Стадии управления политическим процессом

Первой стадией процесса политического управления является стадия определения сущности политических проблем (короче говоря «формирование и формулирование политических проблем»).

При рассмотрении сущности общественных проблем изучению формирования управления обычно не уделяется достаточно внимания, в то время как именно отсюда должен начинаться управленческий анализ. Некоторые ученые считают, что основания, детерминанты управленческих проблем лежат вне сферы управленческой науки. Однако именно управленческий анализ помогает определить размер и объем проблемы, направления действий правительства для реализации поставленных целей. Именно выявление сущности проблемы, ее правильное определение и формулировка позволяют точнее обозначить сущность управленческого процесса. Для целей управления «сущность проблемы» можно определить как условия или ситуацию, в которой проявились неудовлетворенные потребности части общества, требующей направленных усилий для изменения ситуации. Эти усилия могут быть предприняты как со стороны непосредственно заинтересованных в проблеме лиц, так и со стороны лиц, действующих в интересах первых. Такие житейские проблемы, как низкие доходы, загрязненный воздух, нездоровая пища, длительные судебные процедуры, могут порождать причины общественного неудовлетворения, требующие своего решения. Здесь имеются в виду проблемы всякого рода и уровня. Но только те проблемы, которые приводят в движение, побуждают к действию людей, становятся управленческими проблемами. Например, когда группа, имеющая низкий доход, приспосабливается к ситуации и не предпринимает никаких действий, чтобы изменить ситуацию, то в соответствии с приведенной дефиницией управленческой проблемы не существует. Проблема не «становится» как таковой, если она не «выплескивается» наружу.

В связи с этим возникает вопрос: какие свойства либо качества придают проблеме общественный характер, что отличает частную проблему от общественной? Можно сказать, что общественно-государственными являются те проблемы, которые обладают широким полем охвата сфер жизни и значительным резонансом, включая последствия для людей, не включенных в конфликт непосредственно. Проблемы, которые имеют незначительный эффект и радиусом своего действия охватывают одного или нескольких человек, вовлеченных в конфликт непосредственно либо неудовлетворенных состоянием своих дел, могут считаться частными проблемами.

Многие проблемы, не затрагивающие непосредственно правительственные структуры, носят частный характер. К таковым можно отнести случаи, когда члены парламента «погружаются» в обеспечение помощи индивидуальным просителям по поводу их взаимоотношений с административными службами.

Во всех странах существует множество проблем, которые можно квалифицировать разнообразными способами. Одной из таких градаций является деление проблем на «процедурные» и «сущностные». Процедурные проблемы связаны с вопросами организации деятельности правительства. Сущностные проблемы взаимосвязаны с актуальными последствиями человеческой деятельности, касаются ли они вопросов транспорта, торговли, загрязнения окружающей среды. Другая градация может быть связана с происхождением проблем и делением на внутренние и внешние по отношению к управленческой системе.

Существенно заметить, что определение сути общественной проблемы как таковой зависит не только от объективных обстоятельств, но, что не менее важно, в какой мере проблема находит понимание среди народа, отражается в общественном сознании. Это ведет нас к следующему фрагменту рассуждений: почему одни проблемы выдвигаются на передний план и требуют действий и реакции со стороны властей, а другие нет? Для этого необходимо рассмотреть вопрос об управленческих приоритетах, а, точнее, проблему авансцены управления.

Второй стадией процесса политического управления является выдвижение политических проблем на «авансцену политики».

В повседневной жизни каждый человек либо группа сталкиваются с проблемами, требующими вмешательства должностных лиц, управленцев, правительства. Множество людей постоянно выдвигают требования к властям по поводу роста цен на сельхозпродукты, жилье, монопольного положения на рынке целых отраслей отдельных производителей и т. д. И лишь небольшая часть этих требований находит отклик со стороны властей. Именно эти требования, которые субъекты власти принимают в расчет и предпринимают конкретные действия по их реализации, создают феномен «авансцены», или «повестки дня» управления. Таким образом, «повестка» управления отличается от управленческих требований в целом. Термин «повестка» должен быть также отделен от термина «управленческие приоритеты», который обычно обозначает ранжировку вопросов, выдвигаемых на повестку дня в порядке их значимости.

