Особенности структурно-функциональной организации государственной власти в Российской Федерации
Конституционный строй нынешней России основан на Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г. путем всенародного референдума. В ней записано, что Российская Федерация является демократическим, федеративным, правовым государством с республиканской формой правления, а государство - социальным и светским.
Конституция закрепляет в качестве высшей ценности права и свободы человека, а признание, соблюдение и защита этих прав и свобод - в качестве обязанности государства.
Согласно Конституции, единственным источником власти и носителем суверенитета в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно (выражая ее через механизм референдума и свободных выборов), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Последние (эти органы), образующие институциональную систему государственной власти в Российской Федерации, строятся на принципе разделения властей, в соответствии с которым каждая из ветвей власти обладает самостоятельностью и решает свои специфические задачи, предусмотренные Конституцией. Вместе с тем реализация принципа разделения властей не означает многовластия и выражает лишь практическую необходимость разграничения функций между законодательными, исполнительными и судебными органами в целях обеспечения эффективности как каждого из них, так и всей государственной власти в целом.
Конституция исходит из того, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное, неограниченное осуществление всей полноты государственной власти в стране (захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону). Власть в России изначально едина и целостна.
В наиболее общем виде государственно-властным органам Российской Федерации присущи следующие основные признаки:
1. Все они наделены властными полномочиями, сущность которых проявляется в праве принимать акты, обязательные для тех, кому они адресованы; в случае невыполнения предписаний, изложенных в актах, органы власти вправе применять принуждение, которое имеет разные легальные формы и механизмы реализации.
2. Каждый орган уполномочен осуществлять вполне конкретные задачи и функции, а посему наделен определенной компетенцией, объем которой (совокупность предметов ведения и полномочий) устанавливается Конституцией, законами и иными нормативными актами.
3. Органы государственной власти образуются в строго установленном государством порядке. Например, в Конституции этот порядок установлен для выборов Президента, Государственной Думы, для формирования правительства и т. д.
4. Каждый орган действует в присущих ему организационноправовых формах: президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина; Государственная Дума вправе принимать законы и постановления; Правительство - постановления и распоряжения; Конституционный Суд и судебные органы на местах вправе осуществлять контроль неукоснительного соблюдения законов.
5. Любой орган государственной власти является составной частью единой системы органов государства.
Особо следует подчеркнуть, что единство системы органов государственной власти Российской Федерации не исключает их различий, дающих основания для классификации. Эти органы делятся:
а) По субъектам формирования - на представительные (первичные) и производные (формируемые иными государственными органами). К первой группе относятся все выборные органы, ко второй - органы, формируемые ими (например, Государственная Дума избирается, но она принимает участие в назначении на должность и освобождении от должности Председателя Центрального банка, Председателя Счетной палаты и т. д.).
б) По территориальным пределам деятельности. На центральные органы, действующие по всей территории России. Региональные органы, действующие на территории субъектов федерации (республик, краев, областей и т. д.). Местные органы - на территории районов, волостей, поселков и т. д.
в) По характеру компетенции - на органы общей и специальной компетенции (скажем, Федеральное Собрание является органом общей компетенции, а Министерство финансов - специальной компетенции).
г) По порядку осуществления властных полномочий - на коллегиальные и единоначальные (например, Правительство является коллегиальным органом, а министерство - единоначальным, так как министр единолично, под свою ответственность принимает решения).
д) по организационно-правовым формам деятельности - на законодательные, исполнительные, судебные контрольно-надзорные. К последним относятся органы прокуратуры, Счетная палата Российской Федерации и др.
Президент Российской Федерации
Пост президента был учрежден в Российской Федерации общенародным референдумом в апреле 1991 года, а 12 июня на этот пост всенародным голосованием был избран Б. Н. Ельцин. В соответствии со статьей 80 Конституции РФ, президент Российской Федерации является главой государства и в этом статусе выполняет функцию «президента всех россиян», независимо от того, каким (в процентном отношении) оказалось большинство населения России, проголосовавшее за его избрание, и как проголосовали избиратели в том или ином регионе. Президент - первое среди государственных должностных лиц. Он представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Это означает, что заявления президента, его акции (в рамках сложившейся международной практики) не нуждаются в каком- либо удостоверении или в каких-то специальных полномочиях.
