Территориально-политическая организация государственно-политической системы

Государственно-политическое устройство включает форму терри­ториально-политической организации, которая, в свою очередь, охва­тывает принципы и механизмы взаимоотношений между централь­ными и местными органами государственной власти. В реальной жиз­ни эти принципы и механизмы выражаются в унитаризме, федерализ­ме и конфедерализме. Как все эти последние соотносятся с различны­ми типами политических систем и режимов?

Анализ реального положения вещей не дает оснований для уста­новления каких бы то ни было устоявшихся однозначных корреля­ций между тремя уровнями типологизации. Так, для США и ФРГ, где господствует либерально-демократическая система, характерен феде­ративный принцип государственного устройства, но такой же прин­цип был характерен для тоталитарного Советского Союза и Брази­лии, когда там господствовала авторитарная система. В то же время унитарное устройство было реализовано в нацистской Германии и фашистской Италии, унитарными являются большинство современных либерально-демократических государств. Либерально-демократи­ческая Швейцария является конфедерацией кантонов, но рабовла­дельческие штаты, отделившиеся от северных штатов США во время Гражданской войны, также отдали предпочтение конфедеративному устройству государства. Федерализм встречается как в многонацио­нальных странах (Индия, Россия), где имеет место сочетание терри­ториально-политического и территориально-национального принци­пов, так и в преимущественно однонациональных странах (ФРГ) с их территориально-политическим принципом государственного Устройства. Столь же неоднозначно соотношение первого и второго Уровней типологизации с монархией, президентской и парламент­ской республиками и т. д. Унитарное государство, независимо от того, Централизованное оно или децентрализованное, демократическое или авторитарное, характеризуется господством единой системы ор­ганов власти и правосудия, руководствующихся едиными правовы­ми и конституционными нормами. Здесь все управленческие образозование сверху донизу подчинены правительству и являются админи­стративными подразделениями. Прерогативы руководителей мест­ных органов власти, хотя они и избираются на выборах, существенно ограничены, их деятельность контролируется центральным прави­тельством. Разумеется, масштабы централизации и такого контроля варьируются в разных странах.

Но вместе с тем необходимо отметить, что унитарное устройство не обязательно предполагает жесткую административную централи­зацию. Такая централизация, как правило, характерна для автори­тарных и тоталитарных государств независимо от их территориально­-государственного устройства. Например, хотя СССР формально счи­тался федеративным государством, на деле для него были характер­ны жесткий унитаризм, централизация и регламентация (об этом бо­лее подробно см. ниже). В современных высокоразвитых индустри­альных обществах централизация, сыгравшая положительную роль на определенном этапе исторического развития (например, в периоды образования национальных государств, индустриализации, восста­новления народного хозяйства после первой и второй мировых войн и т. д.), утрачивает характерные для нее преимущества.

В последние десятилетия в большинстве унитарных государств, таких как Италия, Франция, Великобритания и др., наметились все более четко проявляющиеся тенденции к децентрализации, передаче местным органам растущего круга властных прерогатив и функций. Например, в Италии имеются различия между областями с обычным статусом и теми, которые сохраняют особый статус на основе специ­фических культурных, этнических или исторических особенностей. Это Сицилия, Сардиния, Валле д’Аоста, Трентино-Альто Адидже. Все более растущей самостоятельности в решении местных проблем до­биваются Шотландия, Уэльс и другие области Великобритании. Это дает им возможность оперативно реагировать на изменяющиеся усло­вия жизни на местах, гибко и эффективно руководить социальными и политическими процессами. Но при этом в силе остается основопо­лагающий принцип, по которому всю конституционную структуру сверху донизу определяют центральные органы государства. Децент­рализованные образования не вправе произвести какие бы то ни было изменения по собственному усмотрению без согласия на то центральных властей.

Во многих странах современного мира утвердилась федеративная модель государственно-территориального устройства. К их числу от­носятся Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Канада, Малайзия, Мексика, Нигерия, США, ФРГ. Федеративный путь госу­дарственного обустройства избрала и новая Россия.

