Политико-административная система: структура, признаки, типология

В начале рассмотрения этой темы определим понятие «политико-административная система» и поясним, что понимается под структурой и функциями политико-административной системы. В политической науке и теории государственного управления понятие «система» является центральным и наиболее широко применяемым. При этом следует различать простое изучение объекта как системы и методологически более узкий подход с точки зрения общей теории систем.

Основы системного мышления в философии и социальных науках были заложены еще древними мыслителями. Более последовательно и четко системные принципы были реализованы Гегелем. Понятия целостности, соотношение целого и части, определенные этим немецким философом, способствовали дальнейшему развитию системного мировоззрения в различных областях гуманитарного знания. Системный подход к анализу социального и политического управления широко представлен в работах ведущих социологов, политологов и теоретиков менеджмента XX в. Т. Парсонса,

Р. Мертона, Г. Алмонда, Д. Истона, А. Богданова, Ф. Тэйлора, А. Файоля и др.

Общая теория систем, кибернетика и системный анализ, в отличие от системного подхода, — сравнительно поздний продукт науки. Эти научные направления применительно к исследованию политико-административного управления представляют собой попытку преодоления тех недостатков, которые обнаружила классическая теория административно-государственного управления, а именно — представления о закрытости организационных систем, стабильности их целей и задач, рациональном поведении организации и ее отдельных элементов, невнимание к внутренним процессам самоорганизации системы. К разработчикам этого подхода можно отнести Н. Винера, У. Эшби, С. Бир, А. Назаретян. Таким образом, в зависимости от избранной методологии или аспекта рассмотрения понятие «система» может иметь различные определения, каждое из которых будет отличаться большей или меньшей степенью обобщения. Как наиболее общее, т. е. применимое к описанию систем любой природы и сложности, можно привести следующее определение: система — это структурно-функциональное единство элементов. Что касается рассмотрения общественной сферы, то наиболее общим здесь будет понятие «социетальная система», предложенное А. Г.Келлером. Под ней понимается общественная формация, включающая функциональное взаимодействие ее основных структур — экономической, социальной, идеологической и политической1.

Политическая система может быть рассмотрена как часть со - циетальной или общественной системы, которая включает организацию политической власти, комплекс отношений между обществом и государством, характеризует протекание политических процессов, включающих институционализацию власти, характер политического участия и т. д. По отношению к политической системе понятие политико-административной системы уже и специфичнее.

Политико-административная система — это совокупность устоявшихся связей и отношений внутри исполнительной власти, между исполнительной и другими ветвями власти в их динамичес-

ком взаимодействии с институтами гражданского общества. Как и любой другой системе, политико-административной свойственен ряд определяющих признаков:

1) целостность или несводимость — свойство, свидетельствующее о том, что система не равна сумме составляющих ее элементов. Она обязательно включает комплекс связей или отношений между элементами;

2) упорядоченность — структура системы, подчиненная определенному порядку отношений, который может быть выявлен и зафиксирован;

3) делимость — свойство системы обладать присущим ей и соответствующим только ей составом (набором) подсистем и частей.

Как следует из приведенного выше определения, политико-административной системы, ее структура — это комплекс устойчивых взаимосвязей между основными элементами системы (ветвями государственной власти, институтами государственного управления и внешней по отношению к ним среды), обычно формализуемыми в праве. На эффективность структуры политикоадминистративной системы оказывает влияние ряд факторов: совершенство правовой базы, учет социокультурных особенностей данной страны, материально-техническое обеспечение и др. Однако главный критерий, по которому можно судить об эффективности или неэффективности структуры политико-администра - тивной системы, — степень ее соответствия внешней среде. Таким образом, эффективная структура — это такая структура, которая позволяет системе оптимально взаимодействовать с внешней средой, отвечает ее запросам и вызовам.

В первом приближении политико-административные системы можно классифицировать по критерию формы территориального устройства государства. Традиционно выделяют три основные формы территориального устройства: федерация, конфедерация и унитарное государство. Очевидно, что форма государственного устройства предопределяет специфику отношений между элементами и уровнями политико-административной системы. Следовательно, каждой из вышеназванных форм соответствует своя, особенная политико-административная структура. Ряд авторов вьщеляет особые типы административно-государственного управления: унитарный и федеральный.

Другая типология исходит из выделения особых моделей по - литико-административных систем в государствах с различными формами правления. Здесь можно определить следующие модели политико-административных систем: монархии, парламентские республики, президентские республики, полупрези - дентские республики.

Третья типология различает модели политико-администра - тивных систем по группам стран, объединяемых на основании общих культурных, правовых и политических традиций и практик: англосаксонская модель; модель «наполеоновских» стран; модель, характерная для северных стран; модель «германских» стран.

Мы предлагаем использовать следующую классификацию политико-административных систем, различающую типы систем по принципам (механизмам) взаимосвязи структуры и окружающей среды:

1) механический — характеризуется крайне слабой структурной реакцией на изменения среды. Соответственно для систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализации. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весьма ощутим;

2) адаптивный — характеризуется приспособлением (адаптацией) к изменениям внешней среды. Административные системы такого типа реагируют post-factum, стараясь приспособить свою организационную структуру к новым условиям. Тип обратной связи в данном случае отрицательный;

3) креативный — характеризуется активной ролью в преобразовании среды и гибкой организационной структурой. Политико-административные системы такого типа ориентированы на внутриорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они способны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положительный. Очевидно, что для современных государств, находящихся в условиях крайне нестабильной внешней среды, наиболее эффективным является именно креативный тип политико-административной системы.

Еще одним понятием, важным для анализа политико-адми - нистративных систем, является «организационный порядок».

Это основной компонент политико-административного управления, «включающий в себя как продукты «прошлого» управленческого труда (решения, объективированные в стабильной должностной структуре, административном распорядке), так и систему стихийно сложившихся (неформальных) правил и норм отношений в коллективе»1. Особое внимание следует обратить именно на последнюю «неформальную» составляющую организационного порядка, зачастую оказывающую решающее влияние на практику политико-административного управления, реальный расклад сил и отношения внутри административных организаций и между ними.