Повышение эффективности различных политико-административных систем
Выявленная выше тенденция перехода от экономической концепции эффективности к социальной (или социально ориентированной) может быть прослежена на примере движения за эффективность в североамериканской, европейской (континентальной) и южноазиатской (Тайвань, Южная Корея, Япония) политико-административных системах. Такой анализ позволит понять, каким образом те или иные концепции завоевали практику политико-административного управления, кто явился субъектом продвижения идей и постановки задач, как это'отразилось на конечном результате работы системы государственного управления.
Выделим четыре основные этапа движения за эффективность в Соединенных Штатах Америки и проанализируем каждый из них.
На первом этапе (1900 — 1940 гг.) тема эффективности государственного управления становится актуальной и впервые привлекает широкое внимание специалистов, политиков и общественности. На смену традиционным моральным характеристикам работы государственных чиновников (зачастую субъективным оценочным суждениям) приходит ценностнонейтральный научный анализ управленческих институтов и процессов. В первую очередь, актуализируется проблема эффективной организации труда управленцев и персонала. Очевидной причиной роста интереса к практике эффективного администрирования явился процесс становления индустриального общества. При этом эффективность постепенно стала своеобразным фетишем для администраторов и политиков. Не случайно возникло выражение «gospel of efficiency» («евангелие от эффективности»), подчеркивающее иррациональноценностный оттенок веры в подходе к данной проблеме.
В указанный период в Соединенных Штатах активно пропагандируется концепция научного управления, базировавшаяся на работах Ф. Тэйлора. В 1906 г. в Нью-Йорке была создана исследовательская организация, выступавшая под девизом «За независимость от политики и общественного мнения», пропагандировавшая повышение эффективности за счет привлечения к государственному управлению специалистов и достижения политической нейтральности государственной службы. На федеральном уровне практическим следствием актуализации проблемы повышения эффективности госуправления стало создание в 1913 г. так называемой Комиссии Тафта (Общенационального бюро эффективности), а также Института правительственных исследований. Для изучения организации эффективной работы на местном уровне создается Бюро по изучению муниципальных проблем. Особое внимание эффективности государственного управления уделяется с конца 20-х гг., что безусловно связано с расширением компетенции государства в ходе реализации программы Нового курса правительством Ф. Рузвельта.
Второй этап движения за эффективность (1940 — 1970-е гг.) характеризовался неопределенностью в выборе подходов к решению проблемы организации эффективного госуправ - ления. Прежде всего, это было вызвано различием во взглядах на роль политиков и управленцев в обеспечении эффективной работы бюрократической машины. На уровне методологии эта ситуация выражалась в расхождении мнений относительно природы административной политики. С одной стороны, она трактовалась как политическая наука, с другой — как часть административной теории. Особую озабоченность вызывал неоправданный рост бюджетных расходов, остановить который попытались, совершенствуя работу управленческих организаций. Так, первая и вторая Гуверовс - кие комиссии (соответственно в 1949 и 1955 гг.) предложили свои рекомендации по производственным сметам и нормам, по бюджетным расходам и отчетам, что было призвано повысить производительность госсектора. С 1962 г. в ряде административных учреждений Бюджетное бюро проводило исследование производительности для выработки надежных показателей производительности. Таким образом, в оценке эффективности на втором этапе явно доминировали количественные показатели, а в качестве ключевой цели была избрана экономия средств и контроль над расходами. Причиной этого стал заметный рост стоимости государственных программ. В то же время обсуждение и поиск решений проблемы эффективности оставались в основном уделом политиков, стремившихся в большинстве случаев не к разработке и реализации комплекса реформ, а скорее, к приумножению собственного политического капитала.
Третий этап движения за эффективность (1970 — 1980-е гг.) характеризовался заменой администраторов управленцами нового типа — менеджерами государственного сектора. В этом процессе нашла отражение общая тенденция замены администрирования (директивного способа управления в рамках отлаженной бюрократической машины) хозяйственным управлением в государственном секторе. По сути, именно тогда началось движение к «минимальному» государству, управляемому методами, привнесенными из частного сектора, с четким разделением сферы административного (хозяйственного) управления и сферы политики.
К началу 90-х гг., как уже отмечалось в предшествующих темах, оформилась модель государственного управления антрепренерского типа (entrepreneurial government), которая базируется на рыночных принципах. Под антрепренерской деятельностью или предпринимательством государственных служащих понимается их работа, направленная на поиск новых, более эффективных способов использования ресурсов. Управленческие организации ориентируются на инновации, постоянное обновление, осуществляемое без жесткой детерминации извне.
На современном этапе движения за эффективность (конец XX — начало XXI вв.) особую роль стали играть новые факторы. К ним можно отнести техническое перевооружение управленческих учреждений, кардинальные изменения в сфере занятости, требование широкого участия граждан в принятии управленческих решений, глобализацию экономических и социокультурных связей.
