Основные этапы становления и развития России как федерации
В России основу федерализма составляет гарантированное разделение власти между центром и региональными органами власти. Современная Россия обладает следующими общими для всех федеративных государств характеристиками:
1)наличие писаной конституции: разделение власти должно быть четко определено, центральному правительству и руководству субъектов Федерации необходимы твердые гарантии того, что они не могут быть лишены предоставленных им прав. Конечно, никакая конституция не может служить абсолютной гарантией, но, тем не менее, является необходимым компонентом федерализма;
2) двухпалатный парламент: Федеральное Собрание Российской Федерации состоит из двух палат. Государственная Дума представляет население страны в целом, Совет Федерации — субъекты Федерации, то есть является органом представительства регионов на общегосударственном уровне управления;
3) право субъектов Федерации принимать участие в изменении федеральной конституции и самостоятельно вносить изменения в собственную конституцию. Изменения федеральной конституции не могут быть проведены без согласия субъектов Федерации;
4) равное и, в таком случае, непропорциональное представительство небольших субъектов Федерации в верхней палате парламента. Поскольку все субъекты Федерации имеют равное представительство (по два человека), небольшие субъекты получают преимущество, так как их немногочисленное население имеет такое же представительство, как и население крупных образований;
5) децентрализация государственного управления.
В то же время в современной России в силу особенностей ее политического развития федерализм имеет ярко выраженную специфику, проявляющуюся, прежде всего, в особенностях становления и развития России как федерации.
Принцип федеративного устройства Российского государства формально был провозглашен и закреплен в Конституции РСФСР в 1918 г., а с 1922 г. — и в Конституции СССР Советский федерализм возник и развивался не как модель демократизации страны, а как способ решения национального вопроса. Однако эта цель понималась весьма своеобразно. Федерализация страны осуществлялась для того, чтобы создать, как отмечалось в резолюции III Всероссийского съезда Советов, «полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России». Следует отметить, что если субъектами СССР были национальные союзные республики, то РСФСР ни в одной из конституций так и не определила свои субъекты. Советская юридическая наука считала, что федерация в России особая и основывается на автономии ее отдельных частей, то есть регионов. Однако автономные республики, области и округа, образованные в 1920 — 1930-е гг., не были самостоятельны в решении элементарных вопросов местной жизни и фактически не являлись субъектами Федерации, а полномочия их органов власти были регламентированы конституциями РСФСР и СССР. Не имея субъектов Федерации, РСФСР практически сохраняла все признаки унитарного государства.
Приобретя статус суверенного государства, Россия получила уникальный шанс для реализации принципиально иной концепции федеративных отношений. В 1990-е гг. в сфере федеративных отношений произошли важные события, которые определили и определяют сложившуюся в данной области ситуацию. В хронологической последовательности это заключение и подписание в марте 1992 г. Федеративного договора; принятие новой Конституции Российской Федерации в 1993 г.; подготовка и заключение в 1994 - 1998 гг. соглашений между субъектами Федерации и центром о разграничении полномочий и предметов ведения.
Подготовка и заключение Федеративного договора после распада СССР были направлены на сохранение Российской Федерации как единого государства, преодоление в стране де - зинтеграционных процессов и налаживание активных связей между субъектами Федерации. Работа по его подготовке и подписанию велась в сложнейшей обстановке «борьбы суверенитетов», развернувшейся по всей стране. В основе подготовки важного документа лежало принятое 2 ноября 1991 г. на Съезде народных депутатов РСФСР постановление. В нем подчеркивалась необходимость срочной разработки мер по обеспечению стабильности в Российской Федерации и целостности ее территории. Предпринятые шаги по согласованию позиций входивших в бывшую РСФСР образований принесли желаемый результат. В марте 1992 г. Федеративный договор был подписан, фактически став краеугольным камнем, заложенным в основание нового федеративного устройства нашего государства. В дальнейшем принцип федеративного устройства России был закреплен в новой Конституции, одобренной на референдуме в декабре 1993 г.
