом Президент определил модель Уполномоченного по правам человека на первые годы его существования (к сожалению, закон об Уполномоченном по правам человека пока так и не принят). При этом эта модель Уполномоченного специфична и не соответствует ни классической, ни правительственной модели, поскольку формируется не Парламентом или Правительством, а Президентом после консультаций с Комитетами Палат Парламента, перечень которых определяется Президентом. Таким образом, Уполномоченный по правам человека независим как от законодательной, так и исполнительной ветвей власти.

В соответствии с Указом Президента и Положением об Уполномоченном по правам человека (от 19 сентября 2002 г.) Уполномоченный своей

деятельностью дополняет существующие государственные средства защиты прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Уполномоченный по правам человека признается независимым и руководствуется в своей деятельности принципами законности, приоритетности прав и свобод человека и гражданина, объективности и гласности. Независимости Уполномоченного должен содействовать его идейно-политический нейтралитет, позволяющий ему полностью ориентироваться только на правозащитные функции. Уполномоченный имеет право запрашивать у государственных органов, их должностных лиц необходимые для рассмотрения жалоб граждан сведения, обратиться к президенту, парламенту, правительству в случаях, имеющих большое общественное значение. На обеспечение независимости направлено и положение, устанавливающее запрет на незаконное вмешательство в деятельность Уполномоченного. К компетенции Уполномоченного относятся проверка обращений граждан, по результатам которых Уполномоченный вправе направить должностному лицу, действиями (бездействием) которого нарушены права и свободы заявителя, рекомендации относительно мер, которые надлежит принять для восстановления нарушенных прав. Должностное лицо, получившее рекомендации Уполномоченного, обязано в течение одного месяца со дня их поступления рассмотреть рекомендации и направить сообщение о результатах их рассмотрения. В случае отклонения рекомендации Уполномоченного должностное лицо обязано мотивировать свое решение по существу [13]. Придание актам реагирования Уполномоченного характера рекомендаций отличает его от других государственных институтов по защите прав человека (в том числе судебных, следственных органов, органов прокуратуры и др.). При принятии рекомендаций и в своей деятельности Уполномоченный может руководствоваться не только соображениями законности, но и своими представлениями о справедливости. Рекомендации создают условия для взаимодействия с государственными органами и заставляют чиновников реагировать на серьезные проблемы. На стадии расследования и сбора информации Уполномоченный может использовать различные неформальные способы: письменная корреспонденция, телефонные звонки, проведение социологических опросов среди населения и др. Вместе с тем решения Уполномоченного, имеющие рекомендательный характер, не обеспечивают строгую обязательность их исполнения другими органами государственной власти, их должностными лицами.

Для обеспечения деятельности Уполномоченного в осуществлении мониторинга за соблюдением прав и свобод человека и по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан сформирован рабочий орган - Национальный центр по правам человека, функционирование которого регламентировано Указом Президента РК от 10 декабря 2002 г. «О создании Национального центра по правам человека». Согласно Положению об Уполномоченном Национальный центр осуществляет информационно­аналитическое, организационно-правовое и иное обеспечение деятельности Уполномоченного. Национальный центр призван содействовать выработке предложений по совершенствованию законодательства в области прав и свобод человека, форм и методов их защиты, развитию международного сотрудничества в данной области. В 2003 г. было завершено формирование штата Центра, решены первостепенные организационные и финансовые вопросы. Сотрудники Национального центра, штатная численность которого насчитывает 15 единиц, включены в реестр должностей административных государственных служащих. Содействие и техническую помощь деятельности национальных учреждений по правам человека оказывали международные правозащитные организации (Центр ООН по правам человека, ОБСЕ, Бюро по демократии и правам человека (БДИПЧ) и др.).

