Легальность и легитимность власти, ее функции
Важнейшими характеристиками политической власти являются ее легальность и легитимность. Легальность - это признание добровольно установленных юридических норм, направленных на регулирование отношений управления и подчинения. Легитимность - это принятие населением установившихся властных отношений, признание за властью права управлять и согласие подчиняться распоряжениям субъекта власти. Легальность власти - юридический феномен: она устанавливается и гарантируется властью, носит исключительно рациональный характер; в отличие от легальности, то есть законности, легитимность является феноменом политическим, не обладает юридическими функциями и не является правовым процессом.
Легальное (рациональное) господство возникает в условиях формирования рыночной экономики и воплощается в правовом государстве. Основными чертами этого типа являются: установление норм права и подчинение им каждого человека; применение норм права в управлении; господство в обществе права, а не чиновников. Воплощать право в жизнь должны специально обученные, компетентные чиновники - бюрократия. По Веберу, бюрократия технически является самым чистым типом легального господства. Именно Вебер сформулировал основные требования к чиновникам, актуальные и по сей день: 1) лично свободные и подчиняются только деловому служебному долгу; 2) имеют устойчивую служебную иерархию; 3) имеют твердо определенную компетенцию; 4) работают в соответствии со специальной квалификацией; 6) вознаграждаются постоянными денежными окладами; 7) рассматривают свою службу как единственную или главную процессию; 8) предвидят свою карьеру; 9) работают в полном «отрыве» от средств управления и без присвоения служебных мест; 10) подлежат строгой, единой служебной дисциплине и контролю ( Политология: Учебник /Под ред. М. А. Василика.-М.,2001.-С. 122).
При легальной власти существует опасность превращения бюрократии из служанки общества в замкнутую касту, стоящую над ним. Способы ограничения бюрократии: регулярная ротация (пропорциональная замена через определенный срок) квалифицированных кадров управленческого аппарата и контроль за ними со стороны политических институтов.
Что касается легитимной власти, то это такая власть, с существованием которой соглашается народ, которая признается основной массой людей. «Тот, кто приобретает хоть какую-то долю власти другими путями, чем те, которые предписаны законами сообщества, не имеет права на то, чтобы ему повиновались..., а следовательно, является не тем лицом, на которое дал согласие народ», - писал Дж. Локк (Локк Дж. Соч.- Т. З.- М., 1988.- С. 377-378).
Термин легитимности (легитимизм) возник давно, еще в начале XIX в. и выражал стремление восстановить во Франции власть короля, как единственно законную в отличие от власти узурпатора. Требование легитимности власти возникло как реакция против насильственной смены власти и насильственной перекройки государственных границ. Но потребность в легитимности власти возникла задолго до французской революции. Идея законопослушания пронизывает все богословские учения средневековья. Крупнейший представитель средневековой мысли Ф. Аквинский призывает граждан к повиновению государственной власти. Одновременно обосновывалось право народа на восстание и даже цареубийство. Так, согласно учению английского богослова и юриста И. Солсберийского (XII в.) убийство тирана считалось вполне правомерным, Ф. Аквинский писал о власти приобретенной, которая используется в нарушение божественной воли. Узурпатору, недостойному правителю, подданные имеют право не повиноваться. Более того, народ имеет право на восстание, если правитель злоупотребляет властью.
В наше время легитимность - обязательный признак цивилизованной власти, признания гражданским обществом и мировым содружеством ее правомерности. Признание существующей государственной власти легитимной означает, что состоялся договор (не обязательно зафиксированный в каком-либо документе) между силой, владеющей государством, и народом о приемлемости направлений проводимой политики, способов и средств достижения поставленных целей. Поэтому легитимность не только признание данной государственной власти, но обязательство власти действовать в рамках закона. При наличии легитимности политической власти в обществе устанавливаются отношения относительного доверия между господствующим социальным слоем и остальной частью общества, что обусловливает ослабление насилия со стороны субъекта власти по отношению к объекту и, наоборот, при отсутствии легитимности власти общественная жизнь утрачивает легитимность, так как в этом случае субъект власти сосредотачивает усилия на насильственном подчинении себе остальной части общества, используя принуждение.
С признанием легитимности основополагающим принципом внутреннего и международного порядка стали различаться понятия «использование силы» и «насилие». Использование силы - это демонстрация силы и предусмотренное законом принуждение со стороны государства. Насилием называют неправомерное использование силы государственными органами над частными лицами. Легитимная власть основана на признании права носителей власти предписывать нормы поведения другим индивидам. Но легитимность вовсе не означает, что абсолютно все граждане принимают данную власть. В любом обществе есть правонарушители, уголовники, анархисты. Легитимность не означает также поддержки всеми проводимого политического курса. В обществе всегда есть критики правящей группы. Легитимность означает, что принимаемые законы и указы выполняются основной частью общества. Такое возможно при согласии с данной властью и при развитой культуре законопослушания.