В управленческой системе одновременно существует целый ряд «повесток дня». Роджер Кобб и Чарльз Элдер выдвинули тезис о наличии двух базисных типов «повесток» – перманентная авансцена и институциональная, или правительственная, авансцена. Перманентная повестка состоит из ряда обычных проблем, которые осознаются гражданами как заслуживающие общественного внимания и находятся в юрисдикции существующей государственной власти. Перманентная авансцена имеет место в каждой нации, государстве, на местном уровне, в каждой локальной управленческой системе. К числу перманентной повестки дня во многих странах мира относится рост преступности, безопасность на транспорте, экологические проблемы.

Институциональные вопросы авансцены можно разделить на старые и новые пункты повестки. Старые пункты – это те, которые с регулярной периодичностью выдвигаются на авансцену, например, увеличение заработной платы работников, парламентские реформы, увеличение пособий малообеспеченным слоям. Эти проблемы хорошо известны должностным лицам, и поэтому альтернативные варианты возможных решений у них имеются. То есть модели решений на основе прошлого опыта в какой-то степени наработаны. Новые пункты «повестки» возникают в зависимости от обстоятельств и конкретных ситуаций. Старые «повестки» предполагают тенденцию получить приоритет от должностных лиц, которые считают свое время ограниченным, а «повестку дня» перегруженной. Лица, полномочные принимать решения, предполагают, что старые проблемы заслуживают больше внимания, потому как они имеют долговременный характер, лучше известны имеющим с ними дело должностным лицам. Конечно, проблемы, которые достигают «повестки» как новые пункты, могут с течением времени превратиться в старые пункты. Примером тому являются такие пункты, как загрязнение окружающей среды, проблема организованной преступности и другие.

Отдельные проблемы привлекают внимание общественности и управленцев благодаря усилиям средств массовой информации. Некоторые злободневные репортажи вполне способны взорвать общественное мнение и вынудить управленцев реагировать конкретными действиями.

Формирующие общественное мнение факторы помогают структурировать управленческую повестку. Тем не менее, несмотря на всю важность средств информации, все же они привлекают общественное мнение как бы с подветренной стороны. То есть существенным фактором являются, к примеру, близость газеты к тем или иным управленческим кругам, источникам информации, деловые ориентации журналистов, источники финансовой поддержки, а также ориентация на интересы публики, с которой имеет дело газета, журнал, радио или телевизионный канал.

Каковы же пути, благодаря которым проблемы достигают статуса повестки? Существуют различные способы, благодаря которым проблемы могут выйти на уровень систематической или институциональной повестки.

Многие управленческие предложения и программы разрабатываются официальными лицами как профессионалами по должности, так и назначаемыми для этих целей людьми в административных службах и организациях. В этих службах разрабатываются правительственные программы в области сельского хозяйства, здравоохранения, торговли и других сферах, которые получили статус общественных проблем, и готовятся предложения по их реализации.

Иногда Президентом создаются специальные исследовательские группы, консультативные комиссии из официальных лиц и специалистов для разработки и контроля управленческих решений. Такие консультативные комиссии заняты как разработкой управленческих решений, так и организацией их поддержки, используя престижное членство в этих комиссиях. Некоторые из комиссий могут быть назначены в большей мере для выработки предложений в ответ на конкретные запросы и требования, претендующие на продвижение в повестку дня управления.

Законодатели также вовлечены в формулирование проблем управления. Получая информацию и предложения для действий во время слушания дел в Парламенте или в процессе парламентских расследований через контакты с различными официальными лицами, представителями групп интересов, а также на основе собственных интересов и потребностей, они формулируют предложения по предлагаемому курсу действий. В некоторых сферах управления депутаты сделали весьма много для формирования программ управления.