Первая и главная функция президента России - быть гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Он должен следить за тем, чтобы все органы власти выполняли свои конституционные обязанности в интересах народа России, каждого ее гражданина. Для этого президент обязан обращаться к федеральному органу власти и органу власти субъекта федерации с предложениями привести свои действия в строгое соответствие с Конституцией. Президент не может оставаться безучастным, если хотя бы один орган государственной власти нарушает Конституцию, тем более, когда при этом ущемляются или нарушаются права и свободы каких-либо групп населения.
Столь же широко сформулирована в Конституции РФ функция президента по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. Президент не только вправе, но и обязан принять меры, вплоть до применения самого широкого принуждения на законной основе, если на территории государства действуют организованные преступные банды или незаконные вооруженные формирования, от которых исходит реальная прямая угроза безопасности государства и правам человека в мирное время.
Важнейшие функции президента связаны с исполнительной властью. Хотя по Конституции президент Российской Федерации не является главой исполнительной власти, ему принадлежит решающая роль в формировании и отставке правительства, а также право председательствовать на его заседаниях. Кроме того, именно президенту подведомственны министерства иностранных дел, обороны и ряд других федеральных силовых ведомств. Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.
Президент имеет определенные рычаги воздействия и на законодательную власть. Он не только обладает правом законодательной инициативы, но утверждает и обнародует принятые федеральные законы. Право вето позволяет президенту в необходимых случаях отклонить тот или иной закон, направив его тем самым на новое рассмотрение. Важно и то, что в необходимых, предусмотренных Конституцией случаях президент может распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.
На президента возложена и функция определения основных направлений внешней политики государства, которая должна осуществляться в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Упоминание федерального закона указывает на то, что в определении основных направлений внутренней и внешней политики участвует также Федеральное Собрание.
Представительские функции президент осуществляет единолично. Он вправе направлять своих представителей в субъекты РФ (это и есть право представительства внутри страны), и эти представители наделены полномочиями от имени всего государства. Выступая в сфере международных отношений, президент РФ ведет переговоры с главами других государств, он вправе подписывать от имени России международные договоры, вступать в международные организации, назначать послов и представителей в другие государства. В соответствии с международным правом, он пользуется по протоколу правом на высшие почести при нанесении официальных визитов в другие государства. Любые международные обязательства, взятые на российское государство должностными лицами без поручения президента РФ, могут быть дезавуированы (объявлены недействительными).
Порядок выборов президента России и отрешения его от должности определяется Конституцией и Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. Президент избирается на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин России не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность президента более двух сроков подряд.
Президент обладает неприкосновенностью, но может быть отрешен от должности на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Конституцией установлен весьма сложный порядок отрешения. Президент может быть отрешен Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее, чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.
Федеральное Собрание
Согласно Конституции, высшим законодательным органом России является Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации. В этом правовом статусе Федеральное Собрание:
• олицетворяет собой парламентаризм как демократическую систему руководства государством и обществом, основанную на принципе разделения властей;
• выступает в качестве представительного органа государственной власти, призванного выражать и осуществлять волю и суверенитет многонационального народа России;
• играет роль законодательного органа государственной власти, наделенного исключительным правом принимать законы, которые являются наиболее эффективным средством обеспечения всей совокупности прав и свобод каждого гражданина России, а также важнейших направлений государственного, хозяйственного, социально-культурного строительства, внешних сношений и обороны страны.
Федеральное Собрание Российской Федерации имеет двухпалатную структуру, то есть состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации.
