Неполитическая гражданская служба


Рациональная политико-административная модель, которая строится на «merit system», в наиболее чистом виде сложилась в Великобритании. Как и в США, в Великобритании до второй половины XIX в. не существовало института постоянной профессиональной гражданской службы в ее современном понимании. Министерства, штат которых составляли клерки, появились в стране еще во второй половине XVIII в. Должности в них покупались и продавались держателями королевских патентов так, словно они были частной собственностью. Некоторые функции выполняли лица, для которых служба не являлась основным занятием, и они совмещали ее с другими обязанностями. На чиновников смотрели, как на личных помощников держателя должности у короны, получавших часть дохода от патента. Государственные должности предоставлялись в порядке патронажа, система экзаменов или конкурсов отсутствовала, процветал непотизм.

Только в 1850—1870 гг. в Англии была осуществлена реформа, приведшая к образованию постоянной, профессиональной службы. Реформу провели два выдающихся политических деятеля Англии — Ч. Тревельян и С. Норткот. Сущность реформы Нортко - та — Тревельяна состояла в ликвидации системы патронажа и введении системы открытых конкурсных экзаменов. Именно эта реформа заложила основы современной гражданской службы в Великобритании, которая до 70-х годов прошлого века не подвергалась каким-либо серьезным конструктивным изменениям. Отличительной чертой английской административной системы, сложившейся к началу XX в., явилось разделение политической и административной сфер. Все дела министерств, даже самые мелкие, осуществлялись самими министерствами, а чиновники рассматривались лишь как клерки. Гражданская служба существовала отдельно от политической службы Короны.

Основной причиной, по которой в Великобритании развился институт неполитической гражданской службы, было исторически сложившееся отношение чиновников к должности как к частной собственности. Причина такого явления кроется в стремлении поднимающейся английской буржуазии ограничить влияние короля в парламенте. Акт о престолонаследии 1701 г. установил несовместимость членства в парламенте с нахождением на оплачиваемой должности у Короны. Несмотря на эти особенности в развитии института английской гражданской службы, в политической жизни страны происходили те же процессы, что и в других европейских странах и в США. Уже в конце XIX в. в английском государственном аппарате высшие чиновники стали вносить предложения по политическим вопросам. В 1940 г. было признано, что в обязанности высших чиновников министерств (на уровне секретарей-помощников и выше) входит давать министру политические советы.

Но в основе своей британская государственная служба руководствуется принципами «merit system». Ее отличают нейтральность, значительная степень независимости от политической власти, она сама себя формирует, контролирует, продвигает. Она деполитизирована, политическая и административная элиты ведут раздельное существование, почти не «смешиваясь» друг с другом. В британскую госслужбу нельзя быть «катапультированным» из политики и наоборот. Карьерное продвижение британского госслужащего не зависит от его политических симпатий и расположения к нему «политического чиновника» — министра. Тот, кто пытается ускорить свое служебное продвижение, пользуясь личными связями с политиками, не достигает желаемого результата. Доступ на высшие административные посты в государстве — это вопрос выслуги и профессионализма, оцениваемых специальным отборочным комитетом, состоящим из «старейшин» и руководимым директором Civil service.

Формально политические и административные функции в политико-административном управлении Великобритании разведены. Административная власть подчинена политической. Участие карьерных чиновников в политической жизни весьма ограничено. Если карьерный чиновник решает баллотироваться в парламент, он обязан предварительно уйти в отставку со своего поста и, следовательно, оставить госслужбу. Переходу чиновников в политику препятствует и такая британская традиция, как назначение на пост министров только тех, кто имеет большой — в среднем 15 лет — опыт парламентской деятельности. Исключений из этого правила практически не бывает. Это значит, что выпускник университета выбирает раз и навсегда: либо он идет на госслужбу, либо в политику. Это два разных мира, разделенных прозрачной, но очень прочной перегородкой — так называемые «two closed shops» («две закрытые лавочки»). От британского чиновника требуется быть вне каких бы то ни было подозрений, могущих возникнуть по поводу его политической пристрастности, ангажированности. Требованием политической нейтральности проникнуты все юридические документы, определяющие статус карьерного госслужащего, именуемого «слугой королевы».

В 70-е годы XX столетия в стране были проведены крупные административные реформы. Комитет по реформе гражданской службы, возглавляемый лордом Фултоном, выявив недостатки гражданской службы в стране и назвав ее «антикварной», предложил принципиально новую модель гражданской службы — менеджериальную. Суть ее заключалась в том, чтобы перенять рациональные и эффективные методы руководства в бизнесе. Менеджериальная модель государственной службы предполагает вовлечение административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и повседневной политики министерств. В докладе комитета Фултона констатировалось, что гражданская служба работает под политическим руководством, и на ней лежит обязанность политической подотчетности. Поэтому гражданские служащие должны иметь живое понимание того, что они делают и что советуют. Организационная структура министерств, согласно рекомендациям комитета Фултона, была перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических проблем. В министерствах появились отделы по планированию политики, задачей которых стало следить затем, чтобы повседневные политические решения в министерствах принимались с учетом долгосрочных политических перспектив. Появилась должность старшего советника министра по вопросам политики. Он назначался министром из числа лиц, не принадлежащих к гражданским служащим (т. е. из числа так называемых аутсайдеров).

Модель, предложенная комитетом Фултона, достаточно близка к той, которая существует в США и Франции, где министр приводит с собой политических советников, образующих его кабинет. Члены кабинета, состоящие из государственных служащих, уходят в отставку вместе с министром. Тем не менее продолжает существовать концепция «нейтральности» гражданской службы. Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим, — лояльность. Членство в левых партиях рассматривается как нарушение. В циркуляре 1953 г. прямо сказано, что гражданские служащие «должны сохранять сдержанность в политических вопросах». Служащие низших ступеней должны получать специальные разрешения для участия в политической деятельности. Вся система найма, обучения и продвижения по службе в Великобритании организована таким образом, чтобы создать тип профессионального управленца, администратора широкого профиля.

Таким образом, именно Великобритания стала той идеальной лабораторной моделью, которая воплотила веберовскую теорию рациональной бюрократии. Вебер считал, что модернизация государства — будь оно монархическое или республиканское — с неизбежностью означает интенсивное развитие госслужбы и, следовательно, системы и процедур рекрутирования, подготовки, материального обеспечения, карьерного продвижения и т. д. Веберовская рациональная модель административного управления характеризуется такими базовыми чертами как нейтральность и деполитизированность: правительства сменяют друг друга, а чиновники, обеспечивающие преемственность и эффективность государственного управления, остаются (за исключением узкого слоя высших чиновников — «политических», несущих персональную ответственность перед парламентом).


Пред. статья След. статья
освободительная война