Современные информационные технологии открыли широкие возможности для налаживания новых коммуникационных каналов, изменив саму психологию взаимодействия государства и граждан. Для описания сложности, многоаспектности, запутанности современных коммуникаций, как уже отмечалось, часто применяют термин сеть (network), отражающий одновременно деиерархизацию социальной жизни и установление в процессе коммуникации отношений взаимозависимости субъектов. Сетевое взаимодействие также актуализирует множественность центров власти, центров принятия управленческих решений, диагностицируя лишение централизованного аппарата управления, например, национального государства, исключительных прав на интерпретацию политики, социальной и культурной жизни.
Что касается поиска моделей эффективного государственного управления в Западной Европе, то в большинстве европейских государств (Швеция, Дания, Норвегия, Франция, Испания, Италия) движение за эффективность носило не столь явную рыночную направленность, как в Великобритании и США. Методы повышения эффективности госсектора имели достаточно четкий социальный акцент и не были направлены на кардинальную трансформацию сложившегося здесь типа социального государства. Во Франции и Швеции цели социальной справедливости доминируют над целями рыночной эффективности государственной службы. Основной задачей повышения эффективности государственного управления в этих странах, наряду с ориентацией на снижение стоимости государственных программ, на запросы клиента и качество услуг, стало более широкое вовлечение граждан в процесс управления, повышение (подчас в ущерб производительности) репрезентативности состава государственной службы, расширение полномочий местных администраций, а это, в свою очередь, составляет основу социально-эффек - тивного государственного управления.
Процессы, подобные европейскому и американскому движению за повышение эффективности государственного управления, происходят также и в государствах Юго-Восточной Азии: Японии и Южной Корее. Социокультурными особенностями, определившими специфику движения к социальноэффективному государственному управлению в этих странах, явились сильное поликультурное влияние, оказываемое на протяжении их истории сначала со стороны конфуцианского Китая, затем Западной Европы и США, высокая интегрированность японского и южнокорейского обществ, а также исключительная роль государственной бюрократии в период послевоенного индустриального роста этих стран. Именно государственные чиновники выступали здесь в роли ключевых агентов изменений.
В Южной Корее факторами неэффективности стали растущая напряженность между персоналом и менеджментом предприятий, неравномерное распределение доходов между регионами, отставание в развитии инфраструктуры, экологические проблемы и т. д. Снижение действия этих факторов оказалось связано не только с решением проблемы экономической эффективности государственного управления и повышения качества жизни, но и с проблемой консолидации демократии. При этом решение второй проблемы представляется обязательным условием решения первой, так как за основу принимается гипотеза, согласно которой демократия может не быть необходимым условием для индустриализации, но она является таковым для социального и политического благополучия людей в постиндустриальную эпоху.
Предпосылки эффективного государственного управления, применимые как к южнокорейской, так и к японской административной системе, таковы: административный профессионализм, административная автономия и партийно-политическая нейтральность, репрезентативный состав администрации, формирование инновационного климата, прозрачность административной деятельности и взаимодействие культур.
Подводя итог, можно выделить несколько основных условий, определяющих степень эффективности современного политико-административного управления:
1) профессионализм чиновников, определяемый качеством их подготовки, подтверждением квалификации и отбором, а также стимулами повышения квалификации. Этот фактор подразумевает личную компетентность чиновников, т. е. обладание специальными знаниями, навыками эффективной обработки информации, владение современными методами принятия управленческих решений;
2) высокий инновационный потенциал чиновников, который можно определить как восприимчивость чиновников к новой политике и технологии управления, способствующую повышению социальной и экономической эффективности работы администраций, а также как личную активность управленцев по выработке и внедрению новых управленческих практик;
3) репрезентативность состава администрации. Репрезентативность является индикатором степени дискриминации в рядах государственной бюрократии по половому, возрастному, региональному, национальному, религиозному и другим признакам. Она напрямую связана с типом политической культуры и отражает степень реальной демократии в государстве;
4) политическая автономия и партийно-политическая нейтральность, заключающиеся в определенных гарантиях для управленцев в случае смены политических лидеров, при условии полной ответственности чиновников за принятие и исполнение конкретных решений. С этим напрямую связана степень самостоятельности управленцев при принятии и реализации решений, что, безусловно, влияет на инновационный потенциал и эффективность работы чиновников;
5) открытость или прозрачность административной деятельности. Этот фактор является определяющим для становления системы эффективного политико-административного управления, поскольку без него любая система становится потенциальным источником коррупции, злоупотреблений, а реальная ответственность чиновников сводится к нулю. В новой управленческой парадигме, построенной на принципах скорее социальной, нежели экономической эффективности, особая роль отводится открытому характеру управленческой системы и развитию механизма обратной связи;
6) достаточное технико-экономическое обеспечение административной деятельности. Параллельно с процессом становления новых управленческих структур на нижние уровни иерархии должны делегироваться полномочия по распоряжению бюджетными средствами с одновременным укреплением финансовой дисциплины. Для повышения эффективности координации и контроля над управленческой деятельностью в условиях усиления самостоятельности отдельных управленческих единиц необходимы современные средства хранения и обработки информации.