Период 2002 -2003 гг. стал решающим для становления института Уполномоченного по правам человека в Казахстане. За это время были созданы основы организационной структуры аппарата Уполномоченного, определен механизм реализации основных задач по обеспечению гарантий государственной защиты прав и свобод граждан. В связи с отдаленностью Астаны от других городов далеко не все граждане имели возможность получить профессиональную консультацию, обратиться с жалобой на месте и т. д. возникла потребность в создании представительств Уполномоченного в регионах: г. г. Атырау, Петропавловск, Шымкент, Усть-Каменогорск. Однако отсутствие финансовых средств не позволило это сделать, как намечалось, в 2004г. В настоящее время институт Уполномоченного свои главные структурные перемены связывает с деятельностью 5 дополнительных офисов в регионах, с помощью которых надеется оперативно реагировать на поступающие жалобы. Средства на региональные офисы в виде гранта планируется получить от европейских омбудсменов. На наш взгляд, это не совсем верный подход. Создание разветвленной сети уполномоченных в стране

- это прямая забота государства. Средства на региональные офисы должны быть предусмотрены республиканским бюджетом (финансирование местным бюджетом сделает уполномоченных зависимыми от местных исполнительных органов).

Работа с жалобами, прием граждан - важнейшая составляющая деятельности института Уполномоченного, позволяющая влиять на деятельность государственных органов в целях совершенствования и повышения уровня стандартов оказания государственных услуг. Наиболее частыми явились жалобы граждан, как сообщается в ежегодном докладе Уполномоченного по правам человека Президенту за 2003 - 2005 гг., на действия и бездействия сотрудников правоохранительных органов, дискриминацию в сфере пенсионного обеспечения, социального обеспечения и здравоохранения. Так, должностные лица аппарата Уполномоченного по правам человека отмечают, что «жалобы и обращения граждан, поступающих на имя уполномоченного, свидетельствуют о том, что многие пенсионеры не удовлетворены своими пенсиями», размеры которых не в состоянии гарантировать им самое необходимое. При этом методика, по которой устанавливается прожиточный минимум, минимальный размер пенсий, таковы, что эти показатели не вполне соответствуют реальным потребностям. Фактически это может быть признано ущемлением их прав на социальное обеспечение, что противоречит положениям ряда международных норм и стандартов. Ситуация в 90-х годах, когда правительство принимало решения в очень сложных условиях, характеризовалась высоким уровнем инфляции и безработицы, возникших в результате структурной перестройки экономики. В 2003 - 2006 гг. Казахстан подошел к возможности осуществлять ощутимые изменения в социальной сфере благодаря улучшению экономической ситуации и своевременно проведенным реформам пенсионной системы, жилищных отношений и трудового законодательства. Законом «Об индексации денежных доходов населения с учетом роста цен на потребительские товары и услуги» предусмотрена индексация денежных доходов населения, которая должна производится ежеквартально в зависимости от темпов роста цен на потребительские товары и услуги.

Отмечается тенденция роста числа обращений к Уполномоченному: если в 2002 г., например, было 61 обращение, то в 2003 г. - 1091 [14, с.33]. Это

связано с расширением деятельности института Уполномоченного, а также большей информированностью граждан о новом способе защите и восстановлении нарушенных прав. В качестве своей задачи Уполномоченный по правам человека г-н Б. Байкадамов видит в защите социально уязвимых групп населения, к которым отнесены пенсионеры, инвалиды, национальные меньшинства, женщины, дети и заключенные. С целью расширить возможности и доступ граждан к Уполномоченному практику работы последнего организован прием граждан в регионах. Так, такой прием осуществлен Уполномоченным в 2003 - 2006 гг. в Восточно-Казахстанской, Северо­Казахстанской, Акмолинской и др. областях. Цель таких посещений - познакомится с ситуацией, соотнести увиденное с международными стандартами и определить возможное влияние в дальнейшем на положением с правами человека в регионах.

По данным Национального центра по правам человека, первое место занимают жалобы, оспаривающие решения судов, второе - действия местных органов власти и третье - правоохранительных органов. Среди круга проблем, указанных в жалобах, преобладают несогласие с решением суда (14,2% от всего количества обращений), жалобы на действия и бездействия правоохранительных органов (13,7%), судебных органов (8,2%), вопросы пенсионного и социального обеспечения (8,2%), жалобы на действия и бездействия акимов, иных должностных лиц органов исполнительной и представительной ветвей власти (4,1%) и др. Значительна доля обращений связаны с жалобами о неправомерных действиях и бездействии сотрудников правоохранительных органов, процессуальных нарушениях при производстве предварительного следствия и дознания, о неисполнении судебных решений.

