Проблемы и противоречия современного российского федерализма
К концу 1990-х гг. отчетливо вырисовались основные проблемы и противоречия формирующейся в стране федеративной системы. Прежде всего, речь идет о разграничении компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Как известно, стержневой проблемой федерализма является оптимальное разграничение предметов ведения и компетенции между федеральным центром и субъектами Федерации. В стабильном демократическом обществе разграничение осуществляется в рамках, строго определяемых конституционными положениями. Согласно Основному Закону Российской Федерации, данное разграничение в теории выглядит так:
а) исключительная компетенция Федерации (перечень предметов — 18 пунктов ст. 71 Конституции);
б) совместная, она же конкурирующая, компетенция обеих властей-партнеров (перечень предметов — 14 пунктов ст. 72 Конституции);
в) остаточная компетенция субъектов (ст. 73 Конституции лишь указывает на наличие вопросов, оговоренных в двух предыдущих статьях).
Поскольку Конституция 1993 г. принималась в переходный период, она не столько фиксировала существующие политикоправовые отношения, сколько предлагала некую желаемую модель государственности. Поэтому на практике конкретная конфигурация федеративных отношений определялась и иными факторами, в частности, наследием предыдущей государственной структуры и ситуационными вызовами («парад суверенитетов», политическое обеспечение начального этапа экономических реформ и пр.).
В число важнейших принципов федеративных отношений входят верховенство Конституции по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как федеральными, так и региональными органами власти, а также приоритет федеральных законов над законами субъектов Федерации. Эти принципы, с одной стороны, закрепляют единство правопорядка на всей территории России, с другой — сохраняют широкие права субъектов Федерации в пределах своей компетенции. Однако именно они оказались под угрозой. Наибольшую опасность для единства правового пространства страны представляли следующие положения в законодательстве субъектов Российской Федерации:
а) наличие конфедеративных элементов в законодательстве ряда субъектов Федерации (Башкортостан, Бурятия, Саха (Якутия);
б) тенденция вымывания российского суверенитета и отдельных суверенных прав Российской Федерации конституционным (уставным) правом субъектов Федерации в разных сферах общественной жизни: закрепление субъектами в одностороннем порядке за собой права приостановления действий законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат Конституции (Уставу) или законам субъектов Федерации (Саха (Якутия), Башкортостан, Тыва, Коми); приостановление действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта Федерации, высказанным на референдуме (Саратовская область); закрепление отдельными республиками за собой права объявления военного положения, принятия решений по вопросам войны и мира (Тыва); принятие республиканских законов о воинской службе (Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва); установление субъектом Федерации порядка введения чрезвычайного положения на его территории без согласования с Президентом Российской Федерации и Советом Федерации (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и др.); согласие субъекта Федерации на дислокацию на его территории воинских формирований (Северная Осетия — Алания); определение природных ресурсов собственностью субъекта Федерации (Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва); регулирование вопросов внешней политики и международных отношений, заключение международных договоров (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми, Краснодарский край, Свердловская и Новгородская области);
в) попытки ведения некоторыми субъектами Федерации самостоятельной внешней политики;
г) случаи нарушения прав и свобод человека и гражданина законодательством субъектов Федерации;
д) противоречия между федеральным и региональным избирательными законодательствами (например, введение неконституционных цензов оседлости, образовательных и возрастных цензов для участников избирательного процесса);
е) попытки вмешательства в федеральную компетенцию (например, регулирование порядка пребывания иностранных граждан на их территории или «специфическое» прочтение норм закона о свободе передвижения и выборе места жительства).
По оценке Министерства юстиции, из 30 тыс. нормативных и подзаконных актов, принятых субъектами Федерации после 1995 г., 5 тыс. частично или полностью не соответствовали Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Несмотря на содержащиеся в Конституции утверждения, что все субъекты Федерации равны в отношениях друг с другом и с федеральными властями, в реальности для России характерен асимметричный федерализм, что свидетельствует о незавершенности процесса закрепления национально-государственных основ российского федерализма, особенно в отношении прав и обязанностей национальных и территориальных субъектов Федерации. В состав Российской Федерации входят 32 разнородных национальных государственных образования, а 57 субъектов имеют территориальную основу.
