Местное самоуправление в Московском государстве ХУ1-ХУ11 веков

Новый этап в развитии местного самоуправления связан с периодом становления и развития Русского централизованного государства в XVI веке, во время правления Ивана IV Грозного. Если в Новгородской республике местное самоуправление, как разновидность управления еще не вполне отпочковалось от государственного, то в рассматриваемый период, в ходе проведенных губной (30-е гг. XVI в.) и земской (50-е гг. XVI в.) реформ, началось формирование его подлинных основ, структур и элементов, хотя и в интересах прежде всего самодержавной власти, решительно боровшейся за свои привилегии с боярской оппозицией.

Русское государство представляло собой в это время объединение земель без жесткой вертикальной системы соподчинения (центр - периферия), а местные органы власти имели достаточно высокую степень автономии. Важное значение имело взаимодействие верховной власти и сословий (служилых и тяглых) посредством сословно-представительных учреждений - Земских соборов, или как их еще называли - «Советов всея земли».

В течение XVI в. происходило дальнейшее отделение городского общества от сельского, формировались особые разряды городского населения, отличавшиеся по функциям и со своими правами: приказные, посадские, ратные люди. Города стали превращаться в центры ремесла и торговли, а их население в целом поддерживало претензии Ивана IV на ограничение прав крупных землевладельцев. Можно утверждать, что в Московской Руси в это время наметился явный альянс между центральной властью и горожанами, такой же, что складывался в XVI в. в Западной Европе между королевской властью и буржуазией против феодалов.

Социально-экономическое развитие Московской Руси непосредственным образом сказалось и на развитии местного самоуправления. В международной практике того времени складывались два способа управления территориями: 1) децентрализаторский, когда важную роль играют местное управление и самоуправление, представители которого выбираются населением; 2) централизаторский, когда сверху донизу - государственная власть, всячески ограничивающая местное управление и самоуправление.

Россия, начиная с Ивана Грозного, пошла вторым путем: вместо старого патриархального управления, рассчитанного на небольшие владения, самодержцы стали создавать совершенно новый, разветвленный абсолютистский аппарат власти, охватывающий и пронизывающий все государство. Постепенно центральная власть стала подминать под себя и сокрушать старинные вольности городов и других территориальных образований.

Именно с этого периода еще более углубилась пропасть, возникшая в XIV в. и еще дальше разошлись пути развития европейских и русских городов. Уже в XIII-XIV вв. многие города Европы в результате вооруженной борьбы, или как в Магдебурге путем выкупа ряда должностей, освободились от власти сеньоров и епископов и превратились в вольные самоуправляющиеся общины. Сложившееся в это время немецкое городское право, так называемое Магдебурское право, закрепило за городами значительные привилегии, самостоятельность в области суда, их право на самоуправление и освобождало горожан от многих налогов. В середине

XV в. самоуправление по Магдебурскому праву получили и русские города, оказавшиеся под властью Литвы. Показательно, что именно в это время в неравной борьбе с московскими князьями Новгород утратил остатки прежней вольности. В таких условиях русские города не могли иметь политической самостоятельности и подобно европейским городам быть вольными общинами.

Начиная с закона о Юрьеве дне (1497 г.) в стране в течение всего

XVI в. нарастало закрепощение крестьян, завершившееся в середине XVIII века. Самодержавная сверхцентрализация и крепостное право сказались самым непосредственным образом на формировании и развитии российского местного самоуправления, как в описываемый период, так и в последующем.

В XVI в. дальнейшее распространение получает такое территориально-политическое образование, как земство, т. е. власть, исходящая от земли, от народа. В период образования централизованного государства термин «земский» носил скорее характер общегосударственный, а не местный, но постепенно земство стало восприниматься как местное сообщество с присущими ему местными интересами и нуждами.

В XVI в. стала формироваться и такая ключевая административно-территориальная единица, как уезд. Именно с историей развития уездной формы территориальной организации общества неразрывно связана вся история российского местного самоуправления.