Качественный анализ жалоб и обращений показывает, что граждане Казахстана обращаются к Уполномоченному, главным образом, в связи с защитой и восстановлением своих гражданских и социально-экономических прав, что определяет, в определенной степени, основную направленность деятельности института Уполномоченного в Казахстане. Обращений в связи с нарушением политических прав и свобод гораздо меньше. Так, в 2003 г. на имя Уполномоченного по правам человека поступило лишь две жалобы на нарушение политических прав, связанных с выборами в представительные органы власти. Хотя это не означает, что нарушений гражданских и политических прав и свобод человека и гражданина происходит реже (практика последних лет показывает, что таких нарушений немало, но граждане не обращаются к Уполномоченному в связи с неверием в возможность реальной защиты своих политических прав посредством данного института).

В Республике Казахстан в апреле 2004 года был подготовлен и прошел презентацию первый ежегодный отчет уполномоченного по правам человека, в котором подведены итоги деятельности правозащитного института, а также охарактеризована ситуация, сложившаяся в стране в сфере защиты прав человека. По мнению Б. Байкадамова, результативность рассмотрения жалоб (15-17 % поступивших обращений решаются положительно) соотносима с обычной международной практикой. В числе негативных явлений в докладе отмечается резкий рост обращений пенсионеров, жалующихся на нарушения со стороны органов труда и социальной защиты населения. В частности, недоработанный механизм перерасчета пенсий, который, по мнению Б. Байкадамова, не отвечает требованиям и требует его отмены. Тем более, что цена этого вопроса - доверие казахстанцев к политике, проводимой государством.

Составляющими правозащитной деятельности Уполномоченного являются, с одной стороны, работа с обращениями граждан и, с другой, решение проблем системного характера. Прием граждан, рассмотрение жалоб дает возможность видеть действительность со всеми ее проблемами, выявлять причины, их порождающие. И, таким образом, принимать меры, направленные на совместные действия с органами государственной власти по совершенствованию нормативно-правовых актов и правоприменительной практики. Экспертным советом при Уполномоченном в 2003 г. было проанализировано более десятка правовых актов и законопроектов, в том числе Земельный кодекс и Закон «О реабилитации жертв массовых политических репрессий», на соответствие конституционным правам и свободам человека. Негативную оценку Уполномоченного получил законопроект «О противодействии экстремистской деятельности». Основным неприемлемым положением законопроекта для омбудсмена выглядит запрашиваемое спецслужбами право прослушивать телефонные разговоры граждан без санкций прокурора. Свое отрицательное заключение законопроекта Уполномоченный направил в Парламент и разработчикам.

Следует отметить, что в период становления института Уполномоченного большую информационную, техническую и финансовую поддержку оказали международные организации. Так, поездки Уполномоченного в Восточно­Казахстанскую, Северо-Казахстанскую и Акмолинскую области были профинансированы международными организациями ЮНИФЕМ и ЮНИСЕФ. Институт Уполномоченного большое внимание в своей работе уделяет сотрудничеству с международными правозащитными организациями. Институт Уполномоченного сотрудничал с международными организациями в рамках проектов Европейского Союза «Развитие институциональных возможностей офиса омбудсмена» и ПРООН «Развитие операционных возможностей института Национального омбудсмена в Республике Казахстан», направленных на укрепление и долгосрочное развитие данного института. Конечно, организационная и финансовая поддержка международных организаций представляется важной и ценной, но главным источником финансирования деятельности данного правозащитного органа, по нашему глубокому убеждению, должно быть государство. Остаточный принцип финансирования Уполномоченного не позволяет ему осуществлять правозащитные функции на системной основе и на всей территории Казахстана.

