Основные направления современных административных реформ

Общими основаниями административных реформ стали кризис государства всеобщего благосостояния и растущий объем государственного сектора; неустойчивость экономического и социального развития; интернационализация и глобализация процессов развития, рост информационных потоков и технологий; резкое падение доверия населения к государству и бюрократии; переход к постматериальным ценностям в культуре и образе жизни.

Предваряя анализ современных административных реформ в западных странах, разделим последние на группы, сходные по ряду критериев культурного, правового, исторического и политического порядка.

К первой группе можно отнести англосаксонские страны (Австралия, Великобритания, Ирландия, Новая Зеландия, США), в которых доминируют культура переговоров и сделок, рационализм и стремление к экономической эффективности государственного управления; в этих странах развито местное самоуправление, а также велико политическое влияние центральной администрации.

Вторая группа — «наполеоновские страны» (Бельгия, Греция, Испания, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Франция,). Для этой группы характерно сильное влияние центра на развитие страны, детальное правовое разделение и регулирование полномочий между различными уровнями государственного управления, сильное политическое влияние бюрократии, относительно стабильная государственная служба.

К третьей группе относятся так называемые германские страны (Австрия, Германия и частично Швейцария). Правовая культура здесь определяет многие составляющие государственного управления и положение бюрократии. Наблюдается также значительное регулирующее влияние центра на развитие территорий, сочетающееся с кооперативными механизмами организации управления и их значительной свободой в решении местных дел.

Четвертую группу стран составляют «северные страны» (Дания, Норвегия, Финляндия, Швеция), в которых наблюдается сочетание менеджериальных, правовых и переговорных управленческих культур на всех уровнях управления. Управленческая власть центра согласуется со значительными полномочиями местных органов и активным участием населения в процессе принятия решений на местах.

Есть ли некоторые общие показатели административных реформ во всех этих странах? При общей направленности административных реформ между группами стран и между странами есть много различий в отношении к реформам, степени их глубины и способах осуществления. Однако тот факт, что практически все правительства пошли на частичную или более радикальную перестройку системы управления государственным (публичным) сектором, говорит о том, что административные реформы явились общей потребностью. Они осуществлялись правительствами различной политической направленности: консерваторами, либералами, социалистами. Везде они находились под воздействием двух основных факторов — рынка и демократии. Административные реформы пока не завершились ни в одной стране. Более того, есть убедительные аргументы в пользу того, что административные реформы превращаются в постоянный элемент государственного управления в условиях нестабильного постиндустриального общества.

Потребность в проведении административных реформ, как уже отмечалось, стала все более настоятельной к началу 1980-х гг. в связи с рядом обстоятельств. Прежде всего, речь идет о растущем давлении на государственные расходы социальных факторов, вызванных увеличением числа пенсионеров при катастрофическом снижении экономически активного населения, ростом безработицы и постоянным ростом потребительских ожиданий населения не только относительно общих стандартов жизни, но и стандартов общественных услуг, оказываемых государством. Растущий дефицит государственного бюджета в этих условиях заставлял правительства идти на решительные меры по реформированию государственного управления для более рационального расходования ресурсов и повышения эффективности их использования.

Экономический подход к государственному управлению и государственной службе стал доминантой реформирования. В центр реформ была поставлена эффективность во всех ее формах — экономической, социальной, организационной. Экономический подход к административным реформам выразился в понятии перехода от государственного администрирования к государственному менеджменту, что повлекло за собой серьезные изменения в теории и практике государственного управления. Хотя реформы в государственном менеджменте не всеми принимаются, тем не менее, в западных странах мене - джериальная риторика и менеджериальные средства управления в публичной сфере явно доминируют.