Уезд изначально формировался из пригородов или воссоединяемых с Российским государством земель по мере освобождения их от монголотатарского ига. Отсюда шло и неравенство уездов и различие в их наименовании - «уезд», «земля», «царство». Постепенно из уезда вычленялись другие административно-территориальные единицы - волости, а также особые единицы - станы, погосты, трети, четверти. К концу XVI в. уезд по своей значимости превосходит как более крупные единицы - земли, так и более мелкие - волости.

Волость же в это время сохраняется как основная хозяйственная единица, особенно на Севере, где большинство населения составляли свободные, черносошные крестьяне. Необходимо отметить, что на протяжении столетий все функциональное многообразие российской общины было подчинено главной цели - коллективному выживанию в суровых природно-климатических условиях. Поэтому исторически сложилось так, что наряду с поместьем и вотчиной, сельская община (волость) утвердилась в качестве низовой территориально-административной ячейки общества и стала частью государственного устройства, обладавшей самоуправлением и известным комплексом публично-правовых функций. В рамках волости развивалось крестьянское хозяйство с обязательным севооборотом, сенокосами, общим выпасом скота и т. д., осуществлялась раскладка оброка, налогов и повинностей, их сбор. Именно на волости с ее круговой порукой держалась и строилась вся фискальная служба государства, через нее доходила до каждого плательщика.

Таким образом, в период правления Ивана IV Грозного в Российском государстве сформировались основные территориальные сообщества, необходимые для устройства местного самоуправления: города, волости и уезды.

Однако старая, сохранившаяся еще с времен Ивана III система наместничьего управления (наместник, назначаемый великим князем, управлял городом и уездом; волость возглавлял волостель), основанная на кормлении (содержании управителей за счет населения), больше не соответствовала новым условиям, поскольку «кормленщики» - наместники и волостели - несли лишь гражданскую ответственность перед управляемыми местными сообществами, но не государственную перед центром, что вело к децентрализации власти и ослаблению всего государственного механизма.

В таких условиях реформы становились неизбежными: их общим вектором стала перестройка системы государственного управления на началах сословного представительства и возрождения земского начала в местном самоуправлении. Превратившись в огромное многонациональное и многоконфессиональное государство, Россия нуждалась в адекватной системе управления. Ясно обозначившийся в это время имперский принцип построения власти был явно недостаточен и заводил в тупик, поскольку в государствах имперского типа, прежде всего в силу обширности их территорий, организованная строго по вертикали власть не всегда может быть эффективной. Этому препятствуют: 1) огромный объем управленческой информации, которая обращается в каналах коммуникаций политической системы большого государства; 2) разветвленность и протяженность сетей политической власти; 3) наличие большого числа центров - 2 принятия решений.

Поэтому в Московском царстве наряду с государственными органами власти и управления стала формироваться и активно действовать относительно самостоятельная подсистема управления - общественнополитическая. В XVI-XVII вв. она была представлена Земскими соборами как высшими сословно-представительными учреждениями и местными выборными земскими учреждениями (земские избы во главе с избными старостами). Своеобразие состояло в том, что в отличие от западных стран сословно-представительные органы в России возникли сначала на уровне местного управления (самоуправления) - земские и губные избы - и лишь потом на верхних этажах политического управления - Земские соборы (Советы всея земли).

В состав Земского собора входили: царь, Боярская дума, Освященный собор, представители сословий - поместного служилого дворянства, городских (посадских) верхов (торговые люди, купечество), в отдельных случаях - государственных крестьян, а впоследствии и представители приказной бюрократии. Собор как представительный орган был двухпалатным. В верхнюю палату входили царь, Боярская дума и Освященный собор, которые не избирались, а участвовали в его работе в соответствии с занимаемым положением. Члены нижней палаты были выборными.

Первый Земский собор был созван в 1549 г. И вошел в историю как Собор примирения. Причиной его созыва было восстание в Москве в 1547 г. и необходимость разрешения противоречий между боярством и дворянами. Всего историки насчитывают в XVI-XVII вв. около 50 Земских соборов. По целям они условно делятся на четыре группы: созванные царем по его инициативе; созванные царем по требованию сословий; созванные сословиями по их инициативе; соборы, на которых избирались цари.

