Основные модели организации местной власти в Российской Федерации

Как отмечалось во втором разделе, институт местного самоуправления — самая прочная основа демократического управления обществом, важный фактор развития политико-административного управления. Местное самоуправление «встроено» в систему политико-административного управления по двум направлениям: по линии отношения административной властной структуры с гражданами и их организациями и по линии отношений «федеральная власть — региональная власть — местное самоуправление», «представительная власть — исполнительная власть».

В Конституции Российской Федерации (ст. 12) определено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В ст. 130 подчеркивается, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 28 августа 1995 г., понятие «местное самоуправление» несколько расширено. Это есть «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации».

Главная черта местного самоуправления— самостоятельность решения отнесенных к ведению местного самоуправления вопросов и под свою ответственность. Органы местного самоуправления и население отвечают за свои решения. Отметим двойственную природу местного самоуправления: с одной стороны, оно обладает признаками института государственной власти, с другой стороны, местное самоуправление имеет признаки самоорганизации граждан, общественного института.

Важнейшим элементом местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление — самоорганизация граждан по месту жительства на части муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. Население муниципальных образований имеет право на правотворческую инициативу, ему предоставляется право участвовать в осуществлении местного самоуправления в любых формах, не противоречащих Конституции и законам Российской Федерации.

В соответствии с принципом многообразия форм местного самоуправления могут быть сформированы разнообразные органы и структуры местного самоуправления.

Все органы местного самоуправления разделяются по целям и задачам: 1) органы местной власти (представительные и «законодательные»); к этой группе относятся представительные органы (дума, муниципальное собрание и др.), глава местного самоуправления (глава местной администрации, мэр, староста и т. п.), собрания и сходы граждан, посредством которых население непосредственно осуществляет местное самоуправление в небольших населенных пунктах; 2) органы местного (муниципального) управления (исполнительные и распорядительные органы); эта группа представлена главой местного самоуправления и исполнительным органом — администрацией муниципального образования (администрация, муниципалитет, управа и т. п.).

Одним из основополагающих принципов организации демократической по своей сути системы управления является разделение властей. На местном уровне наиболее отчетливо он присутствует в структуре органов местного самоуправления, которая определяется тремя основными условиями: номенклатурой различных органов власти; способом назначения или отбора; ответственностью и взаимоотношениями в процессе управления.

На выбор той или иной структуры местного самоуправления оказывает влияние ряд факторов. Главными, на наш взгляд, являются следующие:

1) форма правления в стране (парламентская, президентская, смешанная);

2) процессы интеграции, дезинтеграции, степень руководства со стороны центра (уровень централизации) и степень контроля;

3) основные цели, задачи и функции, стоящие перед органами местного самоуправления;

4) состояние законодательной базы, регламентирующей деятельность органов местного самоуправления;

5)финансово-экономическая база местного самоуправления;

6) природа функций, характер служб, которыми нужно руководить, а также содержание управленческих задач, стоящих перед органами местного самоуправления, особенно их политическая составляющая, сложность и необходимость изменений, влияние местного окружения;

7) политические, групповые и личностные интересы, проявляющиеся как внутри системы органов местного самоуправления, так и в местном сообществе в целом;

8) качественные характеристики избранных представителей и уровень профессиональных и личных качеств чиновников, их взаимоотношения и способности, отношение избранных представителей к менеджменту исполнительно-административной деятельности.

Сочетание этих факторов является оригинальным для каждого субъекта Федерации, поэтому абсолютно идентичных систем местного самоуправления нет. Как известно, наиболее серьезные различия в структуре местного самоуправления касаются следующих положений:

— природы контроля, осуществляемого выборным представительным органом над исполнительной властью;

— степени вовлеченности избранных представителей в принятие исполнительно-административных решений;

— структуры исполнительной власти (персональная, коллективная, «концентрированная», фрагментированная);

— назначения, квалификации и ориентации главы исполнительной власти.

Исполнительный орган местного самоуправления представлен администрацией муниципального образования, у руководства которой находится глава местной администрации. Она осуществляет непосредственное управление социально-экономическим развитием муниципального образования.

Исполнительные органы, в свою очередь, разделяются по характеру деятельности и компетенции:

— органы общей компетенции (глава муниципального образования и местная администрация в целом);

— органы специальной (отраслевой) компетенции (отделы, службы и управления местной администрации, например, управление сельского хозяйства, отдел здравоохранения и др.);

— органы функциональной компетенции (комитеты и службы, выполняющие соответствующие функции, имеющие межотраслевой характер, например, комитет по экономике, информационно-методический центр и др.).

В современной российской практике укрепляется исполнительская вертикаль. Круг полномочий представительных органов местного самоуправления, зачастую, имеет ограничения. Политику органа местного самоуправления определяет должностное лицо — глава администрации, глава районной управы.

Наиболее удачной представляется классификация моделей организации местной власти в России, предложенная И. В.Выд - риным и А. Н.Кокотовым'.

Первая модель. Местное сообщество избирает представительный орган (например, Думу) и главу администрации, который на основе единоначалия возглавляет местную администрацию. Функционально они разведены: Дума осуществляет функции представительства, нормотворчества, контроля, а администрация выступает исполнительно-распорядительным органом общей компетенции. Представительский потенциал главы администрации реализуется им в пределах полномочий администрации.

Вторая модель предусматривает введение должности главы муниципального образования, который, как и Дума, избирается непосредственно населением. Одновременно он выступает и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем и главой администрации. Эта модель сегодня широко распространена.

Третья модель устраняет организационную обособленность представительных и исполнительных органов за счет расширения полномочий главы муниципального образования по сравнению с теми, что заложены во второй модели. Здесь глава выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования, как глава администрации и как руководитель представительного органа. Функциональная специализация представительных и исполнительных органов реализуется в том же виде, что и в первых двух моделях.

Четвертая модель принципиально повторяет третью, но с тем существенным отличием, что глава муниципального образования избирается не населением, а представительным органом.

Пятая модель. Модификация второй и третьей моделей. Избираемый всем населением глава муниципального образования соединяет в себе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и руководителя представительного органа. Функции главы администрации исполняет другое лицо, замещающее должность по контракту. В этой модели глава про-

тивопоставляется исполнительному аппарату местной власти — он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и Думы.

Шестая модель модифицирует вторую за счет избрания главы муниципального образования не населением, а представительным органом местного самоуправления.

Приведенные модели наглядно демонстрируют полномочия органов и должностных лиц, объем компетенции, распределение функций.