Принципы и модели отношений между органами местного самоуправления и демократическим государством

Органы местного самоуправления имеют принципиально иную природу и значение, нежели институты государственной власти и более тяготеют к гражданскому обществу. Они не являются субъектами государственной власти, а входят в группу субъектов общественной власти. Власть трех ветвей государства распространяется на гражданское общество лишь постольку, поскольку происходит установление и защита правовых норм, обеспечивающих функционирование этого общества. Местом реализации решений органов местного самоуправления, наоборот, выступает преимущественно гражданское общество.

Вместе с тем очевидно, что оба вида власти имеют много общего. Местная власть, как и центральная, носит публичный характер, стремится к общим целям (управлению делами государства и общества), близка к государственным институтам в методах решения социальных задач. Самоуправленческие и го - сударственнические начала совмещаются в едином институционально-нормативном комплексе публичной власти и при явном доминировании государства соучаствуют в реализации публично-властных полномочий. Симбиоз этих двух начал порождает ряд промежуточных и смешанных форм и отражается на Вертикальном распределении объема суверенитета государства. Основные публично-властные прерогативы государства — законотворчество, исполнительно-распорядительная деятельность, фискальные и правоохранительные функции и другие — неравномерно распределяются на различных уровнях управления.

В этих условиях проблема взаимоотношений с органами государственной власти является ключевой для определения той роли, которую играет местное самоуправление в политико-ад - министративной системе общества, в системе разделения властей. В связи с этим, как правило, возникает вопрос об автономии местного самоуправления.

Автономия местного самоуправления всегда относительна, поскольку для нее характерно наличие двух типов ограничений.

Первый тип — экономические и социальные ограничения, проистекающие из различных источников: условия функционирования местной экономики лимитируют налоговую базу, дающую возможность повышения местных доходов; доминирующие в местном сообществе интересы могут оказывать давление на процесс принятия политических решений (в первую очередь необходимо отметить интересы бизнеса и соответствующих элит); возможные варианты политических решений, принимаемых органами местного самоуправления, могут ограничиваться местной политической культурой, определяющей, что можно, а чего нельзя делать местным властям; сама структура местного самоуправления, его излишняя фрагментарность могут ограничивать возможности принятия эффективных решений.

Второй тип ограничений накладывается на местную автономию верхними уровнями управления. Основные положения, влияющие на нее:

— формы и методы контроля над деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти;

— сфера компетенции, основные функции органов местного самоуправления, а также формы и методы их реализации;

Существуют два основных способа, с помощью которых государственная власть может регулировать деятельность органов местного самоуправления.

Первый — законодательное регулирование, где вмешательство органов государственной власти в детали сведено к минимуму. Это своего рода «дистанционный» контроль. Когда соответствующие законы приняты, органы местного самоуправления могут действовать по собственному усмотрению до тех пор, пока остаются в рамках закона. Единственная форма вмешательства центра в этом случае состоит в квазиюридической интерпретации (например, через суды и аудиторов) законности.

Главным инструментом законодательного регулирования, как известно, выступает конституций, соответственно, конституционное положение органов местного самоуправления в той или иной стране определяется в первую очередь тем, находит ли свое законодательное закрепление право на местное самоуправление в рамках конституционной системы. Однако правовую основу местного самоуправления составляют не только конституционные положения, но и нормы текущего законодательства. Обычно вопросы организации местного самоуправления достаточно детально регламентируются в законах о местном самоуправлении, а также в некоторых отраслевых законодательных актах. При этом в одних странах действует единый закон о местном самоуправлении, в других — законы об отдельных видах организации местного самоуправления. Федеративные государства, как правило, не имеют специального федерального закона о местном самоуправлении, предоставляя субъектам федерации (землям, кантонам) право осуществлять в полной мере законодательное регулирование вопросов местного самоуправления.

Чаще всего политические трения, периодически перерастающие в своего рода «холодную войну» между государством и органами местного самоуправления, разворачиваются именно вокруг вопросов текущего законодательства.