Заметное место в деятельности Уполномоченного отводится экспертно­аналитической работе, в том числе анализу нормативно-правовых актов и ведомственных документов, систематизации информации о наиболее острых вопросах в области реализации прав и свобод граждан и формулированию экспертных заключений. Свой вклад в эту работу вносят Экспертный и Консультативный Советы, в состав которых вошли известные и опытные юристы, ученые, адвокаты, представители неправительственных правозащитных организаций. Экспертный анализ обращений граждан позволили определить пять приоритетных направлений работы по защите прав социально-уязвимых групп населения: детей, женщин, пенсионеров и

инвалидов, осужденных, содержащихся в пенитенциарных учреждениях. Результаты экспертно-аналитической деятельности института

Уполномоченного в нашей стране, информирование о них органов государственной власти всех уровней способствует в определенной степени предупреждению возможного социального напряжения, координации подходов к решению важнейших правозащитных проблем.

Как показывает казахстанская практика, немало государственных служащих, не осознающих назначения института уполномоченного по правам человека. Поступающие жалобы и обращения на действия и бездействие должностных лиц органов исполнительной власти свидетельствует о том, что один из основных принципов правового государства - приоритет прав и свобод человека и гражданина, не стал ведущим в деятельности государственных органов. Бюрократический подход государственных служащих, как отмечается в первом докладе Уполномоченного, в работе с населением связан с их недостаточной компетентностью и непрофессионализмом. Невнимание к интересам, потребностям и правам граждан со стороны должностных лиц снижает эффективность государственного управления, подрывает авторитет государства, порождает правовой нигилизм и вызывает отчуждение людей от активной созидательной жизни общества.

Права человека еще не стали критерием качества государственного управления. В национальном законодательстве не закреплена ответственность государственных служащих за неисполнение правозащитных функций, все еще сохраняется разрыв между провозглашенными в Конституции и законах правами и конкретными механизмами их реализации, прописанными в подзаконных нормативных актах. Поэтому в качестве неотложной задачи аппарат Уполномоченного и Национальный Центр по правам человека видят в информировании и обучении государственных служащих теории прав человека, механизмам их защиты, а также проведении анализа и мониторинга работы государственных служащих в этой сфере.

В условиях, когда закон об Уполномоченном по правам человека в Казахстане еще не принят, и есть определенный простор для дискуссии, политики, ученые и правозащитники должны обсудить и предложить формы, в которых может быть реализована модель сильного и независимого уполномоченного по правам человека. Как мы видим казахстанскую модель Уполномоченного по правам человека? Важным моментом, определяющим модель Уполномоченного по правам человека, является вопрос о формировании этого органа. Проведенный автором экспертный опрос показал, что абсолютное большинство опрошенных (93%) высказались за избираемость Уполномоченного по правам человека и только 7% за назначение. При этом за избрание Уполномоченного депутатами Парламента высказались 73% опрошенных, что соответствует и нашей позиции. На наш взгляд, Уполномоченный по правам человека должен избираться Парламентом на совместном заседании палат большинством голосов на республиканском уровне и маслихатами - на региональном уровне. Кандидатуры на должность Уполномоченного могут быть предложены Президентом, палатами Парламента, группой депутатов не менее 20 человек, политическими партиями; в регионе - действующими общественными объединениями и местными представительными органами. Закон РК «Об уполномоченном по правам человека» должен предусмотреть обязательность альтернативного голосования (то есть в бюллетень для голосования должно быть включено не менее двух кандидатов), тайного голосования при принятии решения о выборе Уполномоченного. Кандидат на должность Уполномоченного должен соответствовать определенным требованиям: обладать безупречными

моральными качествами, пользоваться доверием общественности и иметь необходимые знания и опыт практической деятельности в сфере защиты прав человека (юрист по образованию, опыт правозащитной деятельности).

Независимость Уполномоченного должна подкрепляться его присягой, в которой, по аналогии с присягой судьи следует закрепить обязательство Уполномоченного всеми силами и предоставленными законодательством возможностями и средствами защищать права и свободы человека и гражданина, честно и добросовестно исполнять возложенные обязанности, подчиняться только Конституции и законам, быть беспристрастным и справедливым.

