Практические предложения

В этой книге я не ставлю целью представить полномасштабную программу реформ. Вместо этого я попытаюсь изложить свое мнение об общих направлениях преобразований в сфере образования, здравоохранения и помощи бедным. Эти секторы услуг были выбраны потому, что в глазах многих они, несомненно, представляют собой сферу компетенции государства.

Но прежде чем мы обратимся к этой теме, стоит сказать несколько слов о промышленных монополиях. Я подчеркиваю, что сторонники гражданственного капитализма выступают против концентрации власти и влияния, однако одно из критических замечаний социалистов в адрес рыночной экономики состоит в том, что она порождает монополизм. Эта тенденция сильно преувеличивается, однако сам факт существования монополий отрицать невозможно. «Образцовый» контраргумент заключается в том, что монополии подвержены механизму самокоррекции рынка и укореняются только тогда, когда государство вмешивается, чтобы сохранить их позиции. Эта точка зрения подтверждается большим массивом фактических данных, но, несомненно, и в будущем мы столкнемся с тем, что в определенные периоды, возможно даже длительные, потребителям придется терпеть монополизм в обеспечении определенными видами продукции. На это тоже существует стандартный ответ: потребителям следует запастись терпением, подождать, пока рынок сам себя скорректирует, поскольку вмешательство государства для борьбы с монополизмом может обернуться еще худшими последствиями. Эта точка зрения опять же имеет под собой немалые основания, но многим она кажется чересчур «примиренческой». Поэтому я разделяю мнение, высказанное Хайеком в «Конституции свободы»:

Возможно, не так уж плохо, что монополисты в экономической политике играют роль «мальчика для битья», — до тех пор, пока меры против них ограничиваются принуждением к обязательному соблюдению общих для всех правил, возможности для административного произвола не будут возникать и у представителей государства19.

Теперь пришло время вновь поставить вопрос о том, насколько важно не допускать государственной монополии, и пересмотреть проблему «проверки на необходимость».

Система образования Посмотрим на нынешнюю систему образования с точки зрения «проверки на необходимость». Во-первых, могут ли образовательные услуги предоставляться частным сектором? Да, могут, и после того, как уже много лет в обществе выражается озабоченность относительно падения качества обучения в государственных школах, мало кто усомнится в большей эффективности частных школ. Во-вторых, подавляет ли существующая система возможности для развития моральных, интеллектуальных качеств человека, его активности? Ответ опять же утвердительный: не существует более наглядного примера того, как государство, если оно берет на себя слишком много функций, сужает пространство для проявления личностью своих идейных качеств и достижения успеха. В рамках нынешней системы образования сфера ответственности родителей чрезвычайно сужена.

В-третьих, государственное образование в Британии представляет собой систему локальных монополий. Реформа государственного образования отличается противоречивостью. Некоторые меры, такие как делегирование функций по управлению школами на местный уровень, способствуют децентрализации; другие имеют противоположную направленность, особенно введение единой школьной программы на общенациональном уровне. Главный недостаток общенациональной программы — в том, что она затушевывает различия между школами и сужает возможности выбора. Кроме того, она сокращает шансы на обновление учительского профсоюза, павшего жертвой узколобого тред-юнионистского мышления.

Стратегия реформ в сфере образования должна быть направлена на достижение двух главных целей: она должна способствовать (1) восстановлению ответственности родителей за счет сокращения налогов, что позволило бы им тратить собственные деньги на образование детей; и (2) дерегулированию сферы предложения, чтобы поощрять создание новых школ и подорвать могущество локальных монополий госсектора.

Во-первых, в том, что касается сферы спроса, родители должны получить достаточно полномочий, чтобы их выбор имел значение. Семья остается самым эффективным институтом воспитания мужчин и женщин с хорошими качествами. Таким образом, этика школы не должна противоречить авторитету родителей. Более того, школу следует рассматривать как своеобразное продолжение семьи. Единственный способ обеспечить партнерство между семьей и школой — свободный выбор родителями школы для своих детей и возможность перевести их в другую, если родители того пожелают. А такая возможность возникает лишь в том случае, если от родителей зависит доход школы, — т. е. оплачивать образование детей должны родители. Без этого эффективная система ответственности школы перед родителями невозможна. Оплата образования позволит родителям выбирать школы, где внимание сосредоточивается не только на обеспечении детей знаниями, но и на нравственном наставничестве в партнерстве с семьей.

