Теоретические модели процесса политического управления

К анализу процесса политического управления можно подходить с различных сторон: будет ли это анализ внешней, бюджетной, налоговой политики, реформы местного самоуправления – все это виды управления в различном ракурсе. Управленческий процесс может рассматриваться как взаимодействие субъектов управления на центральном и региональном уровнях, на уровне законодательных, исполнительных, судебных органов и административных служб. И, конечно, процессы формирования политического управления имеют существенные отличия в различных странах, будь то США, Польша, Беларусь, Китай или Латвия.

Существуют два основных направления анализа управленческого процесса. Первое сосредоточивает внимание на самом центре политического управления, рассматривая его как относительно самостоятельную систему, приводящуюся в движение ради достижения поставленных целей. Другое направление рассматривает процессы управления в совокупности их взаимодействия с внешней средой центров принятия решений. Второй подход несколько претенциозен, т. к. растворяет процессы политического управления в системе управленческих отношений и тем самым затрудняет их теоретическую обработку. Представляется более плодотворным первый подход, т. к. позволяет абстрагироваться от анализа факторов (несомненно, существенных), влияющих на центр принятия решений, а именно: экономических, социально-культурных, религиозных, демографических и т. д.

Наиболее общей теоретической базой исследования управленческих процессов является теория систем. Суть ее состоит в том, что политическое управление может рассматриваться как реакция управленческой системы на требования, возникающие в ее внешней среде. Система, по определению Дэвида Истона, является компонентом, соединяющим взаимосвязанные по характеру деятельности институты, которые занимаются принятием властных решений или распределением ценностей, структурирующих общество. Импульсы, поступающие в управленческую систему из внешней среды, состоят из «требований» и «поддержек». Внешняя среда включает социальную действительность за рамками управленческой системы. «Требования» включают запросы индивидов и организованных групп, направленные на удовлетворение их интересов. «Поддержка» выражается в том, что индивиды и группы в результате электорального процесса «уважают» законы, выполняют решения властей, являющиеся реакцией на их требования.

Осуществляемое таким образом властное распределение общественных ценностей и создает общественное управление. Наличие «обратной связи» между требованиями внешней среды и реакциями управленческой системы показывает, что общественное управление (реакция системы) может существенно влиять не только на изменения внешней среды и требования, генерирующиеся в ней, но и может трансформировать характер самой управленческой системы. Реакция управленческой системы чаще всего выражается в управленческих решениях и действиях властных структур, направленных на их реализацию.

Управленческие решения вызывают реакцию внешней среды в виде новых требований, что побуждает власти к принятию новых решений. Таким образом, процесс политического управления носит перманентный характер, обеспечивая непрерывное воспроизводство управления. Применяемость системной теории для изучения политического управления ограничена слишком общим подходом. Она не касается, например, того, как принимаются решения внутри «черного ящика», называемого системой. Тем не менее эта теория полезна, с точки зрения проникновения в суть процессов формирования политики.

Слово «система» и в обыденной речи, и в науке имеет немало значений. В качестве рабочего здесь будет употребляться следующее краткое определение. Система есть множество элементов вместе со связями между элементами и между их признаками. Связи объединяют систему в целое. Связи, подлежащие рассмотрению в данном случае, зависят от стоящих перед ними задач: важные и существенные связи включаются в рассмотрение, несущественные исключаются.

Окружение системы определяется способом, аналогичным определению системы. Окружение есть множество элементов вне системы, изменение признаков которых влияет на систему и признаки которых изменяются вследствие поведения системы. Такая формулировка предполагает постановку вопроса, в каких случаях элементы принадлежат системе и когда – окружению. Разделение мира управления на два множества – систему и окружение весьма интересно и полезно в дидактических целях. Выбор элементов системы и окружения во многом зависит от целей и методологии исследования.

Окружающая среда системы – это множество объектов, не входящих в систему, изменение свойств которых может менять состояние системы. Внешние объекты, не влияющие на существенные свойства системы, и на которые система также не влияет, не относятся к среде. Что отнести к среде, а что к системе, зависит от формулировки задачи, цели управления.

Важно понять, что управленческие системы не просто существуют в окружении – они существуют благодаря окружению. Этот тезис можно проиллюстрировать на примере того, как разнообразие и совокупность природных, географических, экономических, социальных и т. д. факторов окружения создает многообразие структур управленческой организации общества во всем мире. Это рассуждение показывает главное основание для изучения окружения: чем лучше окружение понято и оценено, тем глубже и всестороннее можно понять и оценить систему.