Как известно, самостоятельность и независимость должностного лица связана со сроком замещения должности и порядком освобождения от должности. Например, независимость Уполномоченного может быть обеспечена замещением должности сроком на 4 года и возможностью отставки только в строго определенных случаях. Предусмотреть возможность отставки в случае неисполнения Уполномоченным своих обязанностей (или халатное их исполнение), не соблюдения ограничений, которые предусмотрены для Уполномоченного, нарушения им закона или присяги. Освобождение от должности должно быть правовым, а не политическим решением. Оно должно приниматься судебным, а не представительным органом. Последний, наряду с субъектами, наделенными правом предлагать кандидатуры на должность Уполномоченного, должен получить возможность обращения в суд с требованием освобождения действующего Уполномоченного от должности в связи с выше названными обстоятельствами. Судебный порядок отстранения Омбудсмена от должности предусмотрен, например, «Статусом Европейского Омбудсмена».

Деятельность Уполномоченного эффективна только в случае его реальной самостоятельности и независимости от иных органов власти. Важно с этой точки зрения закрепить в законе отдельной статьей, провозглашающей его независимость и не подотчетность иным органам. Формулировка статьи закона о независимости Уполномоченного может быть такой: «Уполномоченный по правам человека независим и подчиняется только Конституции и законам Республики Казахстан». Такая формулировка наиболее полно охватывает организационную, финансовую, техническую и юридическую независимость Уполномоченного и не должна ограничивать ее пределами «установленной компетенции». В целях предотвращения давления на Уполномоченного со стороны должностных лиц, обеспечения его беспристрастности и независимости, Уполномоченный должен обладать иммунитетом равным иммунитету депутата Парламента или маслихата (соответственно). Соответствующие изменения необходимо закрепить и в других нормативно­правовых актах (Уголовно-процессуальный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях и др.).

Реальная самостоятельность Уполномоченного может быть обеспечена только при наличии его финансовой независимости. Для достижения этого в законе об Уполномоченном по правам человека и в законе о бюджетном процессе необходимо предусмотреть финансирование Уполномоченного отдельной строкой в бюджете. Во многих государствах в законе об Уполномоченном предусматривается, что его аппарат - это государственный орган, имеющий статус юридического лица и имущество, находящееся в его оперативном управлении.

Одной из основных форм выявления фактов нарушения прав человека в государственных органах является расследование, осуществляемое Уполномоченным. Закон должен закрепить право омбудсмена по собственной инициативе производить расследование фактов нарушений прав человека, о которых ему становится известно от граждан или из средств массовой информации. Закон РК «Об Уполномоченном в РК» должен предусмотреть, на наш взгляд, такие права Уполномоченного, как право законодательной инициативы (чего нет в большинстве постсоветских государств, кроме Узбекистана); право обращаться в Конституционный Совет с заявлением о проверке соответствия Конституции нормативно-правовых актов государственных органов, судебных решений и др.

Известно, что реализация провозглашенных прав и свобод граждан напрямую зависит от деятельности и ответственности всех государственных органов власти, в том числе от исполнительных, судебных и правоохранительных, от их готовности воспринимать свое назначение как служение каждому человеку, охранять и защищать его права, свободы и безопасность. Практика последних лет показывает, что самые продуманные механизмы и меры не дадут желаемых результатов, если государство не способно спросить со своих органов и должностных лиц за невыполнение или ненадлежащее выполнение ими обязанностей по обеспечению прав человека и гражданина. На наш взгляд, повышению уровня ответственности государственных органов, их должностных лиц будет содействовать расширение компетенции Уполномоченного и его возможностей для инициирования процедуры отстранения и освобождения должностных лиц, виновных в нарушении прав граждан. Причем не только по жалобам граждан, но и по материалам СМИ, результатам собственных проверок в судебных, налоговых, исполнительных и других органах власти.