Формулирование проблем управления может рассматриваться как процесс, включающий два типа деятельности. Первый из них предполагает вопрос, о том, что нужно делать в конкретной ситуации? Например, какого рода национальное страхование здоровья необходимо стране? Или же вопрос может быть таким: какого рода программы иностранной помощи необходимо иметь стране? Или: каков должен быть минимум заработной платы, и какие слои населения должны быть им охвачены?» Ответы на подобные вопросы приобретают форму общих принципов. Это то, что касается первого типа. Второй тип деятельности включает проектирование законодательства или подготовку административных правил, которые при их принятии будут проводить эти принципы в действие. Это скорее технический и обыденный, но, тем не менее, очень важный вопрос. Написанный таким образом законопроект может иметь существенное воздействие на его администрирование и реальное содержание общественно-государственного управления.

На практике очень трудно, если вообще возможно четко отделить формулирование проблем управления от принятия решений. Это есть аналитическое разделение функциональной деятельности, которое происходит в управленческом процессе. Оно не может выполняться различными лицами в разное время в разных организациях. Все, кто вовлечен в формулирование курса действий, заинтересован в принятии их предложений. Одни предложения будут приняты, другие исключены для того, чтобы обеспечить поддержку предполагаемого управленческого курса. С учетом дальнейшей перспективы участники стадии формулирования проблем управления могут подвергаться воздействию обстоятельств, которые возникают на этапе администрирования решений.

Третьей стадией процесса политического управления является принятие управленческих решений.

Анализ структуры процесса принятия управленческих решений предполагает изучение круга субъектов – участников управленческого процесса. Субъектность в управлении обусловлена соотношением между объективными возможностями деятельности (актора) и достигнутым де факто уровнем зрелости субъекта, а также способностями субъекта, мотивацией, возможностями и знаниями, последовательностью в действиях и т. д.

Субъектами управленческого процесса чаще всего выступают официальные должностные лица, законодательные органы власти, исполнительная власть, административные службы, суды. Субъектами могут считаться также неофициальные участники управленческого процесса, такие, как группы интересов, политические партии, отдельные граждане. Официальными лицами считаются те, которые наделены властными полномочиями заниматься формированием управления. Представители законодательной и исполнительной власти, администраторы и судьи выполняют важные функции в управленческом процессе. Субъекты управления отличаются друг от друга по уровню и масштабам деятельности. Так, выделяют управленцев высшего эшелона власти и ординарных управленческих деятелей. Первые обладают прямыми конституционными полномочиями для своей деятельности, вторые должны получать властные полномочия от звеньев высшего эшелона. К высшему эшелону относятся члены парламента, кабинета министров, верховного суда и т. д. Ординарными управленцами считаются работники административных служб.

Органы законодательной власти как субъекты управления занимаются решением важнейших проблем законотворчества и формирования управления. Законодательные органы Республики Беларусь обладают в полной мере независимыми властными полномочиями. Постоянные комиссии Парламента обладают полномочиями высшей инстанции по отношению к другим законодателям. Такие сферы управления, как права человека, социальная и другие в значительной мере формируются Парламентом.

Что касается роли исполнительной власти в Республике Беларусь, то она существенно зависит от лидерства президентской власти в области формирования управления и в сфере исполнения решений.

Административные службы во всем мире характеризуются некоторыми постоянными характеристиками, такими, как наличие многочисленного аппарата и его размеры, сложность в управлении, иерархичность организации, уровень автономии. Общим положением управленческих наук является тезис о том, что административные службы являются более или менее автоматическими проводниками управленческих решений, вырабатываемых административными службами правительства. Вряд ли подлежит сомнению аксиома о том, что управление и администрация тесно связаны, и то, что административные службы включены в управленческий процесс. В таком смысле управлением можно назвать то, что правительство реально делает в таких конкретных сферах, как финансы, транспорт, культура, социальное обеспечение. Администрация способна ускорять либо задерживать проведение законов и реализацию управленческих решений. Сложность управленческих проблем, решаемых современными демократическими государствами, приводит к тому, что из-за недостатка времени у Законодателя иногда руководящие функции власти, иначе говоря «управление делами», передаются административным службам.