Общая проблема выделения окружения данной системы далека от тривиальности. Для того, чтобы обозначить окружение полностью, необходимо знать все факторы, воздействующие на систему или испытывающие воздействия с ее стороны, это задача не менее трудная, нежели полное обозначение самой системы. В сферу системы политического управления и ее окружения включаются все те элементы, которые являются нам наиболее важными, которые обладают наиболее интересным признакам.

Существует ряд теорий, имеющих прямое отношение к объяснению процессов политического управления. Это – теория групп, теория элит, функциональная теория, институционализм, рационально-всесторонняя теория, а также теоретические модели управления: «идеальная модель рационального государственного решения», «реалистическая модель процесса принятия решений», «модель организационного процесса», «процесс принятия решений как управленческая игра» и др.

Рассмотрим некоторые из них. Дэвид Труман считает, что в групповой теории взаимодействие и борьба групп выступают как центральный факт управленческой жизни. Группа есть совокупность индивидов, которая, базируясь на своих позициях и интересах, выступает против интересов других групп. Группа становится группой управленческих интересов, когда она выдвигает возражения против каких-то институтов правительства. Е. Латам считает, что роль правительства или правительственных групп в формировании управления характеризуется тем, что органы законодательной власти выступают в роли третейских судей групповой борьбы, поскольку от их решений зависит достижение компромисса в решении важнейших проблем государства. Законодательный орган должен найти баланс власти соперничающих групп на момент принятия решений, например, в форме голосования.

Как видим, групповая теория фиксирует внимание на главных динамических элементах формирования управления, подчеркивает независимую потенциальную и созидательную роль официального управления в политическом процессе.

Теория элит фиксирует внимание на том, что не народ и не «массы» определяют управление, а правящие элиты принимают важнейшие управленческие решения, используя органы и институты власти. Томас Дай и Хармон Зейглер в книге «Ирония демократии» следующим образом формулируют содержание теории элит: «Общество поделено на немногих людей, имеющих власть, и на большинство, которое ею не располагает. Лишь малое число людей распределяет общественные ценности, массы же не решают проблем общественного управления». В основном элиты вырастают из высших социоэкономических страт общества. Продвижение от не элитных к элитным позициям идет медленно и стабильно. Только в случае принятия не элитами базисных элитных позиций и консенсуса они могут быть допущены к правящим кругам. Элиты участвуют в консенсусе на базе ценностей социальной системы в интересах ее сохранения.

В своей деятельности элиты мало подвержены направленному влиянию со стороны большинства индифферентного населения. Является правилом, что элиты влияют на массы гораздо более эффективно, чем массы на элиты. Теория элит нашла свое продолжение в последующих работах Томаса Дая, в частности, посвященных вопросам распределения власти. Высокий уровень селекции и консолидации элит обеспечивает им существенный перевес в способностях и возможностях определять магистральные пути развития общества, гарантируя решающую роль в принятии важнейших управленческих решений. В составе элит выделяются не только личности и группы, непосредственно участвующие в управлении, но и широкие тылы, обеспечивающие поддержку. Здесь велика роль лиц, формально не связанных с управлением и действующих в качестве неформальных источников влияния и давления. В их среде происходит формирование процессов организации моральной либо материальной поддержки, либо ограничения влияния на различные направления через свои сферы влияния и связи.

Представители теории элит считают, что управление есть продукт деятельности элит, отражающий их ценности и служащий их целям. Очевидно, что теория элит фиксирует внимание на роли лидерства в формировании управления. То, что немногие управляют многими, было известно и в далеком прошлом. Однако политологи серьезно занимаются аргументированными доказательствами этого тезиса применительно к современным управленческим реалиям. Роберт Даль считает, что в деле решения ключевых управленческих проблем приоритет следует отдать квалифицированному и организованному меньшинству, а не большинству.

В числе наработок психологического течения теории управления можно отметить также модели личности политических деятелей. На этом уровне теория личности соприкасается с теорией управленческих решений. Де Ривера сформулировал модель личности большого чиновника, функционера, включающую пять элементов: преференции управленца, способности управленца, проблемы управленца, правила, которые использует управленец, общий стиль управленца. Каждый из указанных элементов включает ряд черт, которые характеризуют отдельные типы политическиз деятелей. Например, первый элемент преференции может включать: склонность к собственному отбору проблем для их разрешения и контроля; склонность к предпочтению выбора собственных методов для решения проблем, инновационных, рутинных и т. д.