С точки зрения национальных особенностей государственного управления Земские соборы в определенном смысле продолжали русские вечевые традиции, с характерным для средневековой Руси участием различных слоев населения («земли») в решении общих дел. В то же время, учитывая особенности политической ситуации и время появления Земских соборов, вряд ли следует преувеличивать их реальное участие в выработке правительственной политики и тем более приписывать им, как это нередко делается, функцию ограничения царской власти. В условиях складывающегося самодержавия их роль чаще всего сводилась к обеспечению поддержки политики царской власти, еще нуждавшейся в легитимации своих решений.

По сравнению с западными парламентами, накопившими к этому времени богатый опыт (в Англии, Франции и Испании возникли еще в XIII-XIV вв.), Земские соборы в России не были в точном смысле этого слова представительными учреждениями. Они не только не ограничивали власть царя, но и не имели более или менее определенных функций, четкой системы представительства. Кроме того, Земские соборы, по крайней мере в XVI в., не являлись выборными органами. По сути они представляли собой «парламент чиновников», на заседании которого в дополнение к светской и духовной элите (Боярской думе и Освященному собору) приглашались по выбору царя нужные люди, представители сословий и служилой бюрократии.

Процесс реформирования государственного управления во второй половине XVI в., затронувший не только высшие и центральные уровни власти, но и систему местных органов власти, оказался длительным, сложным и противоречивым. Необходимые преобразования были осуществлены посредством проведения двух последовательных реформ - губной, которая началась рядом принятых окружением Елены Глинской (матери Ивана Грозного) в 1539-1541 гг. мер, направленных на ограничение власти наместников, и была завершена «правительством»

А. Адашева, и земской, осуществленной в 1555-1556 гг. В результате этих реформ произошла поэтапная замена наместнического управления выборными губными учреждениями - губными избами (как сословно-представительными органами дворянства) и земскими органами самоуправления (земские избы), выбираемыми из зажиточных горожан и черносошных крестьян. Тем самым правительство не только значительно ослабляло власть региональной феодальной знати и усиливало позиции дворянства, но и впервые в истории России реально вводило в практику государственного строительства начала выборного самоуправления.

Создаваемые органы местного самоуправления были построены на сословном принципе и не имели отдельных от государства прерогатив, не были, говоря современным языком, самостоятельны в пределах своих полномочий. Выборные их дворян губные старосты и их помощники - целовальники («целовать крест», т. е. присягать) утверждались в должности Разбойным приказом как судебно-полицейским органом, которому подчинялись губные органы на всей территории государства. Ему же принадлежало исключительное право санкционировать приговоры губных органов, касающихся дел, связанных с татьбой и разбойными преступлениями. В некоторых городах (Москве, Новгороде, Пскове, взятой войсками Ивана Грозного в 1551 г. Казани) органы городского самоуправления по политическим и иным соображениям не создавались. Власть в этих городах находилась в руках назначаемых центральным правительством воевод.

Правительство придавало особое значение должности губных старост, особенно во второй половине ХУІ в., когда произошло объединение мелких губных единиц, а эта должность стала уездной. В губные старосты избирали только местных дворян, обязательно грамотных и оставленных от службы по старости или болезни. Для выборов собирались общие съезды, в которых независимо от общественного положения участвовало все население уезда, составляющего губной округ. Это были первые всеобщие выборы в России (повторились только через 200 лет при избрании городских депутатов в Уложенную комиссию 1767 года). Участие в них было настолько обязательным, что воеводы имели право сажать в тюрьму дворян, не явившихся на выборы (вместо знатных в тюрьме сидели их крестьяне). Избирательная процедура заключалась в сборе подписей под выборным списком, который подписывали избиратели, а за неграмотных - их духовные отцы. При этом требовалось всеобщее согласие, а если его не было, то результат выборов определялся не большинством голосов, а решением царя.

Нередко правительство само назначало старост, тем не менее «взыскивая» с населения «мирские выборы», что означало для избирателей разделение ответственности за все действия с избранным таким образом лицом. В результате выборы были не столько показателем общественного доверия, сколько коллективной порукой за избираемого человека, а общественное самоуправление становилось не правом, а тяжелой принудительной повинностью.

