Изменение способа формирования Совета Федерации и учреждение Государственного Совета

Осознание наличия серьезных проблем в функционировании российского федерализма, влияющих на общую ситуацию в стране, вызывающих ослабление управления политическими и социально-экономическими процессами, заставило Президента России В. В.Путина начать процесс реформирования федеративных отношений.

В первую очередь это нашло выражение в подготовке так называемого пакета президентских инициатив по укреплению государственности, включающего пять документов: два указа — «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и «О государственном Совете Российской Федерации»; закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»; изменения и дополнения (поправки) к законам «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации органов местного самоуправления Российской Федерации».

Инициативы главы государства были направлены на усиление контроля федерального центра над властными структурами территорий; разграничение членства в верхней палате Федерального Собрания и пребывания в должности региональных руководителей; определение условий и порядка отстранения от власти глав субъектов Федерации, избираемых населением.

Рассмотрим подробнее основные направления проводящихся в сфере федеративных отношений реформ.

В декабре 1993 г. состоялись прямые выборы членов Совета Федерации (по два от каждого субъекта). В конце 1995 г., в соответствии с Указом Президента, представлять субъект Федерации в верхней палате высшего законодательного органа страны вменялось главам его исполнительного и законодательного органа власти по должности. Такой принцип формирования имел как положительные, так и отрицательные последствия.

Непосредственное вхождение региональных лидеров в управление всем государством, как и обретение ими возможности согласованных действий на общенациональном уровне, безусловно, наделяло верхнюю палату значительным потенциалом для коррекции федерального законодательства в пользу территорий. Но тут проявилась одна из особенностей российского федерализма: в качестве органа государственной власти верхняя палата не стала брать на себя деструктивную роль сверхмощного регионального лобби. Напротив, во многих случаях именно она, по мере своих возможностей, являлась институтом, стабилизирующим российский федерализм.

В то же время сводилась на нет идея функционирования верхней палаты как постоянного, наряду с Государственной Думой, участника законотворческого процесса без учета того, что разработка и принятие законов — рутинная, постоянная работа, которую невозможно проводить только во время сессий, созываемых периодически. Одновременно возникла невиданная в подлинно демократическом государстве форма представительства, когда глава исполнительной власти субъекта Федерации одновременно выступал в качестве носителя высшей законодательной власти на общенациональном уровне, естественно, наделенного парламентской неприкосновенностью.

В соответствии с изменениями в законодательстве с 2002 г. стал другим принцип членства в Совете Федерации: места руководителей исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации заняли их представители.

Отбор этих представителей основан на двух процедурах: непрямых выборах и назначении в административном порядке. Согласно закону, первая из них применяется, когда речь идет о представителе в Совете Федерации от региональной законодательной власти. Он избирается законодательным (представительным) органом субъекта Федерации на срок полномочий данной инстанции, а при формировании ее путем ротации — на срок полномочий однократно избранных депутатов (ст. 2—3).

Если же в законе говорится о представителе от исполнительного органа субъекта Федерации, то применяется вторая процедура. Его назначение в верхнюю палату оформляется указом высшего должностного лица данной территории на период полномочий последнего (ст. 4), правда, с санкции местных законодателей.

Таким образом, по новой системе Совет Федерации в значительной степени утрачивает свой статус как орган народного представительства. Укомплектованный назначенцами из второго эшелона региональных элит и функционеров, он одновременно теряет и свой политический вес — статус высшего (относительно Государственной Думы) законодательного органа. Скорее всего, нынешний вариант также является промежуточным и в недалеком будущем не исключена корректировка способа формирования и роли Совета Федерации в законодательном процессе.

В контексте политико-административного реформирования следует рассматривать и учреждение Государственного Совета, не предусмотренного Конституцией 1993 г. и принявшего в свой состав глав исполнительной власти субъектов Федерации. Истинное предназначение Государственного Совета в существующей ныне системе разделения властей пока не совсем понятно. В тексте президентского указа названы весьма расплывчатые совещательные и консультативные функции. Однако их осуществление в принципе не требует создания структуры с президиумом из 7 человек (по одному от каждого федерального округа; состав президиума ротируется каждые полгода) и постом ответственного секретаря. Президент дал понять: во-первых, он «не исключает придания конституционного статуса Госсовету»; во-вторых, хотя этот орган и «не должен подменять собой Совет Федерации», он одновременно

мог бы взять на себя многие незаконотворческие функции последнего «и действовать эффективно»1.