Важным субъектом управленческого процесса, участвующим в принятии управленческих решений, является суд. Суды играют большую роль в формировании управления. Они влияют на характер и содержание управления посредством применения инструментов юридического пересмотра и законодательного толкования принятых управленческих решений. Основой юридического пересмотра управленческих решений являются полномочия судов определять конституционность действий законодательных и исполнительных органов. Суд использует свои права пересмотра управленческих решений весьма экономно, и его решения эффективны. Парламент может не решиться на те или иные действия, если существуют опасения, что такие действия будут признаны неконституционными. Суды играют все большую роль в формировании управления. Они все чаще обращают внимание не только на то, что правительство не должно делать, но и указывают на то, что правительство должно делать, чтобы выполнить свои конституционные обязательства. В таких странах, как Канада, Австрия, Германия суды имеют практику в области политической юриспруденции, но все же их влияние на управление гораздо меньше, чем в США. В развивающихся странах суды не имеют сколь-нибудь значительного влияния на политику.

Наряду с официальными организациями и институтами в управленческом процессе принимают участие многие другие субъекты, такие, как группы интересов, политические партии и движения, отдельные личности. Их можно квалифицировать как неофициальных участников, потому что несмотря на их важную роль в различных ситуациях они не обладают легальными властными полномочиями участвовать в процессе принятия управленческих решений в государственной системе.

Микроуправление включает действия индивидов, групп и сообществ, нацеленных на обеспечение поддержки либо со стороны лиц, принимающих ответственные решения, либо со стороны правительства. Подсистема управления – это сферы деятельности людей, регулируемые в определенных пределах. Это то, что можно назвать частными видами управления, как-то: проблемы железнодорожного и автотранспорта, жилищного строительства, ремонта дорожных покрытий. Макроуправление имеет место на уровне высших официальных должностных лиц, лидеров парламента и правительства.

Главными действующими лицами макроуправления являются: Президент, лидеры парламентских фракций, высшие должностные лица государства и т. д. Бывает, что важными участниками макроуправления становятся журналисты, общественные деятели, выдающиеся ораторы. Круг участников макроуправления может быть достаточно широким. Этот уровень управления привлекает самое большое внимание исследователей управленческого процесса, так как он является наиболее заметным, значимым, а также действенным и эффективным.

Законодатели также вовлечены в процесс выработки управленческих предложений. Получая информацию во время слушания дел в Парламенте или в процессе парламентских расследований, они формулируют предложения по предлагаемому курсу действий. Группы интересов также часто играют важную роль в формировании управления, выступая с предложениями для законодателей. Группы управленцев часто подключаются к подготовке законопроектов. В целом из вышеперечисленных источников и формируются альтернативные предложения для принятия решений по конкретным проблемам. Подключение? как официальных лиц, так и представителей частных интересов к компромиссному решению является характерной чертой формирования управления в демократических странах.

Итак, формулирование проблем управления на практике тесно связано со стадией принятия решений в управленческом процессе. Управленческие решения включают действия тех или иных официальных лиц или организаций, связанные с получением поддержки для предлагаемых программ и предложений, либо с отказом от тех или иных альтернатив. В позитивном смысле они включают такие формы, как принятие законодательных актов или постановлений исполнительных органов. Здесь уместно вспомнить различие между управленческими решениями, определяющими содержание общественного управления, и обычными решениями, которые обеспечивают каждодневное управление. Более того, управленческое решение является обычно кульминацией различных решений, рутинных и не совсем рутинных, принимаемых в ходе управленческого процесса.

В анализе процесса принятия решений необходимо принимать в расчет такие факторы, как: критерии решений; типы принятия решений; создание большинства в парламенте; президентские решения и дифференциализм (incrementalism). Рассмотрим критерии решений. Принятие решений может рассматриваться как индивидуальный или как коллективный процесс. В первом случае речь идет о критериях, которые применяет конкретное лицо при выборе решений. Во втором случае речь идет о процессах создания большинства для получения одобрения или об иных формах достижения решений. Индивидуальный выбор, конечно, делается обычно с учетом интересов других лиц, вовлеченных в ситуацию принятия решений и их вероятного поведения и реакций.

