Институциональное включение/исключение и стратегия институционального изменения

Реализация политики модернизации, рассматриваемой как процесс институциональной трансформации, неизбежно натолкнется на принципиальный и, как правило, не учитываемый аспект институциональной динамики.

Институты по своей сути направлены в большей степени на исключение, нежели на включение: поскольку в институтах происходит фиксация норм, они должны исключать или сильно затруднять деятельность тех, кто стремится нарушить статус-кво (М. Холден-мл.).

Исключение/включение можно рассматривать с нескольких точек зрения:

— на организационном уровне — по отношению к гражданам (группам/категориям граждан);

на уровне норм — по отношению к любой новой информации.

С одной стороны, это создает проблему «ригидности» институтов, что может особенно сильно проявляться в кризисных ситуациях. С другой стороны, направленность на исключение можно рассматривать как «нормальное» состояние институтов, а переход от исключения к включению — как признак деинституционализации и условие трансформации институтов.

Гражданское/политическое действие инклюзивно, поскольку оно «создает новые формы, способы и каналы гражданского участия» и потенциально может создать возможности реализации прав широких категорий граждан, в том числе и тех, кто ранее не имел возможности реализовать свои права. Когда же изменение института осуществлено, обновленный институт будет стремиться перейти обратно к исключению, граждане же будут переходить к участию, не содержащему новаций.

Если в условиях институциональной стабильности правила воспринимаются как существующие «сами по себе» надындивидуальные образования и «являются относительно инвариантными по отношению к индивидам и устойчивыми перед специфическими предпочтениями и ожиданиями индивидов, а также перед меняющимися внешними условиями», то для трансформации институтов принципиальным является наличие носителя новой нормы и/или практики (актора). Этот носитель потенциально будет становиться объектом исключения со стороны тех, кто находится «внутри» института и, следовательно, получает преференции в условиях действующих норм и практик, т. е. участников. Таким образом, при появлении актора как субъекта институциональной трансформации институт в определенной степени утрачивает свой «надындивидуальный» характер и предстает перед наблюдателем как «собственность» конкретных социальных субъектов (участников), которых устраивает статус-кво, и одновременно «объект посягательств» тех, кто стремится изменить действующие правила. Следовательно, вопрос трансформации институтов можно рассмотреть с точки зрения возможностей, ресурсов и стратегий акторов.

То, что субъекты, стремящиеся к изменению, как было сказано выше, «исключаются», означает, что они не могут (или не хотят) действовать в рамках существующих институтов и осознают это. Возможные действия людей, неудовлетворенных функционированием того или иного института, можно описать с помощью модели «голоса» и «выхода», предложенной А. Хиршманом. Хотя Хиршман связывает стратегию «выхода» преимущественно с экономикой, а стратегию «голоса» — с политикой, обе этих стратегии потенциально могут быть эффективными в политической сфере (прежде всего в электоральном процессе) и в сфере гражданского общества. М. Уоррен развивает тезис Хиршмана, указывая на то, что в современных демократиях стратегии, так или иначе связанные с «выходом», могут оказываться даже более эффективными, чем традиционные формы вовлечения граждан в процесс принятия решений, основанные на «голосе». Снижение эффективности последних он связывает с ослаблением роли государства (в тех случаях, когда его функции передаются транснациональным акторам, неправительственным организациям и пр.), децентрализацией и «размыванием» ответственности, а также с перераспределением влияния в процессе принятия решений от представительных органов власти к исполнительным. Согласно классической модели, «голос» является средством контроля над элитами, однако механизм перевода голосов в директивы для элит может оказаться чрезмерно сложным, или же он может формально наличествовать, но реально не работать. Именно в таких ситуациях, по мнению Уоррена, «выход» должен становиться более эффективным средством давления на элиту: во-первых, использование этой стратегии восстанавливает принцип равенства (возможность использовать «голос» — более ресурсоемкая стратегия, «выход» потенциально доступен всем), во - вторых, на угрозу «выхода» элита должна реагировать более оперативно (между использованием гражданами «голоса» и реакцией элиты существует временной зазор, а на угрозу «выхода» элита должна реагировать «превентивно»).

Можно предположить, что мерой «открытости» института, его ориентации на включение (т. е. готовности к изменению) является доступность для акторов обеих стратегий, при этом ориентация акторов на использование «выхода» потенциально более радикально трансформирует институт. Стратегии «голоса» и «выхода» при этом не являются взаимоисключающими.