Уполномоченному следует предоставить право самостоятельно обращаться в суд на должностных лиц за неисполнение законных требований Уполномоченного, незаконное вмешательство в его деятельность. Воспрепятствование работе Уполномоченного должностными лицами в той или иной форме может рассматриваться как злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий или халатность. В законе необходимо сделать акцент не на праве омбудсмена получать информацию от государственных органов и должностных лиц, а на обязанности последних предоставлять омбудсмену необходимую ему информацию. Эти обязанности, конечно, должны быть подкреплены ответственностью за неисполнение перечисленных обязанностей. Это могут быть дисциплинарная, административная или уголовная ответственность. Такую ответственность государственного служащего необходимо установить как за неисполнение законных требований Уполномоченного, так и незаконное вмешательство в его деятельность. Росту авторитета Уполномоченного по правам человека, эффективности его работы способствовало бы, на наш взгляд, придание его актам - рекомендациям - юридической силы, то есть обязательности для исполнения всеми органами государственной власти.

Важнейший принцип деятельности Уполномоченного - принцип доступности. Опыт первого десятилетия показал, что граждане нередко испытывают трудности при обращении в судебные и правоохранительные органы и поэтому с появлением института Уполномоченного по правам человека связывают определенные надежды на получение доступной, оперативной и профессиональной помощи. Доступность данного вида помощи может обеспечиваться и путем открытия представительств института Уполномоченного во всех городах Казахстана. Ведь аналогичный опыт имеется в России. Российским федеральным законом, например, предусматриваются уполномоченные и в субъектах федерации. Более того, в России складывается система специальных уполномоченных, работающих с гражданами различных категорий: военнослужащими, студентами, детьми и др. Существующий в Казахстане институт Уполномоченного все еще переживает затянувшийся этап становления. Граждане в регионах еще не располагают пока этим средством защиты: необходимо не только оперативно создать данный правозащитный институт в регионах (как по вертикали, так и по горизонтали), но и развернуть повседневную работу, направленную на реальную защиту прав и свобод каждого казахстанца, обратившегося за помощью. По мнению Уполномоченного по правам человека Б. Байкадамова, этот институт пока еще остается для нашей страны явлением новым не только в функциональном, но и в содержательном плане [15]. В процессе деятельности института Уполномоченного наиболее сложным оказалось не освоение его функций, а преодоление иждивенческих настроений людей, рассматривающих уполномоченного в качестве адвоката для защиты своих имущественных интересов, а не прав человека.

Необходимым направлением просветительской работы Уполномоченного по правам человека должно стать регулярное информирование широкой общественности, населения, а также депутатов Парламента и маслихатов о своей деятельности. Обязанностью Уполномоченного должна быть подготовка ежегодного доклада о соблюдении прав и свобод органами государственной власти на территории Казахстана и в регионах и представление его широкой общественности, органам государственной власти (в первую очередь, Президента, Конституционный Совет, Парламент, Правительство, МВД, а в регионах - маслихаты и акиматы). Доклад Уполномоченного должен в обязательном порядке публиковаться в средствах массовой информации. Расширение прав и компетенции Уполномоченного, придание рекомендациям обязательной юридической силы и другие вышеназванные меры позволят Казахстану сформировать эффективный правозащитный институт в системе государственной власти.

Следующим шагом в становлении института Уполномоченного, дальнейшего развития национальной правозащитной системы в Казахстане можно назвать Указ главы государства от 6 декабря 2004 г. о расширении правозащитных возможностей Уполномоченного по правам человека. В соответствии с данным указом Уполномоченный наряду с имеющимися правами и возможностями теперь имеет право принимать участие в судебном рассмотрении дела; обращаться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда; по результатам рассмотрения жалоб граждан страны, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также при получении иным путем информации о нарушениях их прав и свобод обращаться к депутатам

Парламента с предложением провести по этим вопросам парламентские слушания; обращаться к уполномоченным государственным органам или должностным лицам с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, нарушившегося права и свободы человека и гражданина, а также о принятии мер к возмещению материального или морального ущерба [16]. Расширение правозащитных возможностей Уполномоченного - есть объективная необходимость для государства, объявившего человека высшей ценностью. Этот шаг можно рассматривать как часть той программы политических реформ по демократизации казахстанского общества, объявленных Президентом в 2004 г.

В последние годы государство особое внимание стало уделять созданию координационного механизма для реализации международных конвенций ООН. Исполнение принятых международных обязательств требует решения целого ряда вопросов, связанных с организацией системного мониторинга соблюдения прав человека и поиска форм и методов сотрудничества государственных органов с международными организациями и правозащитными НПО.

Важнейшим направлением в деятельности национальных учреждений является функционирование информационного центра по проблемам прав человека и способах их защиты, просвещению и обучению правам человека. Мировой опыт показывает достаточную эффективность обучающих программ не только для студентов-юристов, но и всех категорий государственных служащих, сотрудников правоохранительных органов. Организация Объединенных Наций в своих документах, проводимых акциях обосновывает необходимость информирования общественности о правах человека. При этом возлагаются большие надежды на учебные заведения как одно из наиболее важных инструментов формирования культуры прав человека. В принятой Декларации и Программе действий Всемирная конференция по правам человека (1993 г.) обратила особое внимание обучению правам человека и призвала «все государства и учреждения включать вопросы прав человека, гуманитарного права, демократии и законности в учебные программы всех учебных заведений, разработать конкретные программы и стратегии, обеспечивающие самое широкое обучение в области прав человека» [17, с.3]. Формирование у граждан, особенно молодежи, культуры прав человека - это необходимое условие их личностного развития и профессиональной подготовки. Ведь завтра молодежь пополнит ряды государственных служащих, судей, сотрудников правоохранительных органов, главное назначение которых

- обеспечение прав и законных интересов граждан. Права человека должны преподаваться не столько как академический предмет, сколько как операционная система, позволяющая гражданам эффективно управлять своим поведением, строить отношения с другими людьми и адекватным образом взаимодействовать с различными институтами государственной власти.

Таким образом, актуализация в современных условиях проблемы прав и свобод человека, разработка национальных стандартов потребовали создать механизм реального обеспечения прав человека и гражданина, что признано приоритетной целью внутренней политики государства, всех его органов. Происходящие процессы укрепления конституционного строя, политической системы и рыночных отношений дали мощный импульс для формирования национальной системы защиты прав человека. В целях приведения институциональных образований в соответствии с конституционными приоритетами необходимо было придать функционирующей правозащитной инфраструктуре целостный характер путем поэтапного создания и расширения сети государственных специализированных национальных учреждений по защите прав человека (Комиссия по правам человека при президенте РК и Уполномоченный по правам человека). Повышение политико-правового статуса Уполномоченного, расширение сети Уполномоченного (как по вертикали, так и по горизонтали), его полномочий позволит сделать этот способ защиты прав человека доступным и реальным инструментом для защиты прав каждого человека. Национальные учреждения могут действовать эффективно только в условиях, когда уже существуют основные демократические механизмы, в том числе сильный Парламент, по-настоящему ответственная исполнительная власть и независимая судебная власть как главный правозащитный орган.

Если в начальный период своего суверенитета Республика Казахстан не ставила перед собой задачи формирования своей национальной системы защиты прав человека, то с конца 90-х годов пришло понимание необходимости функционирования такой системы. При этом негосударственные правозащитные институты остались достаточно долгое время (практически до конца 90-х гг.) вне деятельности государственной власти. Если с середины 90-х годов деятельность государственной власти, главным образом, была направлена на реформирование и укрепление государственных институтов, в том числе исполнительных, судебных и правоохранительных органов, то с начала 2000-х гг. серьезный акцент ставился на формирование нового правозащитного института, расширение институтов гражданского общества и взаимодействие с ними в правозащитной сфере. Для эффективной правозащитной деятельности государства важно принять закон о правозащитной системе и деятельности государства, в котором были бы четко определены роль, место и функции каждого правозащитного института.