Роль аппарата исполнительных органов в процессе принятия решений

В теории управления весь процесс, связанный с решением, разбивается на три этапа: подготовки, принятия (выражение воли), реализации. В свою очередь, этап подготовки решения условно разделяется на несколько стадий: анализ проблемной ситуации; постановка проблемы; сбор информации; определение возможных вариантов и альтернатив; согласование с другими субъектами. Попробуем применить к анализу этапа подготовки решения в органах исполнительной власти не только нормативный подход, но одновременно и поведенческий, поскольку, как весьма точно отметил А. И.Соловьев, он представляет собой, «постоянное взаимооппонирование представителей административных структур государственного управления (многообразных слоев бюрократии), различных группировок политической элиты (правящей и оппозиционной), консультантов и экспертов, а также разнообразных органов общественности (партий, групп давления, СМИ и т. д.)»[XIV]. При этом подчеркнем, что участники подготовки решения различаются не только официальными полномочиями и позициями, но и интересами, статусами, ресурсами, что превращает подготовку решения в многосложное взаимодействие, иногда с противоречивым результатом.

-.Если следовать нормативному подходу, то участие аппарата исполнительной власти в подготовке решений регламентировано и сводится к выполнению строго определенных функций. В реальной действительности у чиновников возникает много точек соприкосновения с политическим руководством, и они имеют возможности оказывать влияние на предпочтения политиков. Так, консультанты и эксперты, к которым политики обращаются за оценками и рекомендациями, имея значительные преимущества в информированности по тем конкретным вопросам, по которым принимается решение, могут в существенной степени формировать мнения политиков. Способность профессионалов в силу своей подготовки и уровня образования, а также наличия специальных знаний влиять на предпочтения политиков в процессе подготовки политических решений можно охарактеризовать как экспертную власть.

При принятии сложных решений чиновники проводят служебные консультации по организации процесса принятия решений, поскольку знают организационные (аппаратные) проблемы изнутри, обладают детальными «техническими» знаниями возможностей и осуществимости тех или иных решений, а потому имеют огромное преимущество перед политиками. Консультирование проводится по вопросам правильной постановки задачи, выявления позиций активных групп, организации работы с экспертами. Консультанты, как и эксперты-профессионалы, не должны вносить свои предпочтения, оценки в процесс принятия решений. Однако на практике через служебное консультирование чиновники имеют возможность проводить свои интересы, корпоративные или интересы групп давления, с которыми поддерживают неформальные отношения и заинтересованы в принятии одних и тех же решений.

Иногда чиновники принимают участие в процессе выработки политических решений и на правах ближайшего окружения политиков, являясь сотрудниками той организации, от которой зависит решение проблемы. Обычно эта группа людей имеет общие взгляды, общие ценностные установки. Вот почему хотя политик и принимает индивидуальные решения, он учитывает политику и предпочтения данной группы лиц.

Чиновники оказываются «втянутыми» в формулирование политики и в процессе взаимодействия с органами законодательной власти. Так, анализ процессов принятия решений в органах власти, проведенный с позиции теории рационального выбора, показал, что решения, принимаемые представителями одной ветви власти, всегда зависят от принятого порядка взаимодействия между ее различными ветвями, а также предпочтений, действий и потенциальных шагов представителей других ветвей власти.

Рассмотрим содержание отдельных стадий подготовки решения и роль, которую играет при этом аппарат исполнительной власти.

Анализ проблемной ситуации. Потребность в принятии решения и в управлении вообще возникает из появления ситуации, оцениваемой как неблагоприятная, отклоняющаяся или грозящая отклониться от нормы. Как правило, исследователи называют пять причин возникновения проблемной ситуации: неполадки в управляемой подсистеме; указания вышестоящих органов; истечение срока действия предыдущего решения; необходимость корректировки ранее принятого решения; новое состояние управляющей подсистемы. Анализ ситуации проводят профессионалы-чиновники, которые могут актуализировать ее или, если нет объективных обстоятельств для оценки ее как проблемной, «спустить на тормозах». Тем самым уже на первой стадии подготовки решения чиновники имеют возможность повлиять на выбор ситуации, которая подвергнется (или не подвергнется) в дальнейшем управляющему воздействию.

Постановка проблемы. На этой стадии проблемы анализируются на предмет их конкретизации, выявления взаимосвязей и взаимозависимостей, четкого формулирования цели и задач, требующих решения. Создается концепция задачи, определяются возможные варианты развития событий.