Легитимизация политической власти господствующих социальных слоев, отдельных лиц достигается по-разному. Немецкий ученый М. Вебер, который, кстати, термин «легитимность» ввел в научный обиход, разработал типологию легитимного господства (власти). Он выделил три основных его типа:
1) традиционное господство. Этот тип господства опирается на силу традиций, нравов, привычек. Приказания, распоряжения руководителей являются правомочными, поскольку отвечают обычаям и историческим прецедентам. В традициях закреплено, кто должен отдавать приказания, распоряжения, а кто должен их выполнять и подчиняться. Основа традиционной легитимности - привычка повиноваться издревле существующим, хорошо знакомым органам власти;
2) харизматическое господство (от греч. Harizma - благодать, дар божий) базируется на вере в особенные, сверхъестественные качества вождя, лидера. Люди признают политическую власть того или иного социального слоя потому, что верят в исключительные способности его лидера, связывают с ним его благополучие в настоящем или возможность улучшения своего положения в будущем. Сам лидер верит в свое призвание, пытается доказать массам, что он выполняет «историческую миссию», последователи верят в лидера. Поддержка лидера рассматривается как священный долг последователей. В трактовке М. Вебера харизматическое лидерство 1) носит личный характер, 2) строится на эмоциональной основе, 3) играет новаторскую или революционную роль, 4) недолговечно и с течением времени рутинизируется.
Харизматическое господство возникает главным образом в условиях социально-политического кризиса. Со стабилизацией социальной системы общество трансформируется в традиционное или легальное господство. Образы харизмы М. Вебер видел в Будде, Христе, Магомете, а также Цезаре, Наполеоне, Ленине и др.;
3) легальное (рациональное) господство, которое, как уже отмечалось, базируется на подчинении всех системе законов, которые устанавливаются и используются в соответствии с конкретными постоянными принципами.
Названные М. Вебером три идеальных (чистых) типа, в реальности чаще всего функционируют в форме комбинации этих типов легитимности, которые переплетаются, взаимно дополняя друг друга. Типология М. Вебера приобрела большую популярность и стала по существу классической. Вместе с тем изучение легитимности власти требует выяснения ее уровней характеристики. В политологии выделяются три уровня легитимности власти:
1) идеологический: власть признается обоснованной в силу внутренней убежденности или веры в правильность тех идеологических ценностей, которые ею провозглашены; источник легитимности - идеологические ценности. Идеологическая легитимность опирается на идеологические принципы и убеждения граждан в ценности политического строя как наилучшего, что подкрепляется интенсивной пропагандой. В качестве примера может служить бывший СССР;
2) структурный: приверженность граждан механизму и нормам политического режима, регулирующих политические отношения. Люди признают власть потому, что она сформирована на основе существующих правил. Стержнем такой легитимности является убежденность в правомочности существующей политической системы. Источник легитимности - специфические политические структуры. Как пример - Великобритания с ее демократическими традициями и парламентаризмом;
3) персональный (личный): он заключается в одобрении данного властвующего лица. Опирается на веру граждан в личные качества политического лидера, его способность надлежащим образом использовать политическую власть. Лидер идентифицируется с идеалом, личным выбором. Примером такого типа легитимности Д. Истон считает США, где президент должен обладать персональной легитимностью.
В соответствии с реальным значением идеологической и структурной легитимности, ролью личности политических лидеров формируется политика легитимизации данной власти.
Средствами и методами легитимизации власти являются прежде всего различные формы участия граждан в управлении, что создает ощущение причастности людей к политике, осуществляемой органами власти; легитимизация осуществляется путем административной, экономической, военной, образовательной и другой деятельности власти. Легитимность власти в этом случае зависит от эффективности данной деятельности. При этом важную роль играют технократические, социотехнические, политические, идеологические, психологические средства. Технократические средства сводятся к обеспечению взятого курса реорганизации (в политике, инфраструктуре, налоговой системе и т. д.). Социотехнические заключаются в поиске наименее болезненных путей перехода в новое состояние. Например, в условиях модернизации для власти актуальна проблема уменьшения безработицы. Одно дело - массовая безработица, совсем другое - структурная. Последняя сводит к минимуму социальную напряженность, открывает перед человеком перспективу переквалификации, перемены места работы и жительства.
Для поддержания легитимности власти используются и многие другие средства: изменение законодательства и механизма государственного управления в соответствии с новыми требованиями; стремление использовать традиции населения в законотворчестве и при проведении практической политики; реализация легальных мер предосторожности против возможного снижения легитимности власти; поддержание в обществе законности и правопорядка и др. Средством легитимизации власти является также применение силы: чем выше уровень легитимности, тем меньше принуждения.
