Региональные стратегии

Стратегии развития регионов — явление не новое и берет свое начало с 1993 г. Однако большинство существующих стратегий было написано в 2006—2008 гг. Если раньше стратегия развития была личной инициативой губернатора, то с 2006 г. она стала практически обязательным документом для любого регионального лидера.

До процедуры назначения губернаторов стратегии и программы развития писались преимущественно под выборы. Политическая подоплека рвения к планированию объяснялась просто — главы субъектов стремились доказать наличие видения будущего для их регионов. Стратегии и программы придавали солидности кандида-там-инкумбентам.

С переходом к назначению губернаторов необходимость делать стратегии «под выборы» отпала, но появилась другая функция стра­тегий — помогать лоббировать поступления из федерального Центра. Хотя известны случаи, когда от кандидата на назначение требовалось иметь стратегию развития региона. Стратегии стали принимать ха­рактер статусного приобретения, необходимого предмета в джентль­менском наборе губернатора. По сути стратегии стали являть не план действий по решению актуальных проблем, а имидж-проспект регио­на, желаемое, воображаемое видение своей области в будущем.

В этом контексте примечательна история со стратегией развития Иркутской области. Стратегия развития была одним из проектов гу­бернатора Тишанина. Первый ее вариант был написан Институтом региональной политики и рейтинговым агентством «Эксперт» в 2006—2007 гг. под референдум об объединении с Усть-Ордынским АО. Когда референдум прошел успешно для власти, а вице-губерна­тор, курировавший стратегию, сменился, было решено сменить и саму стратегию, а также исполнителя. Новым подрядчиком стал Центр стратегических разработок «Северо-Запад», завершивший стратегию к октябрю 2007 г. Принята же стратегия была только в 2008 г.

Согласно рекомендациям Министерства регионального развития стратегии развития призваны «проанализировать существующую ситуацию, разработать ориентиры развития региона, скоординиро­вать действия для достижения этих ориентиров».

Перед региональной властью ставится сложная задача совместить не только стратегии и программы развития разных уровней, но и увязать их со стратегией федерального Центра (а также профиль­ными федеральными целевыми программами — ФЦП) и с перспек­тивами развития крупнейших корпораций. Как правило, какое-то из звеньев этой цепи всегда рвется, что делает процесс стратегиче­ского планирования особенно трудным.

В рассматриваемых регионах мы изучили не только областные стратегии развития, но и подобные программы наиболее крупных муниципалитетов. Краткое сравнение работ представлено в табл. 1.3.

На общем фоне стратегии четырех рассматриваемых регионов выглядят достаточно средне. Вообще можно отметить однообразие современных стратегий развития как следствие слабости самого института стратегического планирования, введенного относитель­но недавно. Позиция Министерства регионального развития состояла в том, что если регион хочет рассчитывать на инвестиции или благорасположение в Центре, он должен иметь стратегию раз­вития. Такой подход сделал написание стратегий достаточно фор­мальным.

Но самое главное — подход стал однообразным, так что о разли­чиях можно судить лишь по второстепенным деталям. Стратегии в большинстве своем одинаковы. Выделить какие-то выдающиеся ре­гиональные стратегии можно только в трех случаях: либо за счет до­статочно среднего качества, либо за счет громкого пиара (например, широкое освещение получила стратегия развития Иркутской обла­сти), либо отойти от шаблона Минрегиона и создать стратегию по своей собственной методике (пример Томской области).

Стратегии развития разрабатываются довольно ограниченным кругом отраслевых институтов и консалтинговых компаний. Наи­более известные — это ЦСР «Северо-Запад», «Леонтьевский центр», РосНИПИурбанистики, Ленгипрогор, Институт регио­нальной политики и др. В некоторых случаях регионы используют местные ресурсы для написания стратегий, однако зачастую этого бывает недостаточно, и приходится обращаться к питерским или московским структурам.

