Роль органов местного самоуправления в стабилизации общества

В систему политических институтов современного государства органической частью входят органы местной государственной власти - как продолжение исполнительной власти на региональном уровне.

Общей тенденцией в развитии современного государства является децентрализация функций власти на местах, когда в регионы передается большая часть полномочий. Поэтому в прямой зависимости находятся адаптационное и конфронтационное поведение людей и действия властей на региональном уровне. Если человека не устраивают действия центральной власти, то относительная стабильность в собственном городе, селе ведет к адаптационному поведению. Местные органы решают социальные проблемы населения, проживающего в определенных районах. Местное руководство всегда сталкивается с текущими проблемами и теми, которые ожидают их в будущем.

С началом проведения в России рыночных реформ (1992 г.) позиции регионов усилились. Импульс реформирования исходил сверху, из Москвы, но центр тяжести в проведении реформ переносился на региональный уровень. Рыночные реформы значительно расширили ресурсы власти у местных элит. За региональными властями закреплялось право регулировать цены в своем регионе, устанавливать местные налоги на производителей. Одновременно с этим они превращались в рыночных актеров: контролировали приватизацию и распределение собственности, получали право продавать и сдавать в аренду недвижимость, создавали собственные коммерческие структуры - фирмы, биржи, банки. Начало рыночных реформ совпало с новым витком в борьбе региональных элит за повышение правового статуса своих территорий. В декабре 1993 г. в России была принята Конституция, провозгласившая равенство всех субъектов Федерации. Документ предусматривал разграничение полномочий и заключение договоров между Центром и субъектами Федерации.

Органам местного самоуправления принадлежит огромная роль в адаптации населения к проводимой политике и предотвращении конфронтации. Все это происходит на фоне осознания регионами своих политических и экономических интересов и возможностей. Формирование собственной модели реформ и отстаивание интересов региона на общенациональном уровне становятся важнейшими направлениями в деятельности местных руководителей. Избранный и подотчетный электорату губернатор, стремящийся сохранить свой статус, отныне не сможет руководствоваться в своей политике исключительно личными интересами. Приобщение к политике рационализирует поведение региональных лидеров и делает более цивилизованными возникающие на местах новые экономико-политические альянсы.

Следует подчеркнуть, что именно развитие системы отношений федеральных и региональных групп является определяющим при характеристике современного этапа трансформации правящего класса. При этом ключевыми тенденциями являются восстановление аппаратного господства, интеграция политических и экономических группировок, продолжающиеся процессы регионализации элит. Консолидация нового правящего класса осуществляется, в первую очередь, на региональном уровне, и здесь наиболее ярко проявляются названные тенденции. Именно региональные элиты выступают в системе взаимоотношений с Центром в роли субъекта, опосредующего контроль, за который идет серьезная борьба партий и политиков в Москве. В зависимости от уровня влияния Центра, а также степени самостоятельности региональных элит и выраженности их собственных интересов можно выделить пять подобных моделей, приведенных в табл. 4.

Доминирование. Уровень влияния центральных элит всеобъемлющий и повсеместный. Регион выступает прежде всего в качестве объекта (а не субъекта) региональной политики. Отсутствие выраженных конфликтов в условиях доминирования Центра. Предполагается возможность принятия федеральной элитой решений по местным вопросам без предварительного согласования с региональными властями. В современных условиях это почти исключительно связано с отсутствием окончательного решения вопроса о власти на региональном уровне, неконсолидированностью местных правящих групп.

Влияние. Высокий уровень влияния Москвы прежде всего по стратегическим вопросам. Региональные элиты обладают собственными интересами, сфера которых выражена и ограничена, а также способны их реализовать при условии непротиворечивости интересам Федерации и принятым стратегическим решениям. Механизм управления конфликтами основан на том, что действия тех или иных субъектов должны быть приведены в соответствие со стратегическими решениями или не препятствовать их реализации. Центр способен оказывать постоянное влияние на решения региональных властей, непосредственно затрагивающие его интересы. В то же время практически исключается вмешательство в сугубо региональные интересы.

Взаимодействие. Высокий уровень сотрудничества местных и федеральных властей. Подобное положение вещей возможно прежде всего из-за существования совпадающих или взаимодополняющих неконфликтных интересов. Москва осуществляет свое влияние в основном через сотрудничество и в силу взаимозависимости сторон. Региональные и центральная элиты стремятся к согласованию большинства интересов и решений.

Соприсутствие. Сферы ответственности региона и Центра четко разграничены. Предполагается сосуществование на данной территории интересов местных и федеральных элит, которые не должны пересекаться, чтобы быть бесконфликтными. Отсутствие конфликтов часто объясняется неимением точек пересечения реальных интересов сторон. Данная система основана также на определенном политическом договоре, который автоматически задает процедуру всех дальнейших решений, разграничивает компетенции, ответственность, сферы влияния.