Классиком функционального подхода к теории решений в современной политологии является Дэвид Истон. В своей системной модели Д. Истон определяет политику, с точки зрения функций, которые она выполняет для общества. Наиважнейшая функция, которая приписывается политике,– это «властное распределение ценностей». Истон считает, что первостепенное значение этой функции возникает вследствие того, что в каждом обществе существуют запросы на реализацию различного рода ценностей. Существование в каждом обществе различных потребностей и интересов показывает, что необходим какой-то распределительный механизм, выполняющий функции распределения ценностей и согласования интересов. Механизм, который реализует эти функции, Истон называет политической системой. Истон не утверждает, что политическая система объемлет все ситуации и группы, в которых происходит процесс принятия решений. Политически существенными являются только те конфликтные ситуации, которые становятся толчком для решений полномочных для общества как целого. Решения, принимаемые в малых группах, с точки зрения функциональной концепции, не являются политико-управленческими решениями. Они относятся к сфере частных решений, так как касаются небольшой части общества.

Заслугой Истона явилось выделение важнейшего значения процессов принятия решений как сути политического управления. В анализе процесса решений ему удалась попытка совместить институциональный и бихевиоральный подходы. Интерпретация управления как функции в социальной системе позволила теоретикам системной школы сконструировать модель управленческой системы, осью которой является процесс принятия решений, заключающийся в преобразовании информационных сигналов из окружения (внешней среды управленческой системы), являющегося, в свою очередь, продуктом управленческой активности многих акторов, институциональных и групповых. Некоторые категории функционального анализа, такие, как политическая социализация, артикуляция интересов, агрегирование интересов, управленческая коммуникация, стали основой языка современной теории государственного управления.

Существует также подход, который фиксирует внимание на видах функциональной активности в управленческом процессе. Представителем этого подхода является Г. Лассуэл и другие ученые. Г. Лассуэл разработал схему функционального анализа, представляющую собой по сути процесс принятия решений. Данная схема включает несколько ключевых категорий анализа принятия решений. Категории сформулированы в виде вопросов, ответы на которые создают исследовательскую конструкцию процесса принятия решений. Например, каким образом происходит отбор необходимой информации по управленческим вопросам? Как вырабатываются рекомендации для решения управленческой проблемы? Кто и как вырабатывает общие правила принятия управленческих решений? Какова реальная практика применения законов? Как оцениваются результаты управленческого процесса?

Одним из важнейших направлений управленческой науки является изучение правительственных институтов. Процесс политического управления в целом циркулирует вокруг таких институтов, как законодательные, исполнительные, судебные органы. Поэтому институциональный подход является одним из важнейших при анализе принятия решений в управленческих системах. В политической науке институциональный подход традиционно связан с описанием формальных и легальных аспектов деятельности правительственных институтов, процедурных правил, функций и полномочий властных органов. В то же время недостаточно полно представлен экспланаторный, т. е. объяснительный подход. Представляется, что более важной задачей исследования является изучение того, чем организации и институты занимаются в действительности в отличие от того, для чего они предназначены. Соответственно и задачей науки управления является не описание организаций, институтов и субъектов принятия решений, а анализ их деятельности, не статический, а динамический подход к анализу управленческого процесса.

Основу экспланаторного (объяснительного) подхода в теории управленческих решений составляет установление намерений групповых или индивидуальных субъектов решений и связанная с этим стратегия последующих действий. Экспланаторный подход призывает исследователя ответить на вопрос: зачем, в силу каких причин данная проблема возникла, почему было принято это, а не иное решение? Взятые в совокупности подобные вопросы позволяют определить место и значимость данной проблемы или данного решения в структуре процесса политического управления.

Механизм процесса политического управления иллюстрирует с практической стороны функционирование механизмов решений ограниченной рациональности. Доказательством этого тезиса служит следующее. Различные звенья системы принятия решений вместо того, чтобы в наибольшей мере отвечать общегосударственным интересам, при принятии решений руководствуются, скорее всего, конкретными критериями корысти, выгоды, применяя, таким образом, принцип частичной рациональности. Центр принятия решений на уровне руководства определяет цели для всей организации, которые, однако, на практике в значительной мере модифицируются через применение принципов микроорганизационной рациональности. Правила и способ функционирования механизма принятия решений находятся под сильным влиянием главного действующего лица, политического деятеля, который может навязать собственные критерии управленческих предпочтений, не всегда совпадающие с рациональными принципами организации.