Каковы же основные цели и направления административных реформ в западных странах? Они концентрируются вокруг следующих основных тем:

— где должны проходить границы между общественным и частным секторами;

— где находятся границы между политикой и управлением;

— каковы могут быть ограничения на административную свободу;

— как должны быть спроектированы общественные институты, чтобы они могли отвечать особым потребностям и интересам культурных меньшинств;

— каков баланс централизации и децентрализации;

— является ли наилучшей та организация, где один исполнитель служит одному начальнику;

— как можно эффективно скоординировать работу множества формально автономных и функционально независимых организаций, которые составляют общественный сектор;

— как можно измерить эффективность деятельности исполнительных органов власти;

— в чем заключаются долг и ответственность государственных служащих.

Если охарактеризовать общие направления перемен в государственном управлении, которые нашли выражение в менедже - риальной его реформе в различных странах, то они могут быть сведены к попыткам введения рыночных механизмов, институтов и установок в организацию и деятельность современного государства. Концепция административного государства стала замещаться концепцией эффективного государства. Общие ме - неджериальные установки привели к изменению ряда традиционных постулатов, лежащих в основе этой сферы деятельности и организации:

1)резко возросло внимание к финансовому менеджменту в государственной сфере. Административные реформы были направлены на повышение ценности общественных денег, экономию государственных финансов и повышение заинтересованности государственных служащих и структур в их зарабатывании, а не просто трате;

2) реформа была направлена на повышение значимости оценки деятельности государственных служащих, организаций и органов по результатам, а не по активности или количеству действий. Результативность управленческой деятельности противостоит пустой трате времени, формальной активности, ограничивающейся составлением программ. При этом результат включает в себя не только экономию средств для достижения целей, но и качество оказываемых населению услуг;

3) реформа пытается изменить отношения между государственным служащим и человеком, обращающимся к государству и пользующимся его услугами. Прежде всего, отмечается стремление повысить служебную роль государства, его исполнительных структур. Оказание услуг населению, развитие системы услуг, повышение их качества становится целью административных реформ. Следует отметить, что экономический подход к этой проблеме ставит вопрос об уровне эффективности оказания услуг государством по сравнению с частным сектором и о необходимости определения границ экспансии государства в сферу услуг. Ориентация на услуги и их качество повышает роль потребителя этих услуг, который воспринимается не как проситель, а как клиент, интересы которого должны стоять на первом месте;

4)серьезной критике подвергается традиционный принцип монополии в структуре и деятельности государственных органов и организаций по оказанию ряда услуг и выполнению ряда функций. Эта критика сопровождается пересмотром отношений между частным и публичным секторами, а также внутри структуры государственных органов и организаций. Административная реформа направляется на внедрение в систему государственного управления принципа конкуренции. Этот принцип используется и при формировании государственной службы. Наряду с ним в государственное управление вводятся и другие рыночные элементы: контрактная система, тендер, маркетинг, реклама и др.;

5)рыночный подход к государственному управлению был направлен против бюрократической иерархичности в его организации. Поэтому реформирование включало в себя тенденции децентрализации и деконцентрации структур и функций. Плюрализм входит составным элементом в административные реформы и предполагает создание множества новых агентств с относительно большей свободой, чем прежние структурные элементы государственной организации. В связи с этим изменяются отношения между различными уровнями управления: национальным, региональным и местным. Значительное внимание уделяется развитию местного самоуправления;

6)немаловажное значение придается усовершенствованию подотчетности и контроля за деятельностью государственных структур, организаций и государственных служащих, хотя реформа направляется на расширение свободы в их деятельности. В широком смысле проблема решается как формирование новых отношений между государством и гражданским обществом. Отношения с общественностью становятся постоянной функцией государства;

7) административная реформа включает в себя перестройку механизма принятия управленческих решений и проведения политики государства, повышая степень подвижности структур и функций, развивая их адаптивную способность реагировать на постоянно изменяющуюся среду, создавая инновативную культуру и формируя ориентации на развивающие стратегию и политику. В целом реформа направлена на изменение характера и стиля управленческой деятельности в соответствии с проблемами неустойчивого развития, конкурентных отношений, рыночных ориентиров и оценок.