Политическое лидерство и институт президентства: взаимосвязь и взаимодействие
Одной из важных составляющих характеристики политикоадминистративного управления является та модель политического лидерства, которая сложилась в рамках определенной политико-административной системы. Очевидно, что сущностные качества политико-административного управления реализуются в деятельности его субъектов. При этом профессиональные, политические, ментальные, нравственные, психологические и иные качества лиц, занимающих различные ступени политикоадминистративной иерархии, накладывают заметный отпечаток на процесс политико-административного управления, сообщая последнему черты социокультурно, исторически и политически обусловленного процесса.
Иерархию лиц, включенных в процесс политико-админист- ративного управления, как уже отмечалось, можно разделить на две категории: политические лидеры и бюрократия. Условность дифференциации обусловлена имеющей место в рамках ряда политико-административных систем традицией перемещения из одной категории в другую. Так, например, богата подобными примерами практика политико-административного управления во Франции. При этом взаимная проницаемость «лидерского» и «бюрократического» пулов и степень этой проницаемости представляют собой важные характеристики доминирующей модели политико-административного управления.
Понятие «лидеров» в данном контексте определяет категорию лиц, занимающих высшие выборные должности в структурах государственной политической власти и ответственных за принятие ключевых стратегических решений. Иными словами, главной задачей публично избранных лидеров является выработка стратегического политического курса, или политическое управление. Бюрократический аппарат среднего и низшего уровня государственного управления (должности которого замещаются на основе назначений) отвечает за исполнение принятых на высшем уровне решений, что составляет сферу компетенции административного управления. Система отношений, формирующихся в рамках пересечения перечисленных уровней государственного управления, как уже отмечалось в настоящем издании, конституирует систему политико-административного управления.
Несомненно, представление о бюрократическом аппарате как о бесстрастном исполнителе, нейтральном инструменте реализации принятых на политическом уровне решений является безусловной идеализацией реального процесса управления. Исследователи феномена бюрократии неоднократно отмечали, что профессиональные и личностные качества бюрократии накладывают отпечаток как непосредственно на процесс управления, так и на его конечный результат. Однако несоизмеримо большее влияние на процесс управления оказывают лидеры, стоящие во главе государства. Более того, можно констатировать, что политическое лидерство является движущей силой всей управленческой машины, а формат политического лидерства, его характер, модели рекрутирования лидеров и типы лидерства могут многое сообщить о системообразующих параметрах политико-административной системы, ее несущих конструкциях. При этом отношения политико-административной системы и лидерства имеют характер взаимодействия: природа лидерства во многом определена политико-организационной структурой.
Констатация определяющей роли политического лидерства не противоречит тезису о влиятельности бюрократического аппарата, о чем свидетельствуют исторические примеры небезуспешного соперничества аппарата и лидеров за право первенства в реальном управлении[I]. Доминирование той или иной стороны в этом соперничестве является важной содержательной характеристикой как политического лидерства, так и всей политико-административной системы в целом.
Как известно, политическое лидерство есть способ организации политической власти. В свою очередь, политическая власть, по мнению Ж. Блонделя, есть способ «одного лица, находящегося на вершине, заставлять других делать то позитивное или негативное, что они не делали бы». Многообразные проявления политического лидерства хорошо известны; существует обширная литература, посвященная исследованию феноменов лидерства в целом и политического лидерства в частности. Между тем изучение природы факторов, обусловливающих различия форм проявления политического лидерства, нельзя считать завершенным. В контексте данного издания особого внимания заслуживает вопрос о механизмах взаимной детерминации политико-административных систем и практик президентских форм правления.
На наш взгляд, опосредующим звеном взаимосвязи политико-административных систем и президентства как политического лидерства является характер задач, составляющих повестку дня для президентства. Алгоритм детерминации реализуется по цепочке: условия формирования политико-правовых систем — политико-институциональный дизайн — доминирующая модель политического лидерства.
Как уже отмечалось, существуют различные типологии политико-административных систем. Нет оснований настаивать на исключительной монополии какой-либо из них: целесообразность использования определенной типологии определяется конкретными исследовательскими или учебными задачами.
Представляется, что применительно к проблематике президентства наибольшей эвристической эффективностью обладает типология, основанная на анализе форм правления. Очевидно, что процесс формирования моделей политического лидерства испытывает определяющее влияние институционального дизайна различных политико-юридических систем: политическое лидерство в рамках парламентарных монархий, президентских и парламентских республик обладает отчетливой спецификой (а политико-институциональная организация общества, в свою очередь, во многом определена политико-культурным контекстом, важным компонентом которого выступает доминирующая модель политического лидерства).
