Функции законодательной власти

Если внимательно посмотреть на деятельность национальных со­браний, то можно заметить, что помимо действительного исполнения законодательной функции, они должны выполнять две необычайно важные задачи. Они должны наладить отношения с исполнительной властью и выполнять представительские функции. Начнем с рассмо­трения того, каким образом складываются отношения между законо­дательной и исполнительной властью.

Отношения с исполнительной властью

В парламентской системе главу правительства выбирает парла­мент — самая сильная партия оказывает политическую поддержку своему лидеру, который, как правило, становится премьером, канцле­ром и т. д. Ситуация осложняется в случае многопартийной системы, где для формирования правительства необходима парламентская коалиция. Большинство министров выбирается среди депутатов.

Парламенту проще всего действовать при двухпартийной системе, потому что премьер известен почти сразу же после выбо­ров. Дизраэли был первым британским премьером, который подал в отставку сразу же после проигранных выборов (он не дожидался проигранного голосования в Палате общин). При многопартийной системе выбор премьера более сложен.

Мы часто имеем дело с превосходством парламента. Тогда стабильность исполнительной власти сомнительна, учитывая по­стоянную партийную борьбу между парламентскими клубами. Так, например, во французской IV Республике (1947-1958) было свергнуто 21 правительство, пока политический кризис не привел к ликвидации конституционного порядка. V Республика — с сильной президентской властью — возникает в результате возвращения к власти генерала Шарля де Голля. Это был не первый раз, когда корпоративные инте­ресы части государственной бюрократии (особенно, военных) поста­вили под вопрос существование республики. Предвоенный польский парламентаризм страдал от той же болезни краткосрочного функцио­нирования кабинета. И это не уникальный случай и в настоящее время — смотри, например, политическую практику Израиля.

В президентских системах глава государства избирается непо­средственно (однако, например, на Филиппинах вице-президент вы­бирался среди членов парламента). В США, в рамках принципа check and balance (буквально: проверки и равновесия — прим. перев.) ясно прослеживается влияние Конгресса на решения президента (выборы судей и некоторых представителей исполнительной власти). Конгресс располагает также таким мощным оружием, каковым является импич­мент (impeachment.)', процедура отрешения президента от должности за нарушение Конституции. Конгресс трижды предпринимал попытки этого рода: по отношению к Эндрю Джонсону в XIX в., по отношению к Ричарду Никсону после шпионской аферы «Уотергейт» и к Биллу Клинтону после бытовой аферы «Zippergate» с Моникой Левински.

Другой вид сдерживания вытекает из возможности, какую дает проведение Собранием слушаний по вопросу правительственной политики. Например, созданный Палатой общин «Особый комитет по публичным вопросам» (Select Committee on Public Accounts) (состоящий из 15 человек под председательством выдающегося оппозиционного политика) представляет отчеты Палате общин о по­литике правительства. Американский сенат создал так называемую, чрезвычайную «Комиссию Эрвина» (Ervin) по делу «Уотергейт».

Другим мощным оружием собрания против исполнительной власти является также контроль правительственных расходов. Это касается, в частности, размера налогов, взимаемых с физических и юридических лиц (смотри польское законодательство о налогах), но также и контроля способа расходования денег (институт abso - lutorium в польском сейме). Если речь идет об инициативах в этой области, то, как правило, она находится в руках правительства. В 1921 г. американский президент получил исключительное право на составление бюджета.

Депутаты имеют в своих руках инструмент индивидуального контроля правительства в виде депутатской интерпеляции (запроса) (как это имеет место в польской III Республике). В 1970 г. во Франции появилась форма депутатского запроса сразу же после выступления министра. Ключ к структурам власти в современном собрании ле­жит в самой партийной системе, функционирующей в его рамках как парламентский клуб. Именно здесь формируется парламентское лидерство, а также политическая поддержка правительства.