Для применения стратегии «выхода» в политической и гражданской сферах, однако, есть существенное препятствие — в некоторых случаях плата за «выход» для индивида может оказаться слишком высокой и перевесить возможную выгоду. К числу организаций, существенно затрудняющих «выход», Хиршман относит семью, род, религиозную общину и государство. Речь идет не только об угрозе непосредственного применения санкций (например, попытка «выхода» из государства — эмиграция, ссылка, преследования вплоть до физического устранения), но и о том, что даже отказываясь от прямого использования благ, предоставляемых организацией, индивид будет ощущать на себе последствия того, что окружающие его люди эти блага продолжают использовать («Если я не одобряю... скажем, политическую партию, я могу выйти из ее рядов, но вообще-то я не могу перестать быть членом общества, в котором действует эта сомнительная партия»). На это же указывает и Уоррен, говоря о том, что общность (community) и религия являются теми институтами, «выход» из которых их фактически разрушает. То есть в политической сфере и гражданском обществе «выход» работает только при наличии альтернатив внутри данной сферы (отказ от голосования за одну партию в пользу другой, переход из одного добровольного объединения в другое), а отсутствие конкуренции не дает возможности использовать стратегию «выхода». Таким образом, абсентеизм или использование «негражданских» методов не могут рассматриваться как «выход» в том смысле, в каком этот термин используют Хиршман и его последователи, — как стратегия, использование которой должно трансформировать институт (причем, как предполагается, не просто трансформировать, а улучшить, повысить его эффективность). Отказываясь от использования гражданских прав, люди, по меньшей мере, не могут трансформировать институты, а в пределе — разрушают эти институты.

Для России, возможно, даже в большей степени, чем для стран Запада, справедливо утверждение Уоррена о высокой «затратности» стратегии «голоса». Это утверждение выглядит, на первый взгляд, парадоксально, но если учесть различие между «правом голоса» и возможностью это право эффективно использовать (это различие, похоже, неплохо фиксируют респонденты — см. табл. 1), становится понятно, что большинство граждан России не обладают достаточными ресурсами для оказания влияния на общественные и политические институты (это затруднение должно в теории преодолеваться за счет объединения граждан).

Отношение к принципам права и оценка их распространения в России

«Выход», даже там, где он потенциально может быть применен, только фиксирует или усиливает «исключенность», индивиды лишаются статуса участников, но не приобретают статуса акторов. Так, в результате роста уровня протестного голосования («голос») и отказа части граждан от участия в выборах («выход») избирательное законодательство было изменено таким образом, что использование этих стратегий для трансформации института выборов стало практически бессмысленным.

Таким образом, при формальном наличии возможностей «голоса» и «выхода» институты в современной России не становятся «открытыми» и реагируют на попытки трансформации по принципу «ловушки» (Холден), т. е. допускают минимальные изменения, которые зачастую оказываются символическими и фактически не приводят к «включению» в институт (имеет место формальное наделение граждан правами, но возможность их реализации не предоставляется).

«Государственники» и «партикуляристы». Попытка рассмотреть изложенную выше теоретическую конструкцию применительно к институту государства привела к выделению нами двух групп, исходя из взглядов респондентов на допустимость нарушения тех или иных норм (.

Какие правила вы считаете для себя недопустимым нарушить?

«Государственники» считают для себя недопустимым нарушать законы государства (из 398 респондентов отобраны 83 респондента, которые дали только этот ответ).

«Партикуляристы» считают для себя недопустимым нарушать «частные» нормы (семейной жизни, трудового коллектива, близких друзей, «своих» людей) (166 респондентов, которые, выбрав эти нормы, не выбрали «Законы государства» или «Нормы морали»).

Еще 207 респондентов выбрали только ответ «Нормы морали». Эту группу «моралистов») следует рассматривать отдельно, исходя из предположения, что моральные установления являются в конечном счете когнитивным основанием норм и правил, формирующих институты.

Об обоснованности дифференциации групп по указанным основаниям говорит распределение ответов респондентов на вопрос об отношении к выполнению законов (см. табл. 3). «Государственники» вдвое чаще, чем «партикуляристы», в соответствии с исходной установкой полагали, что в России законы можно и нужно выполнять. Для них менее характерен избирательный подход к исполнению законов и еще менее — полное отрицание правовой системы.

Отношение к выполнению российских законов

(в процентах от респондентов в группе)

«Государственники» активнее подчеркивают важность усиления государства при сходном с «партикуляристами» отношении к развитию демократии.

Что для россии более важно?

(в процентах от респондентов в группе)

Представители обеих групп сходным образом отожествляют российскую власть с президентом, правительством, парламентом, губернаторами, судами, местной властью. Но «партикуляристы» делают очевидный акцент на администрации президента, уравнивая ее по значению с Государственной думой, и на чиновниках, а также выделяют крупный бизнес, полагая его равно значимым для характеристики российской власти, что и судебная система.

Что означает для вас понятие «российская власть»?

