Законы и процветание

По мнению Адама Смита, в отсутствие закона энергия людей растрачивается впустую в обстановке разгула преступности. Процветание Англии он считал продуктом ее законов — этому он противопоставлял ситуацию в некоторых странах Востока, где правитель по собственному произволу мог лишить человека имущества. В результате в таких странах люди прятали деньги и ценности, чтобы укрыть их от алчности королей и императоров. В качестве ответной меры во многих странах спрятанные ценности признавались собственностью монарха. Клады, как стали называть такие спрятанные сокровища, разыскивались в таких масштабах, что в некоторых государствах они составляли немалую часть доходов правителей. Законы Англии обеспечивали людям неприкосновенность личности и имущества:

Вопреки всем вымогательствам правительства капитал. медленно и постепенно накоплялся благодаря частной бережливости и благоразумию отдельных лиц, благодаря их общим, непрерывным и настойчивым усилиям улучшить свое собственное положение. Именно эти усилия, ограждаемые законом и допускаемые свободой применять свои силы наиболее выгодным образом, обеспечивали развитие в Англии богатства и культуры в прежние времена19.

Закон призван не только наказывать за неправильное поведение, но и расчищать путь для добровольного сотрудничества. Приблизительно ситуацию можно охарактеризовать так: уголовное законодательство наказывает за нарушения моральных принципов, а гражданское представляет собой свод правил, облегчающих взаимодействие людей друг с другом в качестве продавцов и покупателей, нанимателей и работников, а значит, и создание материальных благ.

Таким образом концепция гражданственного капитализма представляет собой политическую теорию, основанную на вере в возможность (но не неизбежность) прогресса и предлагающую наиболее эффективные способы его достижения. По сути, сторонники гражданственного капитализма считают, что прогресс происходит методом проб и ошибок. Выдающийся экономист конца XIX — начала

XX века Альфред Маршалл отмечал: хотя и может показаться, что в краткосрочной перспективе коллективизм дает больше преимуществ, это связано с тем, что он живет за счет благ, достигнутых ранее благодаря частной инициативе. По мнению Маршалла, чтобы ручей прогресса не иссяк, необходимо, чтобы, принимая те или иные решения, люди рисковали собственным, а не чужим достоянием20.

Характер либерального законодательства Признание необходимости закона для процветания влечет за собой риск злоупотребления карательными полномочиями. Во избежание этого основоположники классического либерализма предлагали сосредоточить все функции, связанные с наказанием, в руках государства, требуя при этом от последнего, чтобы оно угрожало наказанием только в одной форме — в форме заранее обнародованных законов, устанавливающих принципы правильного поведения. На этой концепции закона также следует остановиться подробнее, потому что она отличается от его понимания в XX веке.

Со времен Средневековья и, уж несомненно, с XIII века закон не рассматривался как «любое должным образом принятое решение о наказании», он воспринимался как «уже существующий», просто пока «не открытый» учеными и судьями. Судьи не «выдумывали» законы, а «находили» или «объявляли» их. Отчасти закон воспринимался как промысел Божий, а не область, куда позволено вмешиваться простым смертным. Кроме того, считалось, что в нем воплощена мудрость предыдущих поколений, поскольку во времена Адама Смита большая часть законов относилась к сфере обычного права, а не специально разработанных юридических актов.

Действительно, до XIX века специально разработанных законов было относительно немного. Позднее, к концу этого столетия и особенно в XX веке, тот факт, что государство принимает любые законы, какие пожелает, стал восприниматься как должное, и идея правления в рамках закона утратила смысл. Сегодня закон — главный инструмент государства для достижения его политических целей. Исполнительная власть, по сути, «узурпировала» законодательную. Политизация законотворчества получила новый импульс в конце XIX века, когда избирательное право было расширено. Политические партии боролись за поддержку нового контингента избирателей из рабочего класса, принимая законы, чтобы «купить» их голоса, — эта тенденция имела особое значение для общественных организаций, о чем мы расскажем позже.