Губные старосты избирались на всесословных уездных съездах, но ведали не местными земскими, а общегосударственными делами по важнейшим уголовным преступлениям. На государственный характер этой должности указывает и тот факт, что правительство нередко поручало губное управление другим властям. Так, в XVII в. его исполняли как выборные люди, так и правительственные чиновники: воеводы и сыщики. Должность губных старост упразднялась и снова восстанавливалась, пока не была упразднена окончательно в 1702 г.

В середине XVI в. в местное управление был введен еще один выборный институт - земских или «излюбленных» старост и целовальников, которым передавались все финансовые и судебные дела, входившие еще в сферу деятельности наместников. В результате этих преобразований царя Ивана IV, получивших название земская реформа, институт кормленщиков был упразднен, а их полномочия переданы выборным органам, контролируемым верховной властью.

До последней четверти XVII вв ведении земских выборных находились следующие дела: 1) владение общинной землей; 2) записка в тягло;

3) раскладка и сбор податей; 4) отправление повинностей; 5) производство мирских выборов; 6) местная полиция. Таким образом, общинные власти получили двоякое значение: они исполняли обязанности как внутриобщинные, так и общегосударственные. Но так как земские дела заключались, прежде всего, в сборе податей и в исполнении повинностей, т. е. в делах неместного характера, то государственные функции преобладали.

За плохое исполнение обязанностей не только старосты и целовальники, но и их избиратели расплачивались своим имуществом. Злоупотребления мирских выборных карались даже «смертной казнью без опросу», а недоимки грозили правежом (ежедневное битье по икрам ног). От правежа можно было откупиться или ждать пока выкупят избиратели, хотя это не всегда спасало выборных людей от наказания.

С введением в начале XVII в. воеводского правления судебные и полицейские обязанности земских выборных перешли к воеводе. Выборные земские судейки оставались только на Севере, а также в дворцовых и черных крестьянских волостях. Уголовные дела по-прежнему находились

в ведении губного старосты. В XVII в. он был вторым лицом после воеводы, так должность эта получила преимущественно приказный характер.

Основным результатом преобразований Ивана IV в системе местной власти стало создание унифицированного аппарата управления на всей территории государства.

Следует подчеркнуть, что структура местного самоуправления времен Ивана Грозного была крайне сложной и громоздкой. Помимо названных особенностей ее отличало то, что на одной и той же территории действовали одновременно несколько разных систем ведомственного и корпоративного управления и самоуправления: губное, церковное, дворянское, земское, налоговое - решавших, прежде всего, свои собственные задачи и зачастую мешавших друг другу.

Значительный ущерб местному самоуправлению этой эпохи нанесла опричнина, введенная в 1565 году. Это был период дезорганизации не только государственного управления, но и уничтожения самостоятельности и инициативы граждан в решении местных дел.

Однако заложенные в период правления Ивана Грозного ростки гражданской и территориальной самоорганизации народа не исчезли бесследно. Сохранившись в городских и сельских общинах, они, в период великой смуты начала XVII века, сыграли решающую роль в освобождении Русской земли от самозванцев и сохранение ею своего национальногосударственного суверенитета.

В целом же этап формирования и укрепления Московского государства можно рассматривать как такой период в развитии политической системы страны, когда центральная власть и местное самоуправление, хотя и противостояли одно другому и сталкивались между собой, но в равной мере дополняли и усиливали друг друга, поскольку самоуправление в этот период фактически представало в виде обязанности, способа осуществления государевой службы, а верховная власть, в свою очередь, строила землю в соответствии с имевшимися в то время самоуправленческими традициями.

Важной особенностью управления в России XVII века было то, что после Смутного времени к работе в государственных учреждениях приходит особая социальная прослойка, получившая общее название приказных людей. Приказные люди - специальная, в XVII в. сформировавшаяся в сословную группа служилых людей, основной обязанностью которых была работа в государственных учреждениях в центре и на местах.