(в процентах от респондентов в группе)

Имея сопоставимое представление о российской власти, «государственники» и «партикуляристы» демонстрируют различающийся уровень институционального доверия применительно практически ко всем властным структурам. Причем если первые скорее доверяют президенту и правительству, то вторые — скорее не доверяют. Во всех остальных случаях речь идет о степени недоверия, особенно это касается «партикуляристов».

доверие к государственным институтам, организациям, учреждениям

Средний балл по шкале от 1 (совсем не доверяют) до 10 (полностью доверяют)

Доверие к отдельным категориям и группам общества

Средний балл по шкале от 1 (совсем не доверяют) до 10 (полностью доверяют)

Показательно, что «государственники» больше доверяют властным структурам, чем тем, кто в них работает: институциональное доверие к Думе оценено в 4,2 балла, а социальное доверие к депутатам — только на 2,8; аналогично в случаях с государственным аппаратом, доверие которому определено в 3,8 балла, в то время как доверие чиновникам — в 2,5.

Приведенные данные позволяют утверждать, что «государственники» в значительной мере «включены» в институт государства. Напротив, «партикуляристы», оставаясь гражданами России, демонстрируют свою отстраненность от государства. Конечно, это не «выход», но вполне очевидное отчуждение.

Если это так, то следует ожидать различающегося отношения к выполнению гражданских обязанностей, ассоциирующихся с институтом государства, например к службе в армии или участию в выборах.

Действительно, «партикуляристы» не склонны считать службу в российской армии обязательной: их 58 % против 38 среди «государственников».

отношение к службе в российской армии

(в процентах от респондентов в группе)

Очевидно также, что «государственники» заметно чаще, чем «пар - тикуляристы», участвуют в общероссийских и региональных выборах.

Участие в общероссийских и региональных выборах

(в процентах от респондентов в группе)

Причины неучастия в выборах связаны именно с отношением к институту государства, а также к политике и политикам в России, а не с общей аполитичностью. «Государственники» вдвое чаще, чем «партикуляристы», выражают доверие государству (см. табл. 10).

Доверие к государству

(в процентах от респондентов в группе)

Они же менее критически оценивают мотивации политиков.

Представление о мотивах решений и действий политиков

(в процентах от респондентов в группе)

«Государственники» подходят к оценке российской власти в основном с патерналистских позиций: власть «забывает» об интересах простых людей, слишком бюрократизирована и коррумпирована (= «далека от народа»), действует в интересах крупного бизнеса, не прислушивается к требованиям граждан и т. п. «Партикуляристы», в целом соглашаясь с этими претензиями, акцентируют политическую неэффективность власти: уклонение от решения важных проблем, обман и создание видимости решения проблем, авторитарность, недемократичность, отстранение граждан от принятия решений, слабое прогнозирование своих действий и т. п.

Основные претензии к российской власти

(в процентах от респондентов в группе)

Активность, проявленная в течение последних 12 месяцев

(в процентах от респондентов в группе)

«Партикулярные» респонденты гораздо активнее используют разные способы влияния на власть — подписывают обращения, пишут письма, просят помощи или выражают недовольство, участвуют в массовых акциях.

«Партикуляристы» стремятся действовать в сфере формирования, а не воспроизводства государственной политики. Они чаще участвуют в политических дискуссиях и избирательных кампаниях, а также работают в органах самоуправления или стремятся представлять граждан во властных структурах.

Политическая активность

(в процентах от респондентов в группе)

Иными словами, граждане, которые не склонны к рутинному воспроизводству существующей организации власти посредством электоральных процедур, т. е. скорее ориентируются на стратегию «выхода», используют свои гражданские права для воздействия на властные структуры и фактически реализуют стратегию «голоса».

Насколько эффективна последняя стратегия? Судя по мнению самих респондентов, результативность влияния граждан на принятие решений органами власти не слишком велика. Так полагают даже те, кто склонен поддерживать существующий институт государства.

Представления о влиянии граждан на принятие решений властными органами

(в процентах от респондентов в группе)

Большинство же «партикуляристов» констатируют, что в последние годы произошло падение гражданского влияния либо в лучшем случае результаты гражданской активности неопределенны.

Таким образом, мы можем утверждать, что эмпирические данные в основном подтвердили наши исходные теоретические предположения. Стремление к институциональному изменению государства «извне», выражаемое в стратегии «голоса» гражданских активистов, сопровождается или их исключением из этого института, или частичной реализацией стратегии «выхода», которая в данном случае в принципе ограничена природой этого института. Как следствие, попытки трансформации института государства «извне» оказываются недостаточно эффективными. Основное направление институциональной модернизации российского государства связано скорее с использованием политических прав граждан в рамках существующих институциональных структур. Но это отнюдь не умаляет значение гражданской активности. Гражданское действие оказывается необходимым для формирования социетальных предпосылок политической активности.