Пользуясь терминологией Оукшота, можно сказать, что Британия вернулась к прежнему типу управления — ассоциации-предприятию, а не гражданской ассоциации. За всю историю Британии ее государство никогда не было гражданской ассоциацией или ассоциацией-предприятием в чистом виде. Между этими тенденциями всегда происходила борьба, но в послевоенные годы маятник решительно качнулся в сторону ассоциации-предприятия. В Британии, однако, она не воцарилась в своей крайней форме — коммунистической; эта система вообще не терпит каких-либо действий, не соответствующих ее основополагающей цели, или существования организаций с самостоятельными задачами. При коммунистическом режиме люди фактически превращаются в собственность государства, поэтому все решения об их месте работы, месте жительства и т. п. принимаются «сверху». «Свобода» людей в рамках такой ассоциации представляет собой «освобождение от всех забот на свете, кроме одной: необходимости прилежно выполнять свою функцию на „предприятии“, не препятствовать и не наносить ущерба той полной мобилизации ресурсов, которая составляет суть подобного государства»21.

Общественные системы подобного типа, по словам Оукшота, заменяют социальными гарантиями поиски ускользающей самореализации, сопровождающиеся риском неудачи22.

Подведем итог: понимая, что люди совершают дурные поступки, сторонники гражданственного капитализма признавали необходимость угрозы наказания. Однако из-за склонности человека к греху сама структура, осуществляющая наказание,—государство—тоже должна быть ограничена, чтобы не допустить злоупотребления полномочиями. Обществом должны управлять законы, а не люди — т. е. установленные правила должного поведения, а не предпочтения монарха или парламентского большинства.

Главная опасность, которой следует при этом избегать, — это превращение государства в инструмент узких частных интересов. В Англии XVII-XVIII веков значение беспристрастности государства признавалось очень многими. Кроме того, люди подвергались гонениям за религиозные и иные убеждения: сначала роялисты преследовали своих оппонентов, затем, при Кромвеле, гонениям уже подвергались прежние гонители; а после Реставрации роялисты вернули утраченные позиции23. В результате все влиятельные социальные группировки поняли: необходимо закрыть доступ к государственной власти любым групповым интересам, включая их собственные. То есть каждая из этих группировок должна была расстаться с надеждой «захватить» государство в собственных целях, при условии, что все остальные влиятельные группировки пойдут на такую же жертву.

Верховенство закона и сфера деятельности государства По мнению сторонников гражданственного капитализма, государство должно выполнять две функции. Первая из них состоит в отправлении правосудия, и в этой сфере они предлагали, во избежание злоупотреблений, жестко ограничить полномочия государства. Отсюда и идея о правлении закона, а не людей. Вторая функция — обеспечение услуг, оплачиваемых налогами. Здесь ограничительным условием считалась необходимость для государства заручиться согласием большинства людей, с которых эти налоги будут взиматься.

Некоторые либералы, например Герберт Спенсер, считали, что государство должно заниматься исключительно соблюдением и поддержанием уголовного законодательства:

Для чего тогда нужно государство? Не для регулирования коммерции, не для просвещения народа, не для религиозного воспитания, не для благотворительной деятельности, не для прокладки трактов и железных дорог, а просто для защиты естественных прав человека, его личности и собственности, недопущения агрессии сильных против слабых—одним словом, для отправления правосудия. Такова естественная, первоначальная, функция государства. Оно не должно делать меньше, но ему нельзя позволять делать больше24.

Другие представители классического либерализма проводили четкое различие между государством как защитником правосудия и слугой народа. Это различие прослеживается в трудах Смита и его современников, но с полной четкостью его выразил в XIX веке Дж. С. Милль (см. ниже). Недоверие сторонников гражданственного капитализма к государству касается не всех его действий как таковых, а лишь тех, что сужают пространство для проб и ошибок за счет монополизации средств достижения желаемых целей. На том, как этот подход можно реализовать на практике, я остановлюсь в заключительной главе, а здесь обрисую лишь его общие принципы.