Второй способ регулирования деятельности органбв местного самоуправления — административное регулирование, предусматривающее такой порядок взаимоотношений между центром и местами, при котором с помощью правил и инструкций государство в лице центральных органов власти детальным образом предписывает органам местного самоуправления тот или иной способ действий.

При осуществлении такого рода контроля законность действий органов местного самоуправления определяется индивидуальными решениями государственных чиновников. Кроме того, при административном регулировании часто бывает необходимо юридически обязывающее предварительное одобрение каких-либо действий, в то время как при законодательном существует только судебная оценка уже совершенного действия. Административный контроль ни в коей мере не является дистанционным.

На первый взгляд, самым простым способом административного контроля центра над деятельностью органов местного самоуправления является назначение чиновников из центра, выступающих на местах в роли полномочных представителей государства. Действительно, такая система используется в ряде западноевропейских стран, особенно когда речь идет о промежуточном уровне местного самоуправления. Развитие органов местного самоуправления этого уровня, на протяжении последних двух десятилетий сопровождающееся передачей им властных полномочий центра, породило несколько различных моделей. Основными являются следующие:

1. Назначаемый государством в лице цет^ального правительства губернатор или другой высокопоставленный чиновник, несущий ответственность за осуществление государственных функций на большой территории, не имеющей собственного выборного представительного органа (совета) и включающей в себя значительное число автономных органов местного самоуправления базового уровня. В этом случае собственно о местном самоуправлении можно говорить только применительно к базовому уровню. Такой вариант мы встречаем в Австрии, Финляндии и в крупных землях ФРГ. В Люксембурге каждый из трех административных районов имеет назначаемого государством комиссара, чьей основной задачей является обеспечение связи между коммунами — единственной формой местного самоуправления в стране.

2.Назначаемый государством в каждой провинции губернатор, который действует одновременно как глава исполнительной власти и как председатель избираемого местными жителями совета провинции. Такая модель характерна для Португалии. В Бельгии назначаемый государством губернатор также является главой исполнительной власти, однако ассамблеи провинций избирают своего председателя.

3. Губернатор или префект, несущий ответственность за выполнение функций центрального правительства в данной провинции или графстве при параллельном функционировании автономного совета, обеспечивающего деятельность основных служб и выбирающего своего председателя и главу исполнительной власти. В ряде случаев губернатор (префект) председательствует в совете представителей, избираемом местным советом для активного вовлечения членов местных советов в обсуждение и принятие решений, связанных с действиями центральных властей в регионе. Такой вариант широко распространен в Дании, Швеции, Италии, Испании и Греции. Во Франции классическая система префектов была заменена в 1983 г. системой, в которой совет стал назначать собственного главу исполнительной власти и председателя, а префект, переименованный в комиссара республики, действуя от имени государства, перестал осуществлять постоянный контроль за действиями совета.

Говоря об административном регулировании деятельности органов местного самоуправления в целом, необходимо отметить, что его уровень достаточно отличается в различных странах в зависимости от исторических, социальных, политико-административных и культурных особенностей. Однако можно отметить общую тенденцию: если ранее административное регулирование было обычным явлением в странах Южной Европы, а в Великобритании и скандинавских странах превалировало регулирование законодательное, то реформы последних десятилетий ясно показали тенденцию предпочтения законодательного регулирования все большим числом стран, что вполне соответствует общей установке на максимальную демократизацию жизни общества.

Универсальным методом влияния органов государственной власти на местное самоуправление во всех странах Западной Европы является финансовый контроль.

Одной из главных политических проблем, вызывающих необходимость осуществления финансового контроля деятельности органов местного самоуправления, является обеспечение более справедливого распределения финансовых ресурсов между различными органами местного самоуправления одного уровня. Государство, прежде всего в лице центрального правительства, оказывается в сложной ситуации: с одной стороны, необходимо обеспечить общий разумный баланс в распределении и качестве общественных услуг, с другой — очевидны существенные различия в финансовых возможностях местных или региональных властей и, соответственно, их способности обеспечить такие услуги. Если правительство не хочет возвращения к централизованному предоставлению услуг, то высший уровень власти обязан принять меры для усиления финансового потенциала тех местных и региональных властей, чьи налоговые возможности ниже среднего или потребности в расходах выше среднего уровня.