Хотя те или иные элементы федерализма существовали еще в условиях античной Греции, в современном смысле он связан с воз­никновением буржуазного общества и капиталистического государ­ства. Одной из первых федераций была Нидерландская республика соединенных провинций, основанная в 1579 г. по Утрехтской унии. В силу ряда причин она вскоре потерпела неудачу. Наиболее старой из всех существующих федераций являются США, основанные конституцией 1787 г. Зачинателем теории федерализма считается Йоханнес Альтузиус (1562-1638 гг.), который разработал так называемую федеральную теорию народного суверенитета. Согласно этой теории, государство характеризовалось как союз общностей, иерархически возвышающийся над меньшими по размерам общностями или союза­ми, связанными между собой прямо или косвенно особым соглаше­нием. Большую популярность идеи федерализма получили во второй половине XIX в. и в XX в., когда интенсифицировались процессы об­разования современных национальных государств. Прудон даже предсказывал, что ”ХХ век откроет эру федераций”.

Федерация представляет собой союзное государство, состоящее из множества (как в случае с Россией и США) или нескольких (Кана­да) государственных образований, обладающих определенной сте­пенью самостоятельности в тех или иных сферах общественной жизни. Федеративное устройство призвано обеспечить хозяйственное и политическое единство страны с большой территорией и разобщен­ными районами. Оно успешно сочетает в себе преимущества государ­ственного единства и централизованной власти со сбалансированной самостоятельностью членов. Так называемая ’’общая воля”, служа­щая в качестве некоей невидимой оси государства, вырабатывается как бы из двойного источника - волеизъявления всех ее граждан, с одной стороны, и государств-членов - с другой.

Федеративное устройство государства существенным образом от­ражается на структуре высшего законодательного органа, который состоит из двух в принципе равноправных палат, например сенат и палата представителей конгресса США, представляющие соответст­венно территории и население определенных округов. В случае же существования двух палат в законодательном собрании унитарного государства они не пользуются равноправными полномочиями, как это имеет место в английском парламенте, где палата общин облада­ет реальными полномочиями, а палата лордов является во многом декоративным органом.

Проблема федеративного устройства остается одной из дискус­сионных. Американский политолог Д. Элазар видит причины спора в следующем: 1) федерализм относится одновременно и к структуре, и к функционированию государственной власти; 2) обеспечивает синтез единства и разнообразия; 3) выступает одновременно как по­литическое и социальное явление; 4) предусматривает определенные цели и средства их достижения; 5) причем эти цели могут быть по своему характеру ограниченными и глобальными; 6) существует не­сколько моделей политической организации федералистского ха­рактера.

Споры о государственном суверенитете в связи с федерацией раз­вернулись еще в XIX в. между сторонниками трех конфликтующих позиций. Так, Г. Еллинек, П. Лабанд, В. Уиллоуби считали, что суве­ренитетом обладает лишь федеративное государство в целом. Диамет­рально противоположную точку зрения высказывали М. Зейдель и Дж. Кэлхун, по мнению которых суверенитет принадлежит состав­ным частям федерации, которые обладают правом свободного выхода из нее. Компромиссный подход выдвинули А. де Токвиль, Г. Вайу и др., утверждавшие, что суверенитет делится между федерацией и субъектами федерации в соответствии с закрепленной в конституции долей разделения властных полномочий по вертикали.

Эти споры и дискуссии не затихают и в наши дни. Они получили новый мощный стимул в результате развала коммунистических си­стем в Восточной Европе и СССР, образования новой российской госу­дарственности на принципах федерализма. В нашей литературе по данному вопросу высказываются две полярно противоположные, по сути дела исключающие друг друга, точки зрения. Первая пред­ставлена P. A. Мюллерсоном. По его мнению, в федеративном госу­дарстве субъекты федерации не могут обладать суверенитетом, по­скольку не может быть государства в государстве, суверенитета в суверенитете. ’’Если же государство входит в состав другого госу­дарства, - писал он, - то потеря, а не просто ограничение суверени­тета, неизбежна. Суверенитет - не просто независимость государст­ва, которая всегда относительна. Суверенитет предполагает их не - подчиненность друг другу. Поэтому субъекты федерации, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверенными обра­зованиями”.

Вторую точку зрения отстаивает Л. М. Карапетян. По его мнению, федеративное государство, будучи союзом ряда государств, не пре­дусматривает установления подчиненности между ними. Не теряя своего суверенитета, каждый субъект федерации сохраняет полити­ко-правовое качество суверенной государственности, хотя его суве­ренитет и ограничивается рамками переданных федеративным орга­нам компетенций. В то же время суверенитет федерации также огра­ничен компетенциями ее субъектов.