Другой особенностью этого времени было существенное изменение социально-экономических основ и условий жизнедеятельности российского общества: окончательно оформилось крепостное право, активно создается общероссийский рынок, нарастает социальное расслоение деревни, происходят городские восстания, а также мощная крестьянская война под предводительством Степана Разина, продолжает осваиваться Сибирь. Оборонительная линия государства продвигается на юг, юго - восток и юго-запад, осваиваются новые плодородные земли, создаются новые города - опора центральной власти.

После принятия Соборного уложения 1649 г., удовлетворившего основные требования дворянства и верхушки посадских людей, их политическая активность снизилась. Дворянство теперь было больше заинтересовано в подавлении сопротивления закрепощенных крестьян, и поскольку старый государственный аппарат плохо справлялся с этими задачами, потребовалось изменить формы правления путем усиления абсолютистских начал в государственном управлении. Все это не могло не сказаться и на функционировании местного самоуправления.

Необходимо отметить, что эволюция местного самоуправления во второй половине ХVII века отражало общую тенденцию к централизации и бюрократизации власти и государственного управления в России. На практике это выражалось в падении выборного начала в местном управлении и усилении власти воевод (оно наметилось еще в начале ХVII в.), со временем заменивших всех должностных лиц земских выборных органов - городовых приказчиков и губных старост. При царе Михаиле Федоровиче происходит деление территорий исключительно по военному признаку - создаются так называемые разряды (своего рода военные округа), границы которых позднее легли в основу проведенного Петром первого губернского деления.

Широкое распространение воеводской системы было связано как с необходимостью большой централизации государства для выхода из кризиса, так и с попытками выработать более эффективный и оперативный механизм местного управления. В этих условиях, в целях усиления власти на местах, губные и земские органы управления дополняются воеводами, присылаемыми из центра. В городах и их уездах назначаемые из московских приказов воеводы совмещали в своем лице и военную, и гражданскую власть.

Центром и рабочим органом уездного управления была приказная изба - воеводская канцелярия, во главе которой стоял дьяк или старший подьячий, с которыми, как с «товарищами» по управлению, воевода должен был решать все дела «заодин». В крупных и средних городах приказные избы возглавляли приглашавшиеся из Москвы дьяки или старшие подьячие «с приписью» (т. е. с правом подписи составлявшихся в избе документов).

Низшую инстанцию городского управления составляли старосты, таможни, Померные избы, Пятенные палаты, Кружечные дворы, объезжие головы. Старостами были лица, заведовавшие сбором казенных податей; Померная изба взыскивала пошлины с измеряемых ею товаров; Пятенная палата свидетельствовала куплю и продажу лошадей и брала за это известные пошлины; Кружечные дворы заведовали продажей горячих напитков; таможня ведала всеми прочими, собиравшимися с товаров пошлинами; объезжие головы заведовали делами полицейскими, каждый в назначенной ему части. Им подчинены были решеточные приказчики и земские ярыжки как низшие полицейские служители.

Низшую инстанцию уездного управления составляли старосты и приказчики как блюстители общественного спокойствия и сборщики казенных денег.

Независимо от воевод в городах действовали особы чиновники для заведования делами о грабежах, разбоях и воровстве с поличным - губные старосты с подчиненными им целовальниками. Губные старосты, избиравшиеся жителями уезда и утверждавшиеся Разбойным приказом, должны были принимать меры к поимке воров, разбойников и поджигателей и производить над ними следствие и суд.

В сельском самоуправлении также происходили изменения, в частности значительно увеличилось количество приказных изб, что объясняется присоединением новых территорий и расширением границ государства.

В заключение необходимо подчеркнуть, что приказно-воеводское управление в XVII в. усиливая в целом бюрократизм в управлении (появилось понятие - «московская волокита») не привело к уничтожению сформировавшихся зачатков местного самоуправления. Земские учреждения в ряде областей продолжали существовать и при воеводах, сохраняя разделенную самостоятельность в финансовой и экономической деятельности. Однако подавляющее большинство дел решалось в соответствующих приказах назначаемыми из Москвы воеводами «со товарищи», а органам самоуправления, еще не успевшим окрепнуть, оставалось все меньше места в местном управлении.