Для того чтобы получить наиболее полное представление о процессе принятия решений, необходимо рассматривать его не только как индивидуальный, но и как коллективный процесс. С этой целью рассмотрим наиболее характерные методы принятия коллективных решений, такие, как сделка, убеждение и приказание.

Сделка – это наиболее распространенный стиль принятия решений в демократических странах. Сделка может быть определена как процесс, в котором два или более участника, наделенные властью либо полномочиями принимать решения, приспосабливают свои, по крайней мере, частично не совпадающие цели для того, чтобы сформулировать курс действий, который не является идеальным, но достаточно приемлемым для участников. Сделка включает переговоры типа «ты мне – я тебе» и компромисс для достижения взаимоприемлемых позиций. Сделка может носить как ясный, точно выраженный характер (эксплицитный), так и подразумеваемый (имплицитный характер).

Двумя наиболее общими формами сделок являются «взаимные услуги» и компромисс. «Услуги» обычно включают откровенный взаимный обмен поддержкой по двум различным вопросам управленческой повестки. Это – превалирующая форма сделки, потому что не каждый пункт повестки интересует лидеров в равной степени.

Компромисс обычно включает в себя эксплицитные сделки, касающиеся конкретных проблем, когда обсуждается и взвешивается большая или меньшая цена уступок. Участники сделки в таких случаях рассуждают: «половина булки лучше, чем ничего» – и стремятся приспособить, в какой-то степени сблизить позиции, в чем-то уступить для достижения соглашения.

Убеждение. Попытки уверять других в правильности своих позиций и принимать их как свои собственные подразумевают такой стиль принятия решений, как «убеждение». В отличие от управленческой сделки сторонник «уговаривания» стремится получить поддержку без изменения собственных позиций. Такие попытки строятся на основе преувеличения достоинств своей позиции или возможных выгод, которые получают договаривающиеся стороны в результате достижения соглашения. Сторонник убеждений (уговора) стремится побуждать к действию других по принципу «делай так, как я».

Итак, управленческая сделка подразумевает соглашение равных сторон. Существует также «приказной стиль», который включает иерархические отношения субординации среди вышестоящих и нижестоящих. Приказание есть способность вышестоящих начальников принимать решения в пределах их компетенции по отношению к нижестоящим. Начальники могут применять различные санкции по отношению к подчиненным в виде поощрений или наказаний, хотя чаще используются наказания как метод усиления ответственности за выполнение решений. Подчиненные, которые с готовностью выполняют распоряжения начальников, могут рассчитывать на их расположение либо продвижение по службе. Те, кто не выполняет распоряжений, не могут рассчитывать на благосклонность начальства и могут быть понижены в должности либо уволены.

На практике управленческая сделка, убеждение и приказания часто взаимопереплетаются в конкретной ситуации, требующей решения.

Фактором исключительной важности в принятии решений является президентство. Независимо от его роли в законодательном процессе Президент может рассматриваться как самостоятельная управленческая величина, принимающая полномочные решения. В сфере внешней политики Республики Беларусь большинство предложений являются продуктом президентской деятельности, основывающейся на его конституционной власти и широких законодательных полномочиях. Следует отметить, что трудно провести разграничительные линии между формулированием, принятием и администрированием управленческих решений. Президент вправе принимать любое решение из имеющихся альтернатив на свое усмотрение, объединяя в один прием все указанные фазы принятия решений.

Одним из наиболее оптимальных типов принятия решений является дифференциализм (incrementalism). Термин «дифференциализм» используется для обозначения процесса принятия решений, отличающегося в незначительной степени (маргинально) от предыдущих решений. Нередко дифференциальная теория подается как в предписывающем, так и в описательном качестве, которое подразумевает, что этот путь принятия решений действительно таков, каким он должен быть на самом деле. В действительности, если недифференциальные решения можно определить как те, которые в острой форме отличаются от предыдущих решений или требуют значительных изменений в большую или меньшую сторону, тогда можно сказать, что в прошлые десятилетия было совсем немного недифференциальных и фундаментальных управленческих решений.