Эти споры и дискуссии убедительно показывают всю сложность соотнесения принципа государственного суверенитета с принципами федерализма. Л. Дюги не без оснований подчеркивал, что с точки зре­ния понятия суверенитета ’’нельзя создать юридически удовлетво­рительную конструкцию федерального государства”. И действитель­но, федерация предполагает государственность на двух уровнях.

В принципе федерация, как единое неделимое государство, не­мыслима без его безусловного суверенитета на всей занимаемой им территории. Вместе с тем федерация - это объединение государств или государственных образований. Поскольку о государстве можно говорить тогда и только тогда, когда оно обладает той или иной долей суверенитета, то можно сказать, что федерация делит суверенитет со своими субъектами. Но здесь возникает вопрос о качестве и объеме суверенитета на двух государственно-властных уровнях. Иначе го­воря, речь идет о делимости суверенитета между федеральным уров­нем и субъектами федерации. Здесь два источника и уровня власти: центральное или федеральное правительство и правительства отдель­ных штатов (как в США) или земель (как в ФРГ). Последние часть своих властных полномочий делегируют федеральному правитель­ству. В принципе в ведение последнего передаются основополагаю­щие для любого государства проблемы обороны, внешней политики, денежного обращения и финансового регулирования, политика в об­ласти труда и трудовых отношений, социальной защиты населения и т. д. Полномочия по всем вопросам, не переданные федеральному' правительству, остаются за субъектами федерации. При разграниче­нии прерогатив и компетенций между двумя уровнями обеспечива­ются верховенство федеральной конституции и законов, соответст­вие им конституций и законов субъектов федерации.

При всем том одним из важнейших принципов федерализма является автономность, самоуправляемость всех субъектов федера­ции. Субъекты федерации, например земли в Австрии и Германии, штаты в США, провинции в Канаде, имеют право принимать собствен­ные конституции и законы, обладают значительной степенью само­стоятельности в решении достаточно широкого круга проблем. Они регулируют свои отношения с центральным правительством на дого­ворной основе при соблюдении равноправия всех субъектов федера­ции. Проблемы, как правило, решаются на том уровне, на котором они возникают. Иначе говоря, власть осуществляется множеством правительственных органов, каждый из которых обладает своими властными прерогативами и компетенциями. Имеет место определен­ное разделение властей по вертикали, призванное сдерживать и урав­новешивать влияние различных органов управления. Федерализм подразумевает многообразие реализации властных функций в рам­ках упорядоченной структуры связей. Здесь мы имеем не слияние, а единство в многообразии.

В федеративном государстве существование двух палат позволя­ет сочетать представительство населения страны в целом с террито­риальным представительством от земель, штатов или иных админи­стративно-территориальных образований. Две палаты отличаются друг от друга по своим функциям, властным прерогативам, а во многих случаях и по способу избрания их депутатов. Если нижние па­латы, как правило, формируются посредством прямых выборов, то верхние палаты в разных странах комплектуются по-разному. Напри­мер, палата лордов составляется из наследственных пэров, которые не вправе передавать свой титул по наследству, а также высших иерархов англиканской церкви. Верхняя палата конгресса США - се­нат - состоит из 100 сенаторов, избираемых по два от всех 50 штатов независимо от численности населения. В ФРГ депутаты верхней пала­ты в лице бундестага назначаются правительствами земель.

Различаются договорные и конституционные федерации. В пер­вом случае федерация - это объединение государств, которые на основе договора делегировали ряд своих прав и прерогатив общему для всех них центральному правительству. При этом каждый член федерации сохраняет за собой суверенитет в принадлежащей ему юрисдикции. Центральное правительство не может внести какие-либо изменения в конституционный договор, а каждый член федерации может при желании расторгнуть этот договор. В конституционной фе­дерации не предусмотрено право какого-либо из ее субъектов на вы­ход из нее. В истории было несколько случаев мирного разделения федерации: в 1965 г. из состава федеративного государства Малайзия,' образованного в 1963 г., вышел один из штатов - Сингапур, опреде­лившийся как самостоятельное суверенное государство. В 1992 г. Чехословацкая федерация распалась на два самостоятельных государства - Чехию и Словакию. Попытки же силового решения проб­лем выхода из федерации, как правило, чреваты непредсказуемы­ми кровавыми последствиями. Это воочию продемонстрировали со­бытия и перипетии, связанные с выходом из состава США 11