Совет Федерации
Совет Федерации - это верхняя палата Федерального Собрания, отражающая федеративное устройство российского государства и призванная выражать интересы всех субъектов РФ. Изначально в эту палату от каждого субъекта федерации входили по должности председатель представительного органа государственной власти и глава исполнительного органа государственной власти, которые работали в Совете Федерации не на профессиональной основе. Она лишь делегировались на заседания Совета Федерации на период проведения соответствующих сессий, тогда как основное место их работы - в законодательном и исполнительном органах государственной власти субъектов федерации.
С приходом к власти президента В. В. Путина указанные принципы формирования Совета Федерации подверглись существенным изменениям. При сохранении квотированного территориального представительства (по два человека от каждого субъекта федерации) это представительство отныне осуществляют не руководители законодательного и исполнительного органов власти, а делегированные этими органами лица, которые работают в Совете Федерации на профессиональной основе.
К компетенции Совета Федерации относятся полномочия:
• по вопросам формирования органов государственной власти. По предложению президента палата назначает на должность судей Конституционного Суда и Верховного Суда РФ, Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава аудиторов;
• по назначению выборов президента и отрешения его от должности; по утверждению указов президента о введении военного и чрезвычайного положений, а также решение вопроса о возможности использования вооруженных сил страны за ее пределами;
• по изменению границ между субъектами Российской Федерации;
• в области законодательства (право законодательной инициативы; рассмотрение принятых Государственной Думой федеральных законов, которые считаются одобренными, если за них проголосовали более половины от общего числа членов палаты либо в течение четырнадцати дней они не рассматривались Советом Федерации).
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы: по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы; войны и мира.
Основными актами Совета Федерации являются постановления, принимаемые большинством голосов от общего числа его членов.
Государственная Дума
Государственная Дума - это нижняя палата Федерального Собрания, представляющая интересы населения страны в целом. Она состоит из 450 депутатов, избираемых на срок четыре года.
Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РФ, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Порядок организации и проведения выборов определяется федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 г.
Сформированная по итогам выборов Государственная Дума избирает из своего состава постоянные комитеты и комиссии, которые представляют собой вспомогательные органы Государственной Думы. Они осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и иных нормативных актов; организуют проводимые Думой слушания; содействуют проведению в жизнь законов и постановлений и решают иные вопросы, относящиеся к их ведению. Решения комитетов носят рекомендательный характер.
Важным структурным элементом Государственной Думы являются парламентские фракции и депутатские группы, которые формируются по партийному принципу и должны состоять не менее чем из 35 депутатов (каждая). Их совместная деятельность необходима для выработки единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой.
В соответствии с Конституцией, к ведению Государственной Думы относятся следующие полномочия:
• дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;
• решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава аудиторов;
• объявление амнистии;
• выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.
Самым главным полномочием Государственной Думы является принятие законов. Только ей принадлежит право принимать федеральные законы. Кроме законов, Государственная Дума принимает также постановления, декларации, заявления, обращения.
Конституция РФ предусматривает конкретные юридические основания роспуска Президентом Государственной Думы. Такими основаниями являются:
• трехкратное отклонение Государственной Думой представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства;
• повторное (в течение трех месяцев) выражение Государственной Думой недоверия Правительству;
• выражение Государственной Думой недоверия Правительству в случае, когда инициатором постановки вопроса о доверии является Председатель Правительства.
В то же время, в соответствии со ст. 109 Конституции РФ, Государственная Дума не может быть распущена:
• в течение года с момента ее избрания по основаниям, связанным с выражением Государственной Думой вотума недоверия или отказом в доверии Правительству;
• с момента выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
• в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения;
• в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации
В соответствии с Конституцией, Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, который на федеральном уровне:
• разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его выполнение;
• представляет отчет об исполнении федерального бюджета;
• обеспечивает проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики;
• обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
• осуществляет управление федеральной собственностью;
• осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики;
• осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
• осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами и указами Президента.
Свои полномочия Правительство реализует, принимая постановления и распоряжения по стратегическим и текущим вопросам управления, а также используя право законодательной инициативы путем разработки и внесения в Государственную Думу проектов законов, формирующих необходимую правовую базу. Активное участие Правительства в законотворческом процессе, обязательность заключений по всем проектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, дают возможность Правительству осуществлять возложенные на него функции и реализовать намеченную экономическую программу. На федеральном уровне Правительство объединяет и координирует работу министерств, комитетов и других подведомственных ему органов.