Наибольшего внимания заслуживает исполнительная ветвь государственной власти, так как именно она является ядром власти, ее инициирующим механизмом. Более того, Ж. Блон - дель даже утверждает, что исполнительная власть не только в большей степени, чем иные ветви власти, имеет возможность оказывать формирующее воздействие на общество, но более того, призвана осуществлять подобное формирующее воздействие на общество. Политическая практика подтверждает этот теоретический постулат: действительно, исполнительная власть выступает важнейшим ключевым механизмом, оказывающим определяющее всестороннее влияние — как позитивное, так и негативное — на различные сферы жизнедеятельности общества.
Последние десятилетия прошлого века отмечены отчетливой тенденцией повсеместного возрастания политического влияния исполнительной ветви власти. Современная Россия не составляет исключения из этого правила: не случайно сделанное еще в 1999 г. первое публичное программное заявление В. В.Путина содержало тезис о благотворности доминирующего влияния исполнительной власти: «Главная власть — исполнительная, она организует жизнь страны, применяет законы, и, объективно, может достаточно существенно, правда не всегда намеренно, искажать их, применяя административные процедуры». В свою очередь, в рамках исполнительной ветви наибольший интерес представляет институт президентства. Это обусловлено, во-первых, тем, что институт президентства в наибольшей степени воплощает атрибутивные качества и реализует сущностные задачи исполнительной власти и, во-вторых, значительным распространением этого института в современном мире: политические системы большинства стран мира (130 из более чем 180) включают институт президентства.
Институт президентства является важнейшим в политической системе президентской республики. Роль и статус президента в политической системе различных стран определяются в соответствии с конституционными нормами страны. Политические полномочия президента определяются, прежде всего, системой правления: очевидно, что в президентских, полупре - зидентских и парламентских республиках президент обладает разными возможностями. Так, в президентской республике президент — глава государства и одновременно глава правительства, тогда как в полупрезидентской республике президент, будучи главой государства, разделяет высшую исполнительную власть с главой правительства. В парламентской республике исполнительная власть принадлежит главе правительства, а президент является главой государства.
Первым государством, в котором утвердился институт президентства, объединивший в одном лице главу государства и главу правительства, стали Соединенные Штаты Америки. Предпочтение именно этой модели во многом было обусловлено стремлением нового государства к обретению политической независимости от Британской империи. По мнению отцов-ос - нователей американской государственности, сильная единоличная власть была призвана обеспечить решение этой сверхзадачи. Что касается конституирования термина «президент»[II] в ходе утверждения президентской власти в США, то это было обусловлено тем, что в ряде американский штатов в тот период главы исполнительной власти именовались президентами, а не губернаторами. Утверждение президентской власти в США стимулировало этот процесс в странах Латинской Америки. После Первой мировой войны этот институт укоренился в Австрии, Чехословакии, Польше, Турции, Филиппинах, Сирии, Ливане и др. После Второй мировой войны в число государств, возглавляемых президентами, вошли Италия, Греция, Португалия, Южная Корея, Тайвань, Индия и др. Образовав-
шиеся в ходе национально-освободительных движений в Африке новые государства в подавляющем большинстве избрали президентскую форму правления. Возникшие в ходе распада СССР, Югославии и Чехословакии государства также избрали президентскую форму правления. Размышляя над историческими и политическими истоками укоренения института президентства в различных странах, эксперты отмечают необоснованность шаблонных объяснений географии распространения этого института. Так, например, необоснованны объяснения, жестко увязывающие целесообразность президентства со значительным размером территории1. Как среди наибольших по площади стран (США, Канада, Бразилия, Австралия, Китай) нет единообразия в системе правления, так и среди небольших отсутствует безусловная унификация системы правления.
Несмотря на значительное разнообразие политического управления в государствах, возглавляемых президентами, специалисты выделяют несколько моделей президентства: американскую, латиноамериканскую, афро-азиатскую и европейскую. Американская модель предполагает сильную единоличную президентскую власть, совмещающую в одном лице полномочия главы государства и правительства. Однако эта сильная власть ограничена принципом разделения властей и системой «сдержек» и «противовесов» в лице законодательной и судебной власти. Латиноамериканская модель — это система с очевидным доминированием президента в политической системе; полномочия парламента и суда значительно уже, нежели в США. Другой особенностью этой модели является существенное влияние армии, в том числе и на институт президента. Афро-азиатская модель президентской власти отличается еще большим авторитаризмом, нежели латиноамериканская, и порой принимает формы откровенных диктатур. Между тем в странах Европы сформировался принципиально иной тип президентства, который воплощается в полупрезидентской и парламентской системах правления. Для европейской модели характерно значительное ограничение прерогатив президента по сравнению с американской, латиноамериканской или афроазиатской моделями президентства.
Однако даже в тех странах, где сложились институционально сходные модели президентской власти, практика политико-ад- министративного управления порой существенно отличается.
