Создание федеральных округов как способ укрепления вертикали исполнительной власти

Самым смелым шагом В. В. Путина в реформе федерализма стало создание семи федеральных округов с семью полномочными представителями Президента (полпредами). В соответствии с Указом Президента 89 субъектов Российской Федерации были сгруппированы в семь федеральных округов с назначением в каждый из них полпреда главы государства.

В основные обязанности нового должностного лица входят: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; составление регулярных докладов о политическом, социальном и экономическом положении на вверенной ему территории.

Выполнение представителем Президента столь обширного и весьма расплывчатого круга обязанностей обеспечивается предоставлением ему соответствующего объема контрольных полномочий и правом использовать технические и процедурные возможности правоохранительных и силовых структур (ФСБ, милиции, налоговой полиции). Особо следует выделить обязанность президентского представителя вносить предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина (ст. 6).

Таким образом, главная задача заключается в том, чтобы предотвратить раскол Российской Федерации, контролировать губернаторов и президентов национальных республик, которые пытались выйти из-под контроля центра.

Полпредам не было определено четкое место в вертикали исполнительной власти. Они имеют ограниченный персонал и не несут прямой ответственности за расходование бюджетных денег и исполнение законодательства в регионах. Контроль за этим по-прежнему осуществляют Министерство финансов и прокуратура. Полномочные же представители концентрируют свое внимание на сборе и анализе данных и выработке предложений по тем или иным вопросам.

Как показывает анализ практики деятельности полпредов, центр тяжести на первом этапе был смещен в сторону принятия мер к приведению регионального законодательства в соответствие с российским. Были разработаны конкретные критерии ответственности представителей властей субъектов Федерации за нарушение общероссийского законодательства.

Властным структурам и должностным лицам субъектов Федерации, во-первых, вменялись в ответственность любые действия, повлекшие за собой «массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности и национальной безопасности Российской Федерации, ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства». Во-вторых, им было предписано в течение шести месяцев со дня вступления в силу настоящих правил привести в полное соответствие с федеральной Конституцией и законами все принятые ими ранее нормативные правовые акты, включая конституции республик, уставы краев и областей, городов федерального подчинения и автономных округов, а также в дальнейшем воздерживаться в своей деятельности от подобных нарушений.

Что важнее, дополнения к названным выше законам установили порядок определения неконституционности региональных правовых норм и санкции в отношении органов или лиц, ответственных за их принятие. Кроме того, Президент России получил право в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством страны, по мотивированному представлению Генерального прокурора, временно отстранять руководителя субъекта Федерации от исполнения обязанностей в случае предъявления тому обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

Среди приоритетных задач полпредов значились также:

— проведение антикоррупционных кампаний в регионах, активизация действий прокуратуры в расследовании криминальных преступлений региональных чиновников;

— мониторинг выборов и предотвращение нарушений со стороны должностных лиц;

— мониторинг средств массовой информации, влияния на СМИ с целью создания и выхода в свет статей и передач, отражающих политику центра, показывающих необходимость теснейшей кооперации между республиками и областями, в первую очередь, внутри региона;

— контроль за спецслужбами, включая предотвращение попыток губернаторов создать собственные спецслужбы.

В то же время в деятельности полпредов существуют и значительные различия, связанные с их личностными интересами и предпочтениями.

Появление уполномоченных главы государства оказало определенное дисциплинирующее воздействие на региональные политические элиты. Однако одновременно необходимо указать и на негативную сторону созданной системы: обозначилась тенденция к «обрастанию» полпредств соответствующими региональными бюрократическими структурами. Данная тенденция идет и снизу, от самих новых административных институтов, и сверху. Так, осуществлять в регионах «диктатуру закона» путем создания соответствующих окружных подразделений взялись совокупно и в то же время в отдельности Генеральная прокуратура, Министерство юстиции, Министерство внутренних дел, Федеральная служба налоговой полиции, Счетная палата и т. д.

Полпреды как административный институт должны направить свою активности на приведение в порядок армии федеральных чиновников в регионах.