Судебная система
Высшими органами судебной власти в России выступают Конституционный Суд, Высший Арбитражный Суд и Верховный Суд.
В компетенцию Конституционного Суда входит разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации:
а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации разрешает также споры о компетенции:
• между федеральными органами государственной власти;
• между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.
Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, посудным судам общей юрисдикции.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами.
Местное самоуправление
Конституция 1993 г. коренным образом изменила правовое положение органов местного самоуправления в России, закрепив в качестве базового документа в этой сфере Федеральный договор (1992 г.) о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными организациями государственной власти и органами власти субъектов федерации: республик, краев и областей. В соответствии со статьей 12 Конституции РФ, местное самоуправление рассматривается как один из основополагающих принципов конституционного строя и осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских и иных поселениях. Территории городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий.
Местное самоуправление осуществляется населением через свои представительные и исполнительные органы, органы территориального общественного самоуправления, через местные референдумы, конференции, сходы и т. д.
В систему местного самоуправления входят:
• представительные городские, районные органы;
• городские, районные, исполнительные органы (администрации);
• волостные, сельские и поселковые выборные органы;
• органы территориального общественного самоуправления (комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты).
Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. В городах, районах, волостях может избираться глава местного самоуправления, возглавляющий представительный орган и руководящий деятельностью местной администрации. Глава местного самоуправления руководит работой представительного органа, осуществляет непосредственно или через организуемые им органы (административно) исполнительно-распорядительные функции местного самоуправления.
В качестве типовых полномочий определяемая уставом компетенция местного самоуправления включает:
• владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
• местный бюджет, внебюджетные средства, местные налоги и сборы;
• тарифы и услуги муниципальных мероприятий;
• программы социально-экономического развития соответствующей территории;
• организационная структура и формирование органов местного самоуправления, кадры местного самоуправления;
• управление муниципальных хозяйством, создание и определение условий функционирования муниципальных предприятий, учреждений и организаций;
• владение, пользование и распоряжение местными природными ресурсами и землями самоуправляющихся территорий;
• охрана окружающей среды;
• обеспечение законности и общественного порядка;
• обеспечение прав, свобод и обязанностей граждан;
• обеспечение противопожарной безопасности.
Правовая защищенность и гарантии деятельности органов местного самоуправления обеспечиваются Конституцией России и Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Россия как федеративное государство
Чрезвычайно важным элементом конституционного строя России является федерализм. Российская Федерация, как следует из самого названия страны, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов: республик, автономной области, автономных округов, краев, областей и городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга). При этом края, области и города не являются национальными по названию и своему характеру, а остальные субъекты олицетворяют ту или другую меру национальной государственности. В то же время предусматривается свойственное правовому государству равенство всех граждан, особенно важное в республиках, где доля титульной нации составляет менее половины населения.
Основы конституционного строя в сфере государственного устройства носят компромиссный характер, отражая и необходимость сохранения целостности единого федеративного государства, и целесообразность предоставления максимально допустимой в условиях этого единого государства самостоятельности субъектам федерации. Об этом четко сказано в статьях 4 и 5 Конституции Российской Федерации.
Статья 4 гласит:
1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию.
2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.
3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.
Эти положения направлены на предупреждение (предотвращение) распада Российской Федерации. Именно поэтому в Конституции входящие в состав РФ республики не наделяются статусом суверенных. Им не предоставляется право свободного выхода из состава Федерации. Это представляется вполне логичным - если Российская Федерация является суверенным государством, то не суверенны ее субъекты. Суверенитет един и неделим.
Что касается статуса субъектов федерации, то статья 5 Конституции определяет его следующим образом:
1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов федерации.
2. Республики имеют свою Конституцию и законодательство, а другие субъекты - устав и законодательство.
3. Федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и структурирующих ее субъектов, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
4. Во взаимоотношении с федеральными органами государственной власти все субъекты федерации между собой равноправны.
Основные направления совершенствования конституционного строя в России
Конституция как основной закон Российской Федерации предопределяет долговременный конституционно-правовой статус всех ветвей власти и в этом смысле важнейшим качеством Конституции является ее определенная консервативность, устойчивость и стабильность. Только на этой основе возможны прогрессивное развитие общества, эволюционное, без социальных потрясений и революционных событий, достижение последовательно выдвигаемых и естественно усложняющихся целей общественного развития, предсказуемость путей достижения этих целей.
Вместе с тем, Конституция РФ - документ, представляющий собой не закрепление сложившихся в стране реалий, а своего рода «декларацию намеренных результатов», которые власти собираются произвести в рамках рыночных реформ. По этой причине Конституция открытый документ, допускающий те или иные поправки и изменения, отражающие объективный ход развития общества, динамику жизнедеятельности социума в самых различных ее социальноэкономических аспектах и формах проявления
Среди всего многообразия проблем, требующих своего решения в рамках совершенствования конституционных основ новой российской государственности и ее максимальной демократической рационализации, следует особо выделить:
1. В соответствии с существующими конституционно-правовыми нормами максимально расширены властные возможности главы государства (Президента) и фактически сведены до минимума контрольные функции законодательно-представительной ветви власти (Федерального Собрания). В результате исполнительная власть (Правительство) оказалась в зоне не всегда совпадающих интересов Президента и Федерального Собрания, что создает неустойчивую ситуацию борьбы между влиятельными президентскими и парламентскими структурами. Это является одной из основных причин низкой эффективности государственной власти вообще. Для того, чтобы это противостояние между двумя ветвями власти исчезло, а вместе с ним исчезла бы почва для «правительственной чехарды», т. е. постоянных отставок отдельных министров и правительства в целом (при президенте Б. Н. Ельцине их было 98), требуется:
• или соединить в руках президента функции главы государства и главы правительства, как это имеет место в США, где президент, будучи по существу премьер-министром, несет за это правительство персональную ответственность;
• или связать процессы формирования и функционирования правительства с выборами в Государственную Думу, когда победившая на выборах партия (или коалиция партий), имея большинство в парламенте, формирует правительство и несет за это правительство «корпоративную» (в смысле партийную) ответственность, всемерно заинтересована в его эффективности. В противном случае все ошибки этого правительства аукнутся партиям на следующих выборах, и дорога в парламент им будет заказана.
2. Если в парламентских республиках правительство остается у власти до тех пор, пока оно пользуется поддержкой парламентского большинства, то в России этот институт функционирует вне зависимости от того, пользуется ли он такой поддержкой. И хотя конституционно каналами воздействия на правительство со стороны нижней палаты парламента является право на выражение ему вотума недоверия, а также право на отказ в доверии, их реализация затруднена правом Президента РФ не согласиться с такими решениями и в качестве ответной меры распустить Думу и назначить новые выборы.
В равной мере неэффективной, с учетом имеющегося опыта противостояний между Президентом и Думой, является право последней не утверждать кандидатуру председателя правительства, так как Президент в случае трехкратного отклонения этой предлагаемой им кандидатуры имеет право принять по отношению к Думе все те «роспускные» меры. (Утверждение на посту Председателя Правительства С. Кириенко, когда Б. Н. Ельцин угрожал Думе роспуском - наглядное тому подтверждение).
Что касается возможностей импичмента по отношению к самому Президенту со стороны Думы, то это право с учетом многоста - дийности и процедурных сложностей, в том числе в получении мотивированного заключения Верховного суда РФ о наличии в действиях Президента состава преступления, также выглядит довольно иллюзорным.