Стратегии не существуют сами по себе — администрация, кото­рая является инициатором создания документа, должна получить одобрение в Законодательном собрании, а затем утвердить его на федеральном уровне. Процедура эта меняется. Раньше регион дол­жен был утверждать свои стратегии в профильном департаменте Ми­нистерства экономического развития, а с 2006 по 2008 гг. — согла­совать их с Министерством регионального развития.

В Минрегионе за утверждение стратегий отвечает Департамент территориального планирования и регионального развития, кото­рый в 2006—2007 гг. провел 32 совещания по региональным стра­тегиям развития 11. Регион на таком совещании должен представлять наиболее компетентный чиновник. Это может быть губернатор, но лучше, если отчитывается министр экономического развития, т. е. человек, глубоко погруженный в предмет.

На совещании стратегия либо утверждается, либо отправляется на доработку. Кроме того, стратегии развития играют важную роль на докладах губернаторов правительству, которые стали проводить­ся регулярно с конца 2005 г., — на основании именно этих докумен­тов губернатор может попросить о дополнительном финансирова­нии из федерального бюджета.

Однако со сменой министра вся система регионального страте-гирования подверглась ревизии, и существующий порядок написа­ния и утверждения стратегий был временно заморожен (с октября 2007 г. некоторые стратегии были одобрены Минрегионом «по инерции»).

Сроки стратегий разнятся от долгосрочных (23 года) до средне-(12—14 лет) и краткосрочных (9 лет). Наибольший горизонт плани­рования заложен в оренбургской стратегии, наименьший — в астраханской. Интересно, что в обоих случаях цели и предполагае­мые результаты достаточно близки друг к другу, а время на реализа­цию этих результатов достаточно серьезно отличается. Анализируе­мые документы грешат теми же недостатками, что и большинство федеральных стратегий (создание не плана действий, а имиджа ре­гиона, отсутствие согласованности, отличие заявленных от реальных проектов, неучет дефицита ресурсов, отсутствие мониторинга резуль­татов). Особенно заметны они в текстах стратегии Астраханской области и первой версии стратегии Иркутской области. Имиджевая направленность астраханской стратегии проявляется даже в цели, прописываемой в программе. Если в большинстве стратегий цель ста­вится как «улучшение качества жизни гражданина» в различных ва­риациях, то в Астраханской области цель стратегии развития заклю­чается в повышении конкурентоспособности области. То есть речь идет не о благосостоянии людей, а о том, как регион (и, очевидно, ре­гиональное правительство) выглядит извне.

Важно учесть, что при переходе на уровень муниципалитетов про­граммы и стратегии развития становятся на порядок проработаннее и носят уже не имиджевый характер (не секрет, что наличие стратегии является необходимым условием для ведения проактивной джиар-деятельности 12 в Москве), а чисто практический. Особенно стоит от­метить городские стратегии Орска и Иркутска. Последняя среди прочего является вообще одной из наиболее объемных в стране. На другом полюсе стоит программа развития Оренбурга, где просто приводится перечень целевых программ города.

Все четыре региона связывают свое развитие с эксплуатацией природных ресурсов. Впрочем, почти две трети всех региональных стратегий в России ориентированы именно на ресурсное освоение.

В этом регионы не уникальны. Увлечение сырьевым ростом доходит до того, что даже в муниципальной программе Орска фигурирует добыча природных ресурсов.

Несмотря на то что сырьевой рост теоретически осуждается чуть ли не в каждом документе, и областные, и корпоративные стратегии делают на него решающую ставку. Ситуация напоминает некий пси­хологический комплекс, при котором извлечение природных ресур­сов постыдно, табуируется, но является неотъемлемой частью хозяй­ственной жизни региона.

Наиболее «ресурсно-ориентированной» была первая версия стратегии Иркутской области, которая по сути представляла со­бой каталог инвестпроектов тяжелоиндустриальной направленно­сти. В новой версии стратегии подобный сценарий дан как «инер­ционный». В ней прямо говорится, что и при инерционном сценарии область будет развиваться без особых проблем, но и без прорывов, плавно отходя на периферию и российской экономики, и Азиатско-Тихоокеанского региона. Помимо инерционного сце­нария предложено две альтернативы: «Новая индустриализа­ция», предполагающая инвестиции в переработку полезных ис­копаемых, добываемых в регионе, и «Капитализация Байкала», построенная на устойчивом развитии и эксплуатации уникальных ресурсов озера.