Представители классического либерализма традиционно предлагают обеспечить такую роль родителей с помощью системы ваучеров, в рамках которой мы все платили бы за образование детей через налоги, а в обмен получали бы от государства ваучер, который передавали бы любой школе за услуги по обучению детей. Однако более эффективной альтернативой стало бы восстановление у родителей покупательной способности, которую отнимает у них налоговая служба, что позволило бы большинству платить за образование собственных детей. Государство же должно взять на свое попечение только детей из самых бедных семей—с тем, чтобы у каждого человека в стране была возможность получить образование.

Помимо преобразования сферы спроса необходимо радикальное дерегулирование сферы предложения, которое сорвет с нее удавку централизованного управления и возродит в учителях угасший идеализм. Для этого недостаточно преобразовать все государственные школы в образовательные учреждения, существующие на гранты, как предлагают некоторые, хотя и в этом случае местные органы управления образованием тоже были бы ликвидированы. Такой подход может принести немало преимуществ, но не обеспечит достаточного дерегулирования сферы предложения. Уже можно считать бесспорным, что ключ к успешному функционированию любого рынка — возможность новых игроков перехватить «рыночную нишу» у действующих. Без такого дисциплинирующего воздействия уже имеющиеся школьные учреждения легко привыкнут к комфортному существованию.

В конечном итоге все школы должны стать частными. Учителя и другие лица должны иметь право беспрепятственно создавать новые школы, а действующие государственные школьные учреждения — иметь возможность преобразовываться в частные. Тогда сами школы будут определять такие вопросы, как прием учеников и их количество, система управления, сроки пребывания преподавателей в должности, их квалификация и зарплаты. Они будут самостоятельно устанавливать плату за обучение и отчитываться о работе только перед родителями, а не перед каким-либо административным органом. Ни центральное правительство, ни местные власти не будут контролировать школы.

Радикальное дерегулирование школьного образования поможет вдохнуть новую энергию в учителей и возродить ныне дремлющую родительскую ответственность и активность. Подход правительства к преподаванию выразился в навязывании учителям единой школьной программы — видимо, оно полагало, что из Уайтхолла способно определить, что должно происходить в каждом классе страны. Но указания сверху вряд ли способны стимулировать учителей. Конечно, некоторые из них—безнадежно идеологизированные люди, которым нельзя вообще доверять воспитание подрастающего поколения, но к большинству учителей это не относится, и только их добрая воля способна обеспечить процветание школьного образования в Британии. Политика дерегулирования позволит создавать новые школы на основе энтузиазма преподавателей. Такой подход принесет особо ценные результаты в городах, поскольку позволит преданным делу учителям помогать беднякам, создавая новые школы.

Правительства Тэтчер и Мэйджора прибегают к риторике в духе «выбор должен быть за потребителем», в результате чего создается впечатление, будто их подход аналогичен тому, что мы только что описали. Но разница заключается в том, что главной целью наших правительств в последние годы вовсе не являлось оживление «дремлющего» партнерства между семьей и школой за счет их сближения. Подход наших властей, напротив, заключался в отделении школы от семьи—родители рассматривались как посторонние, выбирающие ту или иную школу, не более того. Реформа образования 1988 года—еще один пример того, к чему приводит «суженное» понимание рыночных отношений. Родителям лишь разрешили выбирать школу для своих детей (причем этот выбор сильно ограничен наличием мест). Однако значение свободного объединения людей в условиях конкурентного рынка состоит не только в том, что различные группы имеют возможность использовать активы тем способом, который они считают наиболее целесообразным, но и в том, что индивиды под стимулирующим воздействием конкуренции могут беспрепятственно совершенствовать свои личные качества и профессиональные навыки. Беспрепятственная возможность задействовать изобретательность и идеализм людей, то, что называется «человеческим капиталом», — суть свободного рынка20. Правительства Тэтчер и Мэйджора, однако, стремились не расширить простор для творческой активности людей, а усилить централизованный контроль. Их замыслы провалились именно из-за этого, поскольку при реализации подобных реформ они должны были полагаться в первую очередь на преподавателей. Если бы власти были готовы передать полномочия родителям, которые, в свою очередь, стали бы налаживать партнерство со школами, конфронтации вокруг экзаменов в рамках общенациональной школьной программы и публикации их результатов можно было бы избежать, а главное, была бы создана основа для повышения качества обучения всех учеников.