3. Определенную двусмысленность порождают и конституционно-правовые отношения между высшими носителями исполнительной власти: Президентом и Правительством. Тот факт, что в соответствии с Конституцией (ст. 83), Президенту предоставлено право «председательствовать на заседаниях Правительства» и осуществлять полномочия по руководству «внутренней и внешней политикой Российской Федерации», по существу выводит ряд правительственных учреждений из структуры Правительства и передает их в непосредственное подчинение Президенту. Тем самым нарушается структурная целостность и ставится под сомнение высший уровень ответственности Правительства за все аспекты внутренней и внешней политики, порождается неопределенность во взаимоотношениях и властных полномочиях Президента и Председателя Правительства.
В этом же ряду находится и то обстоятельство, что Конституция (ст. 117) фактически допускает право немотивированной отставки Правительства Президентом, что не исключает сугубо эмоционального, субъективного подхода главы государства к оценке деятельности Правительства и его персонального состава и наделяет Президента неограниченными возможностями в реализации всей полноты исполнительной власти в стране.
4. Требуют должной корректировки и конституционноправовые нормы, регламентирующие взаимоотношения Президента с судебной ветвью власти. В соответствии с действующей Конституцией (ст. 83) Президент наделяется правом назначать судей федеральных судов разного уровня. При этом под фактическим контролем Президента оказываются и суды, предназначенные для разрешения споров граждан с государственными органами (в том числе и с Президентом), что ставит под сомнение беспристрастность суда и объективность его решений.
5. Конституция в недостаточной мере отражает возможность и порядок досрочного прекращения Президентом своих полномочий, в том числе и по состоянию здоровья. Это не исключает и произвольную трактовку подобной ситуации со стороны органов федеральной власти и может породить напряженность в обществе. Исключить подобный произвол в отношении Президента необходимо, дополнив, например, соответствующий пункт Конституции указанием на необходимость и порядок создания специальной медицинской комиссии и утверждения ее заключения.
6. Достаточно очевидна все еще непропорционально большая роль государства (в лице исполнительной власти, прежде всего) в решении многочисленных общественных проблем науки, культуры, здравоохранения, образования и т. д. Избыточная зависимость состояния российского общества от государственных должностных лиц любого, в том числе самого высокого ранга (или, если воспользоваться терминологией нынешнего президента РФ В. В. Путина, «избыточное администрирование»), препятствует осуществлению реального народовластия, субъективизирует процесс принятия общественно значимых решений, не способствует преемственности политических, государственных и общественных приоритетов. Это создает предпосылки неустойчивого состояния общества, чреватого трудно предсказуемыми перекосами в социально-экономическом развитии страны.
7. Архиважной проблемой является нахождение разумных пропорций в распределении властных полномочий между федеральным центром и его региональными субъектами. Оброненная в свое время и фраза первого президента РФ Б. Н. Ельцина о том, что они могут взять себе столько суверенитета, сколько смогут «проглотить», стала прелюдией сильных центробежных тенденций, крайним выражением которых стала ситуация с Чечней. Здоровое по своей сути стремление бывших автономий в составе РСФСР к национальному возрождению сегодня все в большей мере принимает форму национального обособления вплоть до постановки вопроса о выходе из состава РФ. Это может привести к «балканизации» России по югославскому сценарию и ее распаду на «удельные княжества и ханства».
Было бы, однако, неверным в качестве панацеи от этого сепаратизма ввести в России федеративную модель государственного устройства не по национально-территориальному, а по административно-территориальному принципу, т. е. фактически вернуться к губернскому правлению с правом на национально-культурную автономию. Достаточно в этой связи посмотреть на негативную реакцию отдельных этносов по поводу отмены в новом паспорте гражданина РФ графы «национальность».
Если и возможен возврат к разрушенному большевиками губернскому делению России, то только в условиях достижения высокого уровня экономического развития и соответствующего благосостояния людей во всех регионах. Тогда сами по себе исчезнут широко распространенные ныне подозрения типа «кто-то кормит другого», «кто-то живет за чужой счет». Пока же речь идет о необходимости поиска оптимального баланса интересов центра и регионов, разумной системе представительства всех субъектов РФ на уровне федеральной власти, реальном участии региональных элит в выработке и осуществлении общегосударственной политики и т. д.