Дифференциализм является весьма полезной теоретической основой для принятия аналитических решений. Но необходимо признать, что процесс принятия решений включает как фундаментальные, так и дифференциальные решения. Вряд ли следует присваивать дифференциализму свойства предписывающего или рационального характера, учитывая существующее положение вещей в процессе принятия решений.

Четвертая стадия процесса политического управления называется «реализация (инструментаризация) управленческих решений».

В действительности очень трудно, если не невозможно, провести резкую границу между принятием управленческого решения и его исполнением, так же как и трудно различить стадии формулирования и принятия решений. Видимо, справедлив афоризм о том, что проведение в жизнь политики зависит от того, как она проадминистрирована, а администрирование зависит от того, насколько продуманной является политика. Неразрывность управленческого процесса можно образно сравнить с тканью без шва. Эта особенность довольно часто упоминается в научных дискуссиях.

Рассмотрим следующие аспекты инструментаризации управления: субъекты инструментаризации, сущность административного процесса, согласие в управлении и влияние инструментаризации на содержание управления.

В современных управленческих системах государственное управление проводится в жизнь, инструментируется посредством сложной системы административных служб. Эти службы выполняют наибольшую часть работы правительства и, таким образом, влияют на граждан более прямо и непосредственно, чем иные правительственные институты.

Классической особенностью литературы по общественно-государственному управлению (public administration) является утверждение, что управление и администрирование – это отдельные, различающиеся между собой сферы деятельности Управление связано с формулированием воли государства и проводится в жизнь (управляется) «управленческими отраслями» правительства, такими, как органы законодательной и исполнительной власти. Администрирование, с другой стороны, связано с инструментированием, выполнением воли государства и с достижением эффекта более или менее автоматического выполнения решений управленческих центров.

В то время как административные службы являются первичными исполнителями государственного управления, многие другие акторы также вовлекаются в этот процесс. В процесс принятия решений вовлечены законодательные органы, суды, группы интересов, общественные организации. Они могут быть также непосредственно вовлечены в управленческое инструментирование или действовать опосредованно, влияя со стороны на административные службы, а иногда и так, и иначе одновременно.

Какова же роль законодательных органов Республики Беларусь в администрировании управления? Парламент может влиять на администрирование различными путями. Чем более детализированное законодательство прошло через парламент, тем меньшей свободой действий располагают административные службы. Соответствующий комитет зачастую сопровождает законопроект предложениями по поводу того, каким образом данное законодательство должно быть инструментировано. Данные предложения не имеют законодательной силы, но они могут быть проигнорированы администраторами только под страхом наказания. Законодательные органы и соответствующие комитеты часто стремятся влиять на службы, находящиеся в пределах их компетенции. Утверждение парламента требуется при назначении на многие высшие административные посты во многих странах; и эта практика может использоваться как рычаг управленческого влияния. Парламентское вето также служит важным инструментом, позволяющим парламенту и его комитетам влиять достаточно эффективно на административное управление на конкретных направлениях. Некоторые законы проводятся в жизнь главным образом через судебные процедуры и действия. Применение законов, связанных с уголовными преступлениями, – наиболее характерный пример. В Республике Беларусь наиболее важные дела рассматриваются Конституционным Судом.

Законы наделяют административные службы легальными полномочиями предпринимать действия и решения по конкретным делам. Насколько же эффективны действия служб, чем они в действительности занимаются, зависят ли от управленческого контекста, в котором они оперируют, и какую управленческую поддержку они имеют? Существуют значительные различия в том, как службы распоряжаются своей свободой действий, и как они выполняют свои программы.

Управленческое и социальное окружение, в котором действуют службы, часто оказывает большое влияние на их действия. Эти внешние силы воздействия включают относящиеся к делу законы, правила, постановления, принятые процедуры, концепции правил игры; начальников исполнительных органов; систему парламентского надзора; суды, иные административные службы, иные формы управления; группы интересов; политические партии, средства массовой коммуникации.

Существуют службы, функции которых либо частично совпадают, либо соперничают в выполнении правительственных заданий. Помимо правительства существуют различные региональные и местные органы управления, которые оказывают влияние на решения государственных административных служб. Силы, которые сосредоточены в окружении служб, формируют «клиентелу» служб, имеющую интересы к администратору.