Хайек неоднократно подчеркивал, что проблема определения пределов принуждения «не эквивалентна вопросу о функциях, которые должно выполнять государство». Принудительные действия ни в коей мере не являются единственными его задачами25. Чтобы ни у кого не оставалось сомнений в его позиции, Хайек напрямую предостерегает от подхода по принципу laissez-faire в этой области:

Ни Локк, ни Юм, ни Смит, ни Берк никогда бы не заявили, подобно Бентаму, что «всякий закон — зло, поскольку всякий закон — это нарушение свободы». Они никогда не выступали за laissez-faire в чистом виде... Они куда лучше, чем их позднейшие критики, понимали, что не некое волшебство, а эволюция «прочно построенных институтов». позволила успешно направлять усилия индивидов на достижение общественно полезных целей. Более того, их аргументы никогда не были направлены против государства как такового, в пользу анархии, которая является логическим итогом рационалистской доктрины laissez-faire; это были аргументы, учитывавшие как должные функции государства, так и пределы его действий26.

Если не происходит покушений на свободу, т. е. государство продолжает относиться к людям как к членам гражданской ассоциации, вопрос о том, должно ли государство предоставлять ту или иную услугу, зависит от практических соображений — например, от того, не превышают ли в данном случае издержки, в том числе скрытые, приносимую пользу. Более того, даже в случаях, когда подобные действия государства оправданны, оно не обязательно должно предоставлять данную услугу самостоятельно; скорее ему следует ее финансировать, подряжая частные структуры на конкурентной основе. Вполне разумные люди придерживаются различных мнений о сравнительных преимуществах и издержках обеспечения или оказания услуг непосредственно руками государства, с одной стороны, и организации в этих целях тендеров между частными компаниями — с другой, а поскольку абсолютно правильного ответа здесь не существует, уместнее всего опять же действовать методом проб и ошибок. Поэтому Хайек считал, что очень многое говорит в пользу конкуренции между различными местными субъектами:

Таким образом, спектр разнообразных действий государства, сочетающихся, по крайней мере в принципе, с существованием свободного общества, весьма значителен. Прежняя формула laissez-faire, или невмешательства, не дает нам адекватного критерия для различия между тем, что допустимо, а что недопустимо в рамках свободного общества. В рамках неизменной правовой системы существует значительный простор для экспериментов и усовершенствований, что позволяет свободному обществу функционировать с максимальной эффективностью27.

Если Хайек прав, то, возможно, отчасти ответ связан с созданием институтов, позволяющих проводить масштабные эксперименты с различными стилями государственного управления. Другими словами, рецептом может служить конкурентный «рынок» стилей государственного регулирования; создать его можно, оставив минимум функций за центральным правительством и передав максимум полномочий местным органам, финансируемым за счет местных налогов. Свобода передвижения людей, товаров и капиталов позволит широко экспериментировать с рисками, связанными с недостаточным или чрезмерным вмешательством государства. Мой уважаемый коллега Артур Селдон полагает, что нам надо учиться идти на риск «недостаточного» функционирования государства. Децентрализация системы приведет к тому, что некоторыми местными органами будут управлять люди, готовые пойти на риск «недостаточного» функционирования государства, а другими — те, кто отдает предпочтение более масштабному регулированию. Подобная конкуренция стилей государственного управления позволит каждому местному субъекту учиться на успехах и неудачах других.

Однако главный недостаток принципа «налогообложения с согласия граждан» в качестве ограничителя роли государства связан с тем, что в XX веке понятие демократии стало означать неограниченную власть большинства. Еще более негативными последствиями оборачивается явление, которое мы не оценивали в полной мере, пока его не описал Хайек: тот факт, что неограниченная власть большинства касается не только возможности повышать налоги, но и самого законодательного процесса. В результате сам инструмент ограничения могущества государства — закон — политизируется и «захватывается» государством. С этой проблемой Запад пока не справился.