Астраханская область ставит целью диверсификацию экономики, но дальше постулирует укрепление нефтегазового сектора и т. д.

Интересен случай Мурманской области, которая не записала освоение Штокмановского и Приразломного месторождений своим приоритетом только потому, что стратегия была написана в 2001 г. (в дальнейшем она незначительно обновлялась), а мода на освоение полярного шельфа актуализировалась несколькими годами позже. С другой стороны, учитывается высокая зависимость экономики области от колебаний производимых в регионе ресурсов — апати­тов, но прежде всего цветных металлов. Несмотря на отсутствие неф­тяных проектов, во всей стратегии развития чувствуется явный «ре­сурсный перекос», идея развития заключается в наращивании уже имеющихся производств и добычи (минеральные ресурсы, рыба, лес, увеличение перевалки нефти). Из инфраструктурных приоритетов указывается только возрождение эффективного функционирования Северного морского пути.

В Астраханской области справедливо учитывается, что какую бы хозяйственную активность ни вести (добывать углеводороды, зани­маться бахчеводством или рыбным промыслом), все равно разные контрагенты вынуждены конкурировать за один и тот же ресурс — воду, что вызывает противоречия и делает особенно сложным сба­лансированное стратегическое развитие области. В качестве попыт­ки решить эту дилемму предлагается сценарий разработки «нового ресурсного портфеля», предполагающий качественное изменение государственного управления, привлечение инвестиций и мобиль­ной высококвалифицированной рабочей силы. Но он же кажется наименее адекватным действительности.

В тех случаях, где нам были доступны стратегии муниципалите­тов, мы смогли проанализировать, как увязываются областные и муниципальные стратегии. В большинстве случаев соответствие присутствует, но есть и принципиальные моменты. Например, в Оренбургской области программа развития Орска была принята и одобрена на уровне регионального правительства, однако для ее реализации существует ряд политических барьеров, таких как не­желание руководства Новотроицка агломерироваться или нежела­ние оренбургского руководства давать больше полномочий горо­ду-конкуренту (Орск претендует на статус центра восточного Оренбуржья).

В Иркутской области в обеих версиях стратегии отдельным прио­ритетом развития упоминается создание агломерации Иркутск — Ангарск — Шелехов. Однако в городской стратегии мы не находим упоминания о ней. Такое несовпадение говорит не об ошибке, а о политической борьбе, стоящей за этим проектом. Впрочем, вся стратегия Иркутской области сильно политизирована. Из-за того, что документ разрабатывался перед референдумом об объединении с Усть-Ордынским АО, немалая его часть отведена обоснованию объединения. Везде указывается, что успеха область сможет достиг­нуть, только объединившись.

В Оренбуржье на уровне области увязка интересов региона и кор­пораций существует, на уровне городов она меньше. Например, Орск хочет развивать транспорт и диверсифицировать экономику, в то время как все основные инвестиционные проекты направлены на увеличение мощностей уже имеющихся производств. Несмотря на очевидное несовпадение интересов, отрадно, что в программе развития Орска отдельным разделом помещен анализ стратегий раз­вития крупнейших предприятий.

В Мурманской области также весьма много внимания уделено ин­тересам крупнейших корпораций, представленных в регионе. В стратегии постулируется целый ряд мер, направленных на повы­шение разведки и добычи ископаемых.

Как правило, стратегические документы предлагают несколько сценариев развития — «инерционный», «оптимистический» и го­раздо реже «пессимистический». За основу почти всегда берется «оптимистический», и в этом, кажется, достаточно серьезная ошиб­ка разработчиков. В редких случаях предлагается смешанный вари­ант — «инерционный» с элементами «оптимистического». С од­ной стороны, замысел понятен — он описывается простой формулой «чем больше попросишь, тем больше получишь». С дру­гой стороны, вместо анализа и решения проблем дается некая ил­люзия светлого будущего.