Тот факт, что около трети субъектов Федерации выделены по национальному признаку (компактному проживанию титульной нации, давшей название республике), является наследием предыдущего этапа политической истории России, притом почти непреодолимым. Национальный же признак плохо совместим с федерализмом. Федерализм должен сочетать преимущества крупного государства с выгодами самостоятельности территориальных общностей людей, которые, согласно принципам федерализма, в условиях демократии обладают неотъемлемыми и равными правами решать свои насущные проблемы самостоятельно по месту проживания. «Равными» означает, что они обладают такими правами вне зависимости от каких-либо индивидуализирующих признаков, будь то профессия, чин или нация. Национальный же вопрос решается, в принципе, вне - территориально, так как решение адресуется всем входящим в данную нацию гражданам, независимо от места проживания в пределах страны.
Проблема не была бы столь острой для России, если бы в практике федеральных отношений в 90-е годы не сложилась традиция давать республикам привилегии, порою весьма существенные. На определенном этапе это было неизбежной «платой» автономиям за то, чтобы инерция распада СССР не увлекла их за пределы России. Власти почти всех национальных республик не только приобрели и закрепили в своих конституциях избыточные, идущие вразрез с федеральным законодательством, полномочия, но и добились, благодаря этому, крайне выгодного для себя порядка распределения налоговых поступлений между ними и федеральным бюджетом. Вследствие чрезмерного увеличения объема остаточной компетенции статус национальных республик по отдельным параметрам приблизился к статусу государств — членов конфедерации. По мере укрепления российской государственности это стало вызывать все большее недовольство властей и общественности других регионов.
В то же время ставить вопрос о полной ликвидации существующей асимметрии на данном историческом этапе вряд ли целесообразно. Во-первых, республики действительно опередили остальные субъекты по темпам своей реальной федерализации, их руководство было несравнимо активнее в политической
жизни страны. Именно они первыми прорвали блокаду советского псевдофедерализма. Во-вторых, асимметрия слабеет, права субъектов де-факто выравниваются. Это происходит не столько благодаря усилиям областных руководителей, сколько по. мере укрепления центра, которому все чаще удается настаивать на общих для всех правилах федеративной жизни. В-третьих, самый весомый аргумент против немедленного развертывания борьбы с асимметрией — серьезные политические опасности. Конечно, угроза государственного развала России (вслед за СССР) миновала, однако между идеальным состоянием государственных дел и государственным распадом лежит множество промежуточных сценариев, и чем ближе они в этой шкале к распаду, тем нежелательнее. Поэтому обострение внутрифе - деративных отношений ради форсирования борьбы с асимметрией все еще чревато для России если не распадом, то немалым уроном.
Серьезная проблема современного российского федерализма — наличие в составе ряда краев и областей национальных округов, также являющихся субъектами Федерации (так называемый парадокс матрешки). Российская Федерация состоит из 89 равноправных субъектов. Однако 9 субъектов — автономные округа — входят в 7 других. Конституционная комиссия, заседавшая летом 1993 г., так и не смогла решить этот вопрос, и Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., практически обходит проблему с помощью ст. 66, ч. 4, в которой оставляет решение за самими участниками противоречия — округами и областями, на территории которых они расположены.
Самый яркий пример — Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа, население каждого из которых примерно равно населению Тюменской области, но располагает, в отличие от нее, громадными природными богатствами — нефтью и газом. Между властями трех субъектов Федерации на протяжении ряда лет идет оживленная дискуссия: стороны ведут полемику с большим искусством и профессионализмом, высвечивая все новые и новые проблемы в этой ситуации и немало способствуя росту политической грамотности как населения, так и политиков.