Для выравнивания финансовых возможностей используются следующие пути.

1. Общие и целевые правительственные субсидии, в той или иной степени, используемые всеми странами.

2. Финансовый трансферт от местных властей того же уровня, находящихся на финансовом уровне выше среднего по стране.

3. Система разделения доходов, при которой в соответствии с законом за местными и региональными властями закрепляется фиксированный процент от собранной суммы определенных основных общенациональных налогов.

4. Целевая компенсация различий в налоговой базе, основанная на объективном определении фискальных возможностей тех или иных органов местного самоуправления.

5.Целевая компенсация потребностей в расходах, вызванных различиями в демографических, географических, социальных и экономических характеристиках различных политико-админи - стративных единиц.

Способы решения проблемы финансового выравнивания весьма различны в зависимости от особенностей конкретной страны, однако сам принцип — предоставление органам местного самоуправления, если они этого хотят, возможности обеспечить членам своих местных сообществ схожий набор и уровень услуг при схожем уровне местного налогообложения - сомнения не вызывает.

Давая оценку отношениям между органами государственной власти и местным самоуправлением в развитых демократиях, можно сделать вывод о существовании трех основных моделей этих взаимоотношений.

1. Модель относительной автономии.

Эта модель предоставляет независимость органам местного самоуправления, не отрицая в то же время реальности существования общенационального государства. Акцент делается на предоставление свободы действий местным властям в четко определенных рамках прав и обязанностей. Поэтому отношения между центром и местным самоуправлением в значительной степени определяются законодательством. Контроль носит ограниченный характер. Местные власти получают большую часть своих доходов через прямое налогообложение. В рамках этой модели органы местного самоуправления могут проводить политику, аналогичную или отличающуюся от политики центрального правительства.

2.Модель агентств. В рамках этой модели органы местного самоуправления рассматриваются, главным образом, в качестве своего рода агентств, проводящих политику центра. Это обеспечивается детальной спецификацией в законодательстве, развитием соответствующей системы правил и регулирования, а также организацией контроля. В этом случае нет необходимости или оснований для введения существенного местного налогообложения. Основу доходов местных властей составляют субсидии центра и другие неместные источники финансирования.

3. Модель взаимодействий. В этой модели трудно определить сферы действия центральных и местных органов власти, поскольку они включены в сложную систему взаимоотношений, в которой акцент делается на взаимное влияние. Политические процессы в центре и на местах тесно взаимосвязаны (как, например, во Франции через систему совмещения мандатов), когда проблемы часто решаются в процессе дискуссий. Чиновники всех уровней вовлечены в совместное обсуждение проектов и планов. В этой модели трудно провести четкое разграничение ответственности между центром и местным самоуправлением, так как акцент в основном делается на совместную деятельность. Финансовая база органов местного самоуправления включает в себя как местные налоги, так и субсидии центра. При этом налоги могут быть разделены между центром и местными властями, а уровень субсидий защищен.

Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти ни одной из западноевропейских стран не могут быть полностью описаны в рамках одной модели. Можно говорить лишь о доминирующих тенденциях. Так, для Скандинавии и Германии ближе будет модель относительной автономии, для Великобритании (особенно в период правления консерваторов) — модель агентств, для Франции — модель взаимодействия.

В то же время необходимо учитывать другие особенности в отношениях между центром и органами местного самоуправления. Например, осуществляется ли контроль и представительство органов местного самоуправления на уровне центрального правительства одним министерством или несколькими. Кроме того, вряд ли можно однозначно ответить, в какой стране местные власти имеют наибольшую свободу действий в предоставлении услуг, поскольку это во многом зависит от того, о какой конкретной сфере деятельности идет речь. Так, во Франции органы местного самоуправления обладают значительной свободой действий в сфере культуры, тратя на это все возрастающую часть местных расходов. При этом ограничения и регулирование здесь не очень значительны, чего нельзя сказать об образовании и социальной помощи, которые в скандинавских странах традиционно отданы в сферу деятельности органов местного самоуправления.