Отстраненность (или отстранение). Низкий уровень влияния центральной элиты. Это может быть связано с отсутствием ярко выраженных интересов Центра, когда, например, внимание региону не уделяется по причине периферийности данной территории. В ином случае (отстранение) - мощь местной элиты практически исключает вмешательство федеральных органов во внутрирегиональные процессы. В этих условиях последние оказывают влияние на принимаемые решения лишь в отдельных случаях. Такое происходит, например, в связи с дестабилизацией внутрирегиональной ситуации или же иным изменением политической и экономической конъюнктуры. Подобные обстоятельства заставляют Центр вмешаться или же провоцируют возникновение собственных устойчивых интересов в регионе. Характерно, что в рамках одного региона чаще всего сосуществуют несколько моделей или имеет место их комбинация. Речь идет как о переходных состояниях и некой динамике отношений, так и разительно отличающихся друг от друга системах отношений тех или иных участников региональной политики, федеральных и местных групп интересов. Подобное затруднение может быть частично преодолено, если попытаться выделить те из субъектов Центра, которые оказывают доминирующее влияние на регион. Подобный подход тем более справедлив, что под “регионом” во многих случаях вполне обоснованно подразумеваются прежде всего, а иногда почти исключительно, правящие региональные элиты, официальные региональные власти. При этом иные гипотетические участники внутрирегиональной политики нередко выступают именно как агенты множества различных центральных или, более широко, трансрегиональных субъектов отношений. Среди иных доминирующих субъектов Центра могут быть названы структуры администрации Президента, правительства, причем часто именно в силу существования определенных клиентских отношений между руководителями регионов и федеральными политиками.

Отношения с местными властями представляются россиянам более важными, чем отношения с далекой и абстрактной федеральной властью. Вокруг центра власти, образованного губернатором, его ближайшим окружением, руководством исполнительных органов и примыкающей к ним бюрократической верхушкой, группируются дружественные руководству региона экономические структуры. Именно этим неформальным альянсам принадлежит вся власть в регионе. При их поддержке в ряде регионов финансируются особые программы развития. Эта политика осуществляется за счет средств внебюджетного фонда стабилизации экономики, формирующегося из прибыли региональных предприятий, и становится возможной благодаря заключению неформального пакта между местными властями и руководителями предприятий.

Повышение статуса регионов, формирование региональных интересов и эмансипация региональных элит вносят существенные коррективы в политический процесс. Прошли те времена, когда политика “делалась” исключительно в Центре. Сегодня при формировании экономической и внешнеполитической стратегии федеральные власти, как нам представляется, должны учитывать "наработки” отдельных российских регионов, их стратегические интересы.

В ряде российских регионов власти практикуют "мягкое” вхождение в рынок. Здесь принимаются защитные социальные меры, призванные смягчить негативный эффект рыночных реформ. Многие из этих решений прямо противоречат политике, проводимой федеральным правительством (региональный протекционизм, нарушение единого экономического пространства, жесткое регулирование цен и товарных потоков), не вызывая при этом протеста со стороны Центра. Бездействие центральных властей в отношении "непокорных” регионов часто объясняют политической слабостью. Но это лишь одна сторона проблемы. Есть и другая. Правительство проводит болезненную для основной массы населения политику, связанную с переходом к рыночным отношениям. В сложной социально-экономической ситуации оно представляет региональным властям свободу выбора, с тем чтобы они заботились о поддержании нормального социального климата на вверенных им территориях. В современной России сложился политический компромисс между элитой Центра, которая выступает в качестве инициатора реформ, и региональными элитами, перед которыми стоит задача адаптировать эти реформы к условиям конкретной территории. Такое разделение полномочий устраивает обе стороны, позволяя федеральным властям сохранять в глазах международной общественности имидж реформаторов, а региональным властям - укреплять свою социальную и политическую базу на местах. Вместе с тем автономия региональных властей все чаще наталкивается на жестокое противостояние федеральных властей.

Известно, что во взаимодействии и зачастую в противостоянии центральных и местных органов власти складывается относительно устойчивая система правления в каждом государстве, пережившем модернизацию.

Передача ряда функций центрального управления на местный уровень значительно снижает влияние дестабилизирующих элементов, которые наблюдаются в рамках всего общественного организма.

Делегирование функциональных полномочий "сверху - вниз” позволяет нижним структурам власти решать конкретные вопросы своей территории и своего населения и тем самым поднимать уровень стабильности своего общества "снизу

- вверх”. Если государство осуществляет свои функции путем использования органов власти непосредственно высшего уровня и аналогичных субъектов федерации, то система местного самоуправления, выступая в интересах местной жизни, местного населения и удовлетворения его потребностей в рамках определенной территории и за счет местных возможностей, способствует стабильности всего государства.

Иными словами, эта система оказывает существенное содействие государственным органам управления в более успешном и оперативном разрешении социально-экономических проблем, имеющих локальное значение. Она в максимальной степени отражает волю граждан и подконтрольна им.