Закреплению современной модели российского федерализма в Конституции предшествовала достаточно длительная дискуссия о путях национально-государственного устройства России. Высказывались диаметрально противоположные позиции: от сохранения незыблемости старой структуры федерации до возрождения унитарного государства или создания Русской республики как формы самоопределения русского народа. В качестве одной из моделей государственного устройства России предлагался возврат к унитаризму и разделение территории на земли. Однако рост национального самосознания народов, традиции национальной государственности, пусть даже деформированной в годы застоя, не позволяют считать унитарную форму государственного устройства приемлемой для России.
Все другие модели сохраняли федерацию при изменении статуса ее субъектов и перераспределении полномочий между центром и регионами. Одна из моделей переустройства Российской Федерации в ее крайнем варианте предусматривала полный отказ от национально-территориального принципа построения федерации и создание федеральных единиц на основе экономико-географического районирования страны. Некоторые оценили этот план как путь к переформированию России в государство великорусского этноса с предоставлением другим народам прав культурно-национальной автономии.
С точки зрения удобства управления государством этот план мог бы стать заслуживающим внимания. Однако в условиях гетерогенности населения России, в период возрождения национального самосознания и одновременного обострения межнациональных конфликтов в ряде регионов страны игнорирование национальных особенностей в государственном строительстве могло бы привести к негативным последствиям.
Еще одна модель преобразования государственного устройства России в федерацию республик и земель, которые имели бы равный конституционно-правовой статус, была предложена в первоначальном варианте официального проекта Конституции, но отвергнута автономиями, не желающими иметь одинаковый статус с административно-территориальными образованиями.
Оригинальный вариант преобразования национально-государственного устройства России был предложен в альтернативном проекте Конституции, внесенном Политсоветом Движения демократических реформ (авторы С. С.Алексеев, А. А.Собчак). По их модели субъектами Федерации предлагалось считать национальные республики, губернии и автономные национальные сообщества. Республики — это суверенные государства, губернии — территориальные государственно-административные преобразования, сочетающие в себе государственное начало и местное самоуправление. Автономные национальные сообщества предлагалось создавать в составе России и губерний на началах территориальной и этнической автономии малочисленных народов.
Принятие Конституции Российской Федерации стало началом нового этапа в построении федерализма как формы реальной демократизации власти. Основной Закон закрепил положения, которые позволили преодолеть две крайности: с одной стороны, сепаратистские настроения республик (суверенитет вплоть до выхода из состава России), с другой — возврат к унитарной структуре регионов.
Конституция 1993 г. завершила дискуссию о природе федерации в России. Четко определив ее конституционно-правовой статус, она сделала шаг вперед по сравнению с Федеративным договором: уравняла субъекты Федерации в правах и положила в основу Российской Федерации не национальный, а территориальный принцип (источником власти во всей стране и в каждом субъекте Федерации является не этнос, не «титульная национальность», а все многонациональное население).
Поскольку в этот период в стране по-прежнему остро стоял вопрос о распределении власти, продолжался кризис государственного управления, процессы становления региональных сообществ не вошли в цивилизованные рамки. Конституция Российской Федерации не стала унифицировать статус входящих в ее состав субъектов (республик, краев, областей и т. п.), а, оставив определенную «асимметричность», заложила основные принципы, «общие правила» построения подлинной федерации (см. ст. 4 и 5 Конституции): суверенитет Российской Федерации на всей ее территории; верховенство на всей территории страны федеральной Конституции и федеральных законов; государственная целостность страны; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации; равноправие субъектов Федерации между собой в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Уникальность политико-административной системы современной России заключается в том, что субъектами Федерации объявлены входящие в ее состав 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов — всего 89 субъектов. Конституционное закрепление равноправия этих субъектов как между собой, так и в отношениях с федеральной властью являлось необходимой базой для решения проблем национально-государственного устройства России, которое и было продолжено в последующий период.
Одной из основ федеративной политики с 1994 г. стала практика подготовки и заключения особых соглашений с каждым субъектом Федерации о разграничении полномочий и предметов ведения органов государственной власти. При этом следует отметить своеобразный генезис этого процесса. В свое время он был задуман как демпфер в отношениях с особо «трудными» республиками — Татарстаном и Чечней, а также для упорядочения особого (эксклавного) положения Калининградской области. Потом такого же статуса стали добиваться самые энергичные руководители других республик, и в результате процесс превратился в опровержение своих первоначальных целей. В результате из 89 субъектов Федерации 45 начали строить с центром особые отношения.