Легитимность власти не может быть успешной без пропаганды положительных моментов проводимой политики. Пропаганда призвана использовать информацию для формирования убеждения. Правительственная пропаганда служит функциональной социализации, то есть признанию массами правительственной политики. Здесь очень важно, чтобы правительственная информация была объективной, а также не осуществлялось блокирование другой информации, идущей из оппонирующих правительство центров. Действительно поможет та информация и пропаганда, которые достойны поэтапной политики утверждения общества гуманизма, демократии с учетом реальной действительности.
Наряду с легитимизацией власти происходит и противоположный ей процесс делегитимизации, то есть утраты доверия. Причинами делегитимизации являются: противоречие между универсальными ценностями, господствующими в обществе, и эгоистическими интересами властвующей элиты; противоречие между идеей демократии и социально-политической практикой. Это проявляется в попытках решить проблемы силовым путем, нажимом на средства массовой информации по защите интересов народных масс. Причинами делигитимизации являются также нарастание бюрократизации и коррумпированности; национализм, этнический сепаратизм в многонациональных государствах, проявляющийся в отвержении федеральной власти; потеря правящей элитой веры в правомочность своей власти; возникновение внутри нее острых социальных противоречий, столкновение разных ветвей власти (Политология: Учебник / Под ред. М. А. Василика.- М., 2001.- С. 127).
Легитимна ли государственная власть в современной России? По мнению специалистов, государственная власть в современной России переживает кризис легитимности. Это выражается в первую очередь в том, что она утратила национально-государственную идею, перестала соответствовать «образу» власти и оказалась социально неэффективной. Причины кризиса власти в России те же, которые были только что названы. Если говорить в целом, то в социальном плане этот кризис обусловлен, с одной стороны, скептицизмом и недовольством значительной части населения деятельностью государственной власти, а также политических партий, представляющих конкретные группы интересов, с другой стороны, слабостью самой власти, ее неспособностью эффективно решать актуальные проблемы жизнедеятельности страны. В общественном мнении преобладает представление о том, что все трудности, переживаемые страной, напрямую связаны с нечестностью, обманом, коррупцией и воровством на всех этажах социально-политической иерархии. Авторитет центральной власти снизился до критического уровня. Как показал анкетный опрос, проведенный в Республике Бурятия в 1995 г. (было опрошено 900 учителей, врачей, инженеров, журналистов и других представителей интеллигенции), лишь 3 % опрошенных ответили, что они с доверием относятся к Президенту Ельцину, около 8 % доверяют Председателю Правительства Черномырдину, его заместителю Чубайсу - около 3 %, Шумейко - 1 % (Правда Бурятии, 25 мая 1996г.).
Показателями легитимности власти выступают: 1) уровень принуждения, применяемый для проведения политики в жизнь; 2) наличие попыток свержения правительства или лидера; 3) сила проявления гражданского неповиновения; 4) результаты выборов, референдумов; 5) массовость демонстраций в поддержку власти (оппозиции) и др.
Проблема легитимизации является важной для любого политического режима. Даже диктаторы не могут безгранично строить свою власть исключительно на насилии. Наибольшим потенциалом легитимности располагает демократический режим. Таким образом, проблема легитимизации имеет большое значение для политической власти и общества, она является одной из важнейших проблем политической науки.
Политическая власть выполняет разнообразные функции. Функциями политической власти являются: руководство, управление, организация, контроль.
1. Руководство выражается в способности субъекта власти осуществлять свою волю путем выработки программ, концепций, установок, определения перспектив развития общественной системы в целом и ее различных звеньев. Руководство определяет текущие и перспективные цели, вырабатывает стратегические и тактические задачи.
2. Управление проявляется в сознательном целенаправленном воздействии субъекта власти на различные звенья общественной системы, на управляемые объекты с целью реализации установок руководства. Управление осуществляется с помощью различных методов, которые могут быть административными, авторитарными, демократическими, основывающимися на принуждении и т. д.
3. Организация включает в себя обеспечение политической жизни, политических отношений, отношения между государством и обществом, общественными группами, классами, ассоциациями, политическими институтами, аппаратами и органами государственного управления, партиями, гражданами и т. д., управление делами общества и государства на разных уровнях.
4. Контроль выражается в корректировке движения политической системы в соответствии с ее собственными принципами, с интересами (волей) самих участников политического процесса. Корректировка осуществляется путем минимизации отклонений поведения институтов политической системы и участников политического процесса от заданных им целей, направления и стандартов деятельности. Формы контроля различны. В их числе специально создаваемые институты - сеть соответствующих государственных учреждений, партийных инстанций, общественных организаций, движений. Сюда относятся прежде всего службы (ведомства) контроля, ревизии, проверки, надзора, имеющиеся в госаппарате, официальная пресса, телевидение и т. д.
Свои функции политическая власть выполняет посредством политических институтов, учреждений, организаций, составляющих политические системы.
