Исполнительная власть в политико-административной системе

Система исполнительной власти представляет собой подсистему государственной власти, ее ветвь в структуре разделения власти как единого и целостного организационно-правового механизма государственной организации общества и ведения его дел. Эта подсистема, по мнению исследователей, имеет определенное строение, включающее уровни (строение по иерархической вертикали); звенья (одноуровневые образования однородных органов); виды и формы (органы исполнительной власти).

Для характеристики системы исполнительной власти, как правило, используют четыре параметра: название системы, определение ее элементов, признаков и назначения. Базовым структурным элементом является орган исполнительной власти. Ко вторичным структурам в системе исполнительной власти специалисты относят «виды» органов в системе и исполнительно-распорядительные органы. Кроме того, исследователи отмечают наличие «типов», т. е. уровней органов в системе. Назначение органов исполнительной власти — решение задач государственного управления, что осуществляется через определение и достижение целей системы и ее функций, реализующих полномочия органа.

Наиболее общими признаками органа исполнительной власти являются:

— выполнение публичных государственных функций на основе государствен но-властных полномочий, включающих регулятивные, координационные, исполнительные и иные формы управленческой деятельности в определенной сфере, отрасли, регионе;

— оформление правового статуса этого органа, которое утверждается вышестоящим органом государственной власти или законом;

— право принимать в процессе исполнительно-распорядительной деятельности управленческие решения в форме нормативно-правовых актов, виды и порядок принятия которых установлены законом, соответствующим действующему законодательству и обязательным для исполнения в сфере ведения данного органа;

— сложная внутренняя структура, аппарат органа состоит из структурных подразделений (иногда включает и другие органы) и служащих государственной службы в соответствии со штатным расписанием;

— финансирование из государственного бюджета — федерального или субъекта федерации;

— включение органа в систему соподчинения в структуре исполнительной власти и отчетность перед органами государственной власти, учреждающими его.

Исполнительная власть — это прежде всего ветвь управления, ответственная за осуществление политики и соблюдение законов, выработанных законодательной властью, неизменное ядро любой формы правления. Главной задачей исполнительной власти, которая формулирует политику государства и обеспечивает ее выполнение, является руководство, управление общими делами государства. В настоящее время в политологической литературе ведутся дискуссии относительно структуры, функций и компетенций исполнительной власти в современных полити - ко-административных системах. Определенный интерес в этой связи представляют точки зрения Р. Хейга и Э. Хейвуда. Функциями исполнительной власти, по определению Р. Хейга, являются:

1) определение основных направлений политики государства;

2)осуществление основных направлений политики;

3) мобилизация поддержки проводимой политики;

4) «церемониальное» (формальное) руководство как символ единства национального государства;

5) руководство в период кризисов, в силу того, что исполнительная власть имеет очень широкие узаконенные полномочия.

Развивая и конкретизируя эти положения, Э. Хейвуд называет важнейшую функцию исполнительной власти — «бюрократическое руководство». Исполнительная власть обладает огромным бюрократическим и административным аппаратом, задачей которого является контроль за осуществлением политики. Однако, по мнению Э. Хейвуда, возникают сомнения относительно эффективности бюрократического руководства. Во-первых, самим политикам, составляющим политическую исполнительную власть, зачастую не хватает компетентности, опыта управления и административных знаний для эффективного контроля за разрастающимся бюрократическим аппаратом. Во-вторых, определенные департаменты правительства могут преследовать собственные интересы, в особенности, если они связаны с могущественными группами интересов. В-третьих, сами бюрократы могут преследовать те же интересы, что и политики, что может способствовать снижению политического контроля над исполнительной властью.

Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство. Конституция Российской Федерации не регулирует структуру кабинета, а лишь устанавливает, что Правительство России состоит из председателя, заместителей председателя и федеральных министров. Исходя из этого, структурные изменения в системе управления федеральной исполнительной власти проводятся указами Президента Российской Федерации. Деятельность правительства строится на основе закона «О Правительстве Российской Федерации». В нем определены основные принципы деятельности исполнительного органа, состав и порядок его образования, отношения с Федеральным Собранием и Президентом, конкретные полномочия, организация и деятельность, общие положения организации исполнительной власти, соподчиненность применительно к разным системам исполнительной власти, порядок формирования структуры федеральных органов и др.

Правительство имеет двойную подчиненность: перед Президентом, который фактически осуществляет кадровые перемены в нем, и перед Государственной Думой, которая дает согласие на назначение Председателя Правительства. Инициатива кадровых решений здесь принадлежит главе государства. В то время как в странах с парламентским режимом отправной точкой формирования нового кабинета служат парламентские выборы, в России Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. Кроме того, Президент Российской Федерации единолично может отправить кабинет министров в отставку.

Правительство — самостоятельный институт, существующий наряду с институтом президента. Правительство наделено значительными полномочиями, включая разработку и представление в парламент федерального бюджета, а также его исполнение, обеспечение проведения единой государственной политики в сфере экономики, культуры, здравоохранения, управления федеральной собственностью, осуществления мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики.

Система органов исполнительной власти образуется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах их ведения. В России формируется три уровня органов исполнительной власти.

1. Федеральные органы исполнительной власти. Установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядок их формирования и организации деятельности находятся, согласно ст. 71 Конституции, в ведении Федерации.

2. Органы исполнительной власти субъектов Федерации. Система органов власти субъектов Федерации устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами.

3. Органы местной исполнительной власти. Органом местного самоуправления, осуществляющим исполнительную власть в городских и сельских поселениях, городах, поселках, станицах, районах, уездах и других территориях является местная администрация.

В рамках своей компетенции органы исполнительной власти призваны: своевременно издавать нормативно-правовые акты, обеспечивающие исполнение законов; выделять необходимые материально-финансовые средства для реализации закона; осуществлять организационно-управленческие мероприятия в соответствии с законом; совершенствовать правозащитные процедуры и деятельность правоохранительных органов; контролировать результаты действия закона и готовить предложения по его улучшению; собирать информацию и оценивать реальные изменения в регулируемой сфере.

Принцип единства, положенный в основу взаимодействия исполнительной власти разных уровней, должен способствовать установлению управленческой «вертикали». Однако взаимоотношения по вертикали могут иметь жесткий характер или принимать более мягкие формы. Многие проблемы в этой сфере остаются еще не урегулированными законом.

Современное формирование и развитие единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации предполагает оптимизацию взаимодействия федеральных и региональных органов власти, определение для каждого ее уровня объема полномочий и ответственности, задач, функций и ресурсов.

В последние годы меняются формы и методы осуществления исполнительной власти под прямым влиянием изменений в юридическом статусе различных объектов. Формы и методы деятельности исполнительной власти становятся более многообразными и гибкими. Их отличают очевидная поддержка, стимулирование и создание благоприятных условий для всех видов социально полезной деятельности. Главными элементами деятельности органов исполнительной власти становятся информация, прогноз, программирование и обеспечение единых условий хозяйствования для субъектов рыночных отношений, создание инфраструктуры, контроль и надзор.