Чаще всего обсуждают пять решений проблемы:
1) отменить округа, влив их в состав соответствующих субъектов;
2) отделить округа и создать из них полноценные субъекты, тем более, что это позволяют и численность населения, и экономический потенциал;
3) подчинить округа напрямую Федерации. Примерно так решена проблема в Канаде, где Юкон и северо-западные территории не являются провинциями и не входят ни в какую из них;
4) создать «культурное правительство» — идея, заимствованная из опыта Бельгии. Речь идет о том, что северные народы могут получить право на расходование определенной части бюджета, выделенной именно на эти нужды. Для расходования можно создать власти, которые изберут только северные народы, и заниматься они будут в основном культурной работой. Это решает проблему диаспоры: избирают все представители хантов, или эвенков, в том числе живущие за пределами округа. Тем самым национальный вопрос «де - территориализуется», что очень важно с точки зрения федерализма;
5)сформировать административные районы, как в Омской области для немцев. Такими узкими рамками можно гораздо точнее очертить реальное расселение народностей, а потом приписать к этой территории права, которые они должны получить.
Однако существует и шестой путь — применение всех этих путей одновременно с помощью дифференцированного подхода к различным по своим характеристикам округам или группам округов, предложив для каждого свое решение. Подобный дифференцированный подход имеет два преимущества. Во - первых, он нацелен на минимизацию изменения статус-кво и сохранение нынешнего положения там и настолько, где и насколько это представляется хотя бы терпимым. Во-вторых, здесь можно было бы обойтись без поправки к Конституции путем расширительного толкования статьи 69.
Расширение самостоятельности российских территорий и органов местного самоуправления актуализировало также проблемы формирования реального бюджетного федерализма. В основе любой модели бюджетного федерализма лежат три главные составляющие, которые являются условиями ее эффективного функционирования: 1) четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам; 2) наделение соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными функциями; 3) выравнивание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы бюджетных трансфертов для обеспечения на всей территории страны определенных стандартов государственных услуг.
Российский бюджетный федерализм проходит сегодня сложный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными традициями унитарного государства, с другой — стремление сохранить Россию как единое целое. Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки комплексного подхода и использования разных инструментов. При этом разработка оптимальной системы бюджетного выравнивания непосредственно зависит от характера модели бюджетного федерализма. Совершенствование бюджетного федерализма предполагает следующие меры: классификацию регионов по уровню социально-экономического развития и бюджетным потребностям; инвентаризацию всех поступлений из федерального в региональные бюджеты; упорядочение разных форм федеральных платежей — дотаций, субвенций, взаимных расчетов, инвестиционных и кредитных программ путем включения их в единую систему целевых трансфертов, управляемых на основе специального законодательства; анализ последствий проведенной приватизации предприятий и ее влияния на наполняемость доходной части региональных бюджетов.
На процесс развития федеративных отношений не могли не оказывать влияния и другие факторы социально-экономического порядка. Среди них следует особо выделить следующие:
— углубление противоречий между «бедными» (дотационными) и «богатыми» регионами;
— «идеология» экономического сепаратизма: появление территорий с льготными, особыми режимами природопользования, хозяйствования, налогообложения и т. п., охватившие почти четверть пространства России и около трети ее экономического и ресурсного потенциала;
— изменение региональных приоритетов России в результате продолжающихся геополитических сдвигов: неизмеримо возросла доля северных и тихоокеанских территорий, требующих солидной государственной поддержки.
Развитие российского федерализма находится под воздействием общих трудностей переходного периода: неизбежных издержек демократического реформирования государственного устройства страны при отсутствии подлинно демократической правовой культуры; унаследованной от Союза ССР асимметричности Федерации; излишней фрагментации общероссийского рынка, управленческих ошибок, отсутствия политической воли прежнего высшего политического руководства. Иными словами, многие проблемы возникли не столько из-за кризиса федеративного государства как такового, сколько в результате кризиса управления им.