Клиентела служб – это весьма важная часть их окружения. Многие службы получают большую выгоду от наличия активной клиентуры. Так, Министерство образования Республики Беларусь имеет ряд общественных центров, таких, как Ассоциация содействия Юнеско и т. д. Министерство здравоохранения имеет существенную поддержку своей деятельности со стороны многочисленных благотворительных фондов типа фондов помощи малоимущим. Потребители товаров – это самая многочисленная группа населения, но именно вследствие своей слабой организованности и недостатка осознания своих интересов она оказывает слабую поддержку службам, занимающимся контролем за качеством продукции и их распределением. И если в Республике Беларусь порой отсутствует надлежащий контроль за качеством товаров, то это не в последнюю очередь зависит от неразвитости общественного контроля в этой сфере, с одной стороны, и от не заинтересованности в таком контроле со стороны предприятий, занимающихся изготовлением и сбытом некачественной продукции. Некоторые службы имеют слабо привилегированную или не имеют никакой клиентелы. Так, службы социального обеспечения, имеющие в качестве клиентелы малоимущие слои, вряд ли могут рассчитывать на мощную поддержку со стороны этих категорий населения.

После завершения стадии законодательного принятия управленческого решения начинается этап инструментаризации управленческих решений. Всестороннее изучение процесса управленческой деятельности должно быть связано не только с обстоятельствами, приводящими к принятию решений, но и с тем, что сделано для того, чтобы инструментировать это решение и убедиться, что согласие в управлении между теми, кто принимает решения, и теми, кому адресованы эти решения, достигнуто.

Итак, все виды управления содержат элементы контроля исполнения решений. К числу таких техник относятся непринудительные формы действий, инспекции, лицензирование, займы, субсидии и пособия, контракты, правительственные расходы, налоговая политика, директивная власть, неформальные процедуры, санкции.

Пятой стадией процесса политического управления является стадия оценки политики. Существует несколько вариантов типологии управленческой оценки.

Первый вариант оценки – это оценка как функциональная деятельность. Управленцы и администраторы всегда руководствуются критериями выгоды, результативности конкретных программ и проектов. Многие из этих критериев оценок складываются на базе личных эмоций, впечатлений, интересов, всевозможных вариантов идеологических критериев, а также многих других. Так, одни критерии основываются на партийных интересах, другие состоят из разного рода фрагментарных, ординарных, рутинных и даже заурядных критериев.

Другой вариант управленческих оценок возникает при инструментировании конкретных программ и направлений управления. Оценка возникает при ответе на вопрос типа: является ли программа пригодной для реализации? Какова реальная стоимость реализации программы? Кто получит наибольшую выгоду от реализации программы и в каком виде? Какого рода легальный инструментарий необходим для достижения целей управления? Какого рода критерии могут помочь в оценке социальной значимости намеченных программ?

Третий вариант оценки управления, относительно новый в научном инструментарии, который получает все большее применение органами управления, – это «систематическая, объективная оценка».

Систематическая оценка позволяет своевременно оценивать общественные нужды и запросы. Критериями служат следующие вопросы. Насколько объективно управление? Какова его выгода и стоимость? Кто находится в числе получателей дивидендов управления? Каковы будут результаты, если данное управление не будет реализовано? Систематическая оценка создает возможности аналитикам-оценщикам своевременно предоставлять политическим деятелям материал для правильного анализа управленческой обстановки, своевременно корректировать текущее управление и определять перспективы.

Прямая стоимость (цена) управления является еще одним элементом оценки. Определить в денежном выражении стоимость конкретных программ довольно легко, особенно в тех случаях, когда правительством выделяется определенная сумма, требуемая для реализации данной программы. Часто заранее известно, какой процент национального продукта либо бюджета выделяется для реализации тех или иных программ. Другие виды стоимости управления более трудны для подсчета, такие, как затраты на контроль за загрязнением среды или потери государства вследствие загрязнения окружающей среды.

