Общественные палаты и советы

Новым многоцелевым проектом Кремля является система обще­ственных палат. Это и новый механизм прямой и обратной связи между властью и обществом, и некий демократический декорум, призванный отчасти компенсировать ряд демонтированных или ослабленных демократических институтов, и попытка строительства очередной вертикали, на сей раз организующей гражданское обще­ство, и многое другое включая заявлявшийся В. Путиным вид граж­данского контроля над силовыми и правоохранительными ведом­ствами, получивший развитие в президентском указе от августа 2006 г. об общественных советах при этих ведомствах, формируемых с подачи Общественной палаты.

Проект Общественной палаты, запущенный Кремлем, зажил собственной жизнью. Представляется, что и по масштабу, и по воз­действию на общество он оказался существенно больше, чем это ви­делось поначалу. Дело прежде всего в его эшелонированности — рез­кой активизации уровней федеральных округов, регионов, а в ряде случаев и городов. Хотя понятно, что демонстративная активность Общественной палаты призвана сыграть важную имиджевую роль в ситуации ужесточающейся критики режима со стороны Запада за антидемократичность.

В нынешнем виде Общественная палата представляет собой не­кий гибрид колонны «общественных организаций» на Съезде на­родных депутатов СССР и ельцинского Президентского совета. Функции ее неясны, а механизм формирования демократичен на­столько, насколько демократичен сам нынешний режим: первую треть назначает президент по собственному усмотрению, а уж потом эта «президентская» составляющая устанавливает механизм отбора второго (федерального) и третьего (регионального) компонентов.

Проблема в том, что Общественная палата — орган абсолютно не­конституционный, созданный президентом и для президента. Его главная задача — служить своего рода демпфером между обществом и властью, обращая внимание главы государства на то, с чем общество не согласно, задавая тон и определяя повестку в диалоге власти и об­щества, оттесняя при этом неудобных для власти представителей общества. Эту функцию палата будет выполнять. Другое дело, что Об­щественная палата не может заменить собой — хотя бы частично — парламент, как это вначале декларировалось, по той простой при­чине, что она имеет исключительно совещательные функции. На ее рекомендации и советы, что было уже продемонстрировано, власть не обязана реагировать. И это, безусловно, плохо, поскольку дей­ственными оказываются только те политические инструменты, ко­торые обладают какой-то самостоятельностью. А если самостоятель­ности нет, мы получаем еще один дополнительный — к десятку уже существующих — президентских советов.

Можно указать на то, что возможности Общественной палаты в рамках существующей политической системы очень ограниченны, как, впрочем, и возможности любого другого института. Может ли она сыграть позитивную роль в рамках этих ограничений? Безуслов­но. Только при этом а) не надо ждать от нее слишком многого — она не должна быть главным и тем более единственным механизмом взаимодействия власти и общества; б) обществу следует активнее ра­ботать с Общественной палатой, доводить через нее до сведения вла­сти свои интересы, поставить ее себе на службу. В конечном счете ак­тивность палаты как представителя общественных интересов будет зависеть от активности самого общества.

Качество и репрезентативность общественных палат и советов достаточно серьезно колеблется от региона к региону (табл. 1.17). Некоторые из них, например, в Иркутской области, представляют собой достаточно формальные образования, созданные «для галоч­ки» в рамках моды на общественные палаты (начавшейся после соз­дания федеральной Общественной палаты), другие, как в Мурман­ской области, имеют давнюю историю и созданы с таким расчетом, чтобы действительно представлять общественные объединения. В Оренбургской области один институт консультирования с обще­ственностью эволюционировал в другой и был легализован только в 2006 г. В Астраханской области общественный совет при губерна­торе был создан еще до общероссийской установки на создание ре­гиональных общественных палат, но от этого не стал лучше — этот совет получился абсолютно карманным: и совет, и председателя на­значает лично губернатор.

В Иркутской области наблюдается конкуренция между Обще­ственной палатой (созданной губернатором Тишаниным) и Обще­ственным советом при Законодательном собрании (созданным спи­кером Кругловым). Впрочем, в связи со сменой губернатора можно ожидать изменения и этого института. Наиболее удачным примером региональной палаты из рассмат­риваемых можно назвать Мурманское общественное собрание. Во-первых, принципиально отличается принцип его формирования — в него может войти любая общественная организация, поэтому чет­кого числа членов нет. Губернатор имеет всего одного представи­теля (правда, с решающим правом голоса). Во-вторых, членство ос­новано на участии организаций, а не конкретных «уважаемых лю­дей». В-третьих, законодательно установлено, что руководящий со­вет должен ротироваться каждые полгода с обязательной заменой двух третей состава.

В таком виде существовала первая Общественная палата Орен­бургской области (основана в 1994 г.), однако закона, легализующего ее статус и структуру, так и не было принято. В состав палаты входи­ло около 80 представителей общественных организаций, причем в отличие от второго (существующего) варианта Общественной па­латы в список членов входили правозащитные организации. Про­существовав десять лет, она в 2004 г. практически перестала функ­ционировать (не без давления администрации) и только в 2006 г. была создана в новом виде. Особенность формирования этой палаты состоит в том, что больше половины представителей назначаются от муниципалитетов — их предлагают главы районов.

По мнению некоторых аналитиков, Общественная палата Орен­бургской области по своему смыслу стала «вторым парламентом», т. е. местом выражения интересов и публичной активности тех граж­дан области, которые не попали в Законодательное собрание. Наи­более типичный пример — ее председатель А. Костенюк, баллоти­ровавшийся по одномандатному округу, но проигравший. Однако в отличие от ЗС Общественная палата не обладает ни полномочия­ми, ни влиянием на общественную жизнь.

Как и федеральная Общественная палата, большинство регио­нальных общественных палат — создания искусственные. С одной стороны, это уже не просто губернаторская приемная граждан, но и не структура, направленная на улучшение взаимодействия вла­сти и общества. Как и в случае с федеральной Общественной пала­той, одна из основных функций региональных палат — создание видимости наличия гражданского общества, локализация и конт­роль над ним.

В целях обеспечения государственной поддержки некоммерческих, неправительственных организаций, участвующих в развитии инсти­тутов гражданского общества, впервые за всю историю существования общественных организаций в 2007 г. президент России подписал рас­поряжение о предоставлении из федерального бюджета 1245 млн руб. на реализацию социально значимых проектов. Совместная работа областной Общественной палаты и некоммерческих организаций позволила принять активное участие в конкурсе на президентские гранты 18 местным общественным организациям(табл.1.18). Десять из них стали победителями и получили средства на реализацию пред­ставленных проектов (семь касаются инвалидов, два — молодежи, один — гуманитарного направления). Из более 80 млн руб., выделен­ных на Приволжский федеральный округ, 10,1 млн получили орен-буржцы (в 2006 г. — 4,5 млн — девять организаций).