Законодательная функция

Основная, казалось бы, функция работы законодательного собрания при ближайшем рассмотрении оказывается весьма проблематичной. Ясно видно, что законодательная власть ослабевает, усиливая испол­нительную власть. В США было даже выдвинуто положение об «империальной президенекой власти». Лучшим примером этого является законодательная инициатива. Поэтому расширение области контроля исполнительной власти является немаловажным делом, если при этом должна сохраняться практика взаимного уравновешивания властей.

В Великобритании мы имеем дело с почти исключительной инициативой правительства. Например, парламентская сессия 1979-1980 гг. повлекла за собой голосование 71 правительственного закона и только 10 из 152 депутатских инициатив. В США 80% ини­циатив — это правительственные предложения. Законодательному собранию могут даже запретить устанавливать законы в определен­ных областях: статья 54 французской Конституции 1958 г. определяет предметные области для законодательного собрания и правительства при установлении законов. Аналогичное блокирование законов испол­нительной властью, как правило, эффективно. Президентское вето в США преодолевается редко.

Консерваторы девятнадцатого века едко высказывались о «бе­зумии законодателей», имея в виду расширение сферы государствен­ной политики, вытекающей из чрезмерной веры в эффективность так называемой амелирационной политики[7]. Эта вера выражалась в убеждении в том, что общественные проблемы можно улаживать благодаря правовым решениям. В этом утверждении есть нечто толковое, если учесть, в каких правовых джунглях мы повседневно обитаем. Данные 1999 г. показывают, что в Польше мы подчиняемся действию 571 закона, 62 декретов и 11 довоенных президентских указов, имеющих силу закона. К этому следует прибавить 3418 указов, 15 666 приказов и 581 постановление.

Представительская функция

Выдающийся английский консервативный политик и журналист Уол­тер Бейджхот (Walter Bagehot) различал следующие функции палаты общин: избирательная (поддержка правительства), законодательная, представительская (выражающая), обучающая, информирующая. По его мнению, три последних функции относятся к представитель­ской функции. Самая важная задача Парламента заключается в под­держании контакта правительства с теми, кем управляют. Благодаря этому, можно поддерживать легитимность политической системы, а также обеспечить авторитет правительственной политике.

Дополнительную проблему составляет система патронирования при поиске правительственных должностей для своих сторонников или партийных деятелей. Клиентизм — это одно из наиболее отри­цательных явлений демократии, когда придают партийный характер государственным институтам (особенно, связанных с администра­цией и государственной собственностью).

Внутренняя организация работы

Парламенты работают на общих сессиях, а также в специализирован­ных комиссиях. Комиссии должны выполнять две главные функции: вести законотворческий процесс и обеспечить себе рассмотрение отдельных дел и проблем. Помимо обычных комиссий можно соз­давать также чрезвычайные комиссии, даже со следовательскими полномочиями.

В большинстве стран либеральной демократии существует другая палата парламента, которая расширяет представительскую базу, стабилизирует политическую ситуацию и утверждение за­конов (сдерживая лихорадочную законотворческую деятельность первой палаты). Джордж Вашингтон сделал блестящее замечание о сущности деятельности второй, верхней, палаты парламента. «Су­ществование сената дает время на то, чтобы слишком горячий кофе охладился настолько, чтобы можно было его выпить». Таким образом, он дал понять, что верхняя палата позволяет охладить настроения законодателей, что дает шанс на исправление плохо написанных законов в результате сенатских корректив.

Большинство современных собраний при строе либеральной демократии имеет две палаты. Существенные исключения это: Новая Зеландия (с 1950 г.), Дания (с 1964 г.) и Швеция (с 1970 г.), где были упразднены верхние палаты. Это произошло в результате нацио­нальных референдумов. Вторая палата, как правило, политически слаба, однако, может доказать свою скрытую силу. В 1975 г. в Австра­лии сенатская оппозиция бюджету лейбористской партии привела к увольнению в отставку правительства генерал-губернатором и к поражению этой партии на объявленных выборах.