Управление может иметь косвенную стоимость, с точки зрения ее последствий для общества или отдельных категорий граждан. Такие стоимости в управленческой оценке часто не рассматриваются, так как они не имеют количественных измерений. Например, как измерить последствия социального раскола или дестабилизации общества? Чем измерить ущерб США во вьетнамской войне или потери бывшего СССР и каждой республики в афганской войне?

Оценка управления становится еще более сложной, когда ее эффекты носят символический (неосязаемый) характер. Символические результаты, по мнению Г. Алмонда и Г. Пауэлла, включают утверждение ценностей элитами, заявления политиков или намерения политических лидеров. Символические результаты управления не продуцируют реальных изменений в сложившейся обстановке. Жизнь людей не становится лучше от заверений высоких должностных лиц о движении к обществу изобилия, однако, даже пропаганда, далекая от реального управления, может влиять на эмоциональную сферу и приносить удовлетворение многим людям.

Существует также множество вариантов управленческой оценки вне правительства. В их числе средства массовой информации, университетские исследовательские центры, частные исследовательские организации, группы организованных интересов.

Немаловажным фактором оценки управления также является форма, посредством которой распределяются стоимость и выгоды управления. Стоимости и выгоды общественных программ могут рассматриваться в широком либо узком смысле. Если речь идет о социальной обеспеченности граждан, то как выгоды, так и стоимости могут быть распределены широко. Законы, регулирующие взаимоотношения между производителями автомобилей и дилерами, включают узкое распределение затрат и выгод. Ограниченные затраты – широкие выгоды и большие затраты – малые выгоды являются другими возможными моделями управления. Затраты и выгоды управления, если это можно так назвать, могут быть или материальными, или символическими.

Одним из качественных критериев оценки управления может служить такой критерий, как «большие выгоды и большие затраты» Общественные программы, которые требуют значительных затрат, – это социальное обеспечение, строительство больших магистралей, защита от пожаров, государственное образование, национальная безопасность и другие. Утверждение программ в данных областях обычно не встречает большого сопротивления. Например, ни у кого не вызывает сомнений общественная польза укрепления национальной безопасности. В то же время точно измерить выгоды от ее укрепления вряд ли возможно.

Следующий критерий оценки управления – это «большие выгоды и небольшие затраты» Некоторые общественные программы предусматривают значительные выгоды для большого числа граждан, в то время как затраты на их реализацию снижаются по мере справедливого распределения стоимостей среди заинтересованных групп общества. Иллюстрацией является контроль за загрязнением окружающей среды, контроль безопасности движения, контроль качества продуктов питания, регулирование сферы коммунальных услуг, контроль безопасности труда на предприятиях.

Следующий критерий оценки – это «малая выгода и большие затраты». Некоторые программы охотно воспринимаются заинтересованными группами. Под эту категорию подпадают льготы ветеранам, сельскохозяйственные субсидии, добровольные пожертвования организаций и частных лиц, льготное налогообложение. Стоимость этих программ, т. е. затраты на их реализацию, складывается из высоких налогов или цен на товары и услуги, которыми облагается все население. Группы, получающие выгоду от реализации этих управлений, активно действуют в их поддержку. Такие группы ищут и зачастую находят поддержку на правительственном уровне. Противникам принятия подобных программ, например, помощи инвалидам, довольно трудно организовать кампанию против их реализации.

Еще один критерий оценки управления – это «малые выгоды и малые затраты» Те общественные программы, которые обеспечивают явное преимущество в сфере распределения выгод, льгот и привилегий одним группам по сравнению с другими, в своей основе имеют тенденцию к воспроизводству конфликтов между этими группами. Например, политика поддержки предпринимателей большого бизнеса может встретить сопротивление со стороны профсоюзов и рабочих государственных предприятий.

Конечно, выделенные здесь четыре управленческие категории, базирующиеся на распределении затрат и выгод, являются довольно приблизительными. Очевидно, что все возможные варианты оценки управления не могут быть помещены в указанные рамки.

Важнейшими формами управленческой оценки являются парламентский надзор, систематическая правительственная оценка. Вне правительства в управленческой оценке участвуют средства массовой информации, группы давления, группы организованных интересов, частные исследовательские центры.