Эксперимент в Восточном Гарлеме, проводящийся с начала 1970-х годов, наглядно показал, какие гигантские преимущества способно принести дерегулирование в сфере образования. В 1973 году ученики Восточного Гарлема занимали последнее место из всех 32 школьных округов Нью-Йорка по навыкам чтения и математики. Это был бедный район — 80% школьников получали бесплатные завтраки, а более половины — принадлежали к семьям, возглавляемым матеря - ми-одиночками. Расовый состав его населения выглядел так: почти 60% составляли выходцы из Латинской Америки, а 35% — чернокожие.

С 1974 года началась реформа сферы «предложения» в школьном образовании. Создавались стимулы, чтобы учителя выдвигали собственные идеи по вопросам обновления школ, причем объектом реформы должно было стать не здание школы, а ее специализация, программы и философия обучения. Каждая школа получала право контролировать прием учеников и программу, а родители получили полное право выбирать школу для детей, и в соответствии с их выбором распределялись деньги. Родителей поощряли к участию в жизни школы, формируя у них реальное ощущение «права собственности» на нее. Не менее важно и другое: если школа не могла привлечь учеников, ее закрывали.

Эта схема функционирует с 1974 года, и достигнутые результаты просто поражают. Школ стало больше, они специализируются по широкому спектру дисциплин. Об этом свидетельствуют сами их названия: Училище экологических наук, Сообщество творческого обучения, Профессиональное училище Восточного Гарлема, Мореходная школа Восточного Гарлема, Восточногарлемская школа медицинских и биологических наук, Школа музыкального, драматического и танцевального искусства имени Хосе Фелисиано, Школа точных и естественных наук имени Исаака Ньютона.

Примерно 60% учеников принимались в школы, которые при выборе родители поставили на первое место, 30% — в те, на которых они остановились во вторую очередь, и 5% — в учебные заведения, занявшие в родительском «рейтинге» третье место. Школьники стали лучше успевать. В 1973 году лишь у 16% учеников навыки чтения соответствовали уровню класса, в котором они обучались, или превышали его. К 1987 году этот показатель увеличился до 63%. В начале 1990-х Восточный Гарлем по уровню владения школьников знаниями продвинулся из конца в середину списка нью - йоркских школьных округов. Джон Чабб и Терри Моу, авторы авторитетного исследования «Политика, рынок и американские школы», подготовленного по заказу Института Брукингса (Brookings Institution), делают такой вывод:

Буквально по всем параметрам реформа в Восточном Гарлеме увенчалась громадным успехом. Там действует множество школ с самым разнообразным уклоном — от музыки до естественных наук. Учителя с энтузиазмом относятся к своей работе и в основном сами управляют школами. Они обладают достаточными полномочиями, высоким профессионализмом и удовлетворены своим положением — всего этого удалось достичь за счет динамики развития самой системы, а не искусственных бюрократических норм. Школы невелики и организованы на неформальной основе — все строится на сотрудничестве, командной игре и последовательности задач. Родители активны, информированы и гордятся «своими» школами21.

Мои предложения идут дальше реформы в Восточном Гарлеме, но подход, взятый на вооружение в этом школьном округе, несмотря на некоторую ограниченность, стал бы куда более эффективным способом совершенствования школ в британских городах, чем все вместе взятое, что на сегодняшний день предлагает наше правительство.