Особое значение на этой стадии играет выбор цели. Например, при выборе цели в сфере экономики очень важна ее экономическая составляющая, выводящая соответствующую деятельность на экономический эффект. Но поскольку управленческие процессы осуществляются в обществе, жизнедеятельность и интересы которого намного шире и многообразнее, и состояние которого по принципу обратной связи будет определять условия, факторы управления и потребности в нем, то нельзя забывать о социальных целях. Экономика сказывается на развитии и взаимодействии классов, социальных слоев, отдельных групп общества, больших и малых этносов. Важен, бесспорно, и уровень удовлетворения социальных запросов людей. При выработке цели приходится думать и о ее общественно-политической составляющей и предусматривать в решениях такие действия, которые способствуют демократизму государственной и общественной жизни, укрепляют законность, обеспечивают соучастие людей в управлении.

Выбор целей представляет собой сложную задачу, для решения которой необходим, с одной стороны, достаточно обширный объем информации, с другой — высокопрофессиональная подготовка, опыт творческой работы, умение готовить многоаспектные управленческие решения. Синтез этих двух явлений осуществляется только на уровне высококвалифицированных специалистов, которые, в конечном счете, выбирают те цели, которые актуальны и реально достижимы в конкретных условиях времени, ресурсов и общественных потребностей.

Сбор информации. Когда требующая решения проблема поставлена, возникает необходимость в получении информации о сложившейся ситуации под углом зрения поставленной проблемы. Эта информация структурируется и анализируется, наполняя концепцию реальным содержанием и давая возможность конкретизировать ее, оценить возможные последствия развития по тем или иным сценариям, вероятность и последствия воздействия случайных факторов, степень риска. За информацией органы исполнительной власти могут обратиться к различным источникам: это и собственные пресс-службы, специализированные информационные подразделения, библиотеки, а также различного рода академические и негосударственные аналитические центры. Весьма значимым фактором, который необходимо учитывать при разработке политических и административно-управленческих решений, является общественное мнение о целесообразности того или иного решения, изучаемое специалистами-социологами.

Полученная информация обрабатывается чиновниками- профессионалами, зачастую с помощью практических технологий неформальной обработки и анализа информации, основанных на опыте и специализированных знаниях, что позволяет людям, их применяющим, при желании интерпретировать информацию в нужном ключе.

Выбор возможных вариантов и альтернатив. На основе полученной информации уточняются и анализируются имеющиеся варианты. Среди них выявляются альтернативные, т. е. противоположные, взаимоисключающие, отбираются варианты, допустимые с точки зрения принятых критериев. Допустимые варианты сопоставляются, иерархизируются по степени ценности. Как в таких случаях будут действовать привлеченные на этой стадии к процессу подготовки решения эксперты? Предположим, что предстоит выбор между двумя системами контроля за состоянием окружающей среды. Одна система несколько надежней другой, но гораздо дороже. При этом ее отстаивает влиятельная группа интересов. Политики, принимающие решение, во многом полагаются на мнение служащих того государственного органа, который непосредственно отвечает за осуществление контроля. Трудно ожидать, что они выскажутся за более дешевый вариант. Экономия им практически ничего не принесет, а принятие дорогостоящего варианта может обеспечить, помимо прочего, удовлетворение собственных корпоративных интересов (увеличение штата данного органа и расширение его полномочий). В то же время нежелание брать на себя ответственность за возможные сбои более дешевой системы и стремление избежать конфликта с заинтересованной группой создают мощные стимулы поддержать первый вариант.

Согласование с другими субъектами. В политике никогда не бывает, чтобы в решении той или иной проблемы был заинтересован только один субъект. При этом результат иерархиза - ции вариантов по степени ценности для одного из них может не совпадать с результатом иерархизации для другого. В этом проявляется специфика политического решения: несовпадение подходов порождает неоднозначность приоритетов. Поэтому, в отличие от решений, принимаемых в других сферах, подготовка политического решения обязательно содержит стадию согласования, явного или неявного, с другими субъектами, способными поддержать или свести на нет усилия по выполнению решения после его принятия. Явное требование согласования государственных решений с заинтересованной общественностью, как правило, находит отражение в законодательстве[XV].

На практике в отношениях между государством и обществом встает посредник: со стороны государства это чиновнический аппарат, со стороны общества — многочисленные группы давления (лоббирующие структуры), представляющие интересы людей, реально контролирующих экономические, финансовые, информационные и другие общественные ресурсы. По сути, между ними идет диалог — неровный и зачастую замешанный на коррупции, закулисном сговоре, клиентелизме, подкупе и др. Авторитарно-бюрократические тенденции в государственном управлении, оставшиеся от прошлого, стали основой того, что чиновничество по большей части имеет дело с теми общественными структурами (крупным бизнесом), которые взамен решения вопросов могут предложить им что-то материальное.

Для многих правительственных чиновников и некоторых политиков отношения с бизнесом — это источник извлечения экономической ренты, которую можно получать посредством участия в политических процессах. Реформы в России в последнее десятилетие показали, что чиновник (политик), имея возможность выбора, остановится на решении, которое максимизирует, прежде всего, его собственную полезность, а не общества. Возможность такого выбора является основой для неформальной интеграции бизнеса с властью, которую трудно разрушить. Она наносит большой вред, ибо во взаимодействии государственных и бизнес-структур часто отсутствуют национальные интересы. Следовательно, страдает общество. В чем конкретно это проявляется? В том, что скудные средства из государственного бюджета используются на кредиты и ссуды, на льготы в налогообложении, акцизных и прочих платежах. Часть этих средств затем возвращается государству, но не только в виде платежей в казну, айв форме взяток, подачек, подкупа должностных лиц, а также платы за оказание политических услуг.

Рассмотренная ситуация не является плодом теоретических рассуждений. Ее природа зиждется на устойчивых связях развития реальных рыночных отношений, когда властные (политические) услуги становятся предметом обмена, предметом купли-продажи.

Таким образом, роль аппарата исполнительной власти в процессе подготовки решения не ограничивается исполнением должностных функций. На всех стадиях процесса он имеет возможность активно включаться в подготовку политических решений, влияя на выбор общеколлективных целей, предпочтения политиков и, в целом, на политику.

На этапе принятия решения осуществляется проявление воли политическими индивидуальными и коллективными субъектами, наделенными обществом правом принимать решения, касающиеся функционирования важнейших сфер его жизнедеятельности. Административные импровизации навязывания воли здесь — явная помеха и ущерб делу. Любая атака правительства, мэра, префектуры на социальные структуры обречена на провал, если носит «верхушечный» характер, находится в противоречии с интересами, целями, потребностями общества.

Для органов исполнительной власти выполнение решений — весьма острая проблема, ибо на них возложена функция реализации политического курса.

Сами решения, за небольшим исключением (кадровые и финансовые), не порождают управляющих воздействий. Они несут в себе заряд продуманных, предполагаемых воздействий, но для их исполнения нужны конкретные и настойчивые действия государственных органов, должностных лиц и граждан, причем самым непосредственным образом определяемые целями и содержанием, выраженными в решениях.

Исполнение принятых решений включает в себя: своевременное оформление решения в виде документа со всеми необходимыми реквизитами (подписями, номерами, печатями и т. п.); адресное доведение информации, содержащейся в решении, до непосредственных исполнителей; обеспечение понимания и адекватной трактовки содержания решения среди конкретных исполнителей; обсуждение и согласование между исполнителями плана реализации решений; конкретные и предметные действия по претворению в жизнь всего того, что намечено в решениях; контроль и оперативное информирование о ходе выполнения решений.

На этапе реализации у чиновников появляется возможность подкорректировать принятые политиками решения в свою пользу или в пользу групп интересов. Дело в том, что большая часть законов и постановлений составляется в общих выражениях, без учета конкретных ситуаций. Поэтому многие административные учреждения дают собственное толкование спущенных сверху норм и правил их применения, вырабатывая свои, ведомственные, нормы. Чиновники, их определяющие, оказываются как бы «введенными» в политику, в процессы выработки и реализации политических решений.

Политические решения как процесс выявления общезначимых целей, определения способов их достижения посредством использования политической власти касаются решения стратегически важных проблем, а не учета сиюминутных интересов. Следовательно, их осуществление связано с использованием и перераспределением значительных ресурсов. Перераспределительные процессы происходят в тех случаях, когда законы и по - литиче. ские решения предусматривают непосредственную передачу денег, товаров, услуг, экономических возможностей. При этом реальная направленность и интенсивность перераспределительных процессов зачастую остается скрытой, а конечные результаты не всегда согласуются с целями, во имя которых эти действия предпринимались.

Проекты политических решений, которые готовятся в органах исполнительной власти с участием аппарата, могут быть направлены на изменения, отвечающие общим интересам, а могут явно или скрытно предполагать улучшение благосостояния отдельных частей общества или групп интересов. Задача заключается не в том, чтобы оградить чиновников от участия в формировании и осуществлении политики, а в том, чтобы обеспечить их ответственность за свои действия, сознательное восприятие ими своего политического значения и сформировать действенные механизмы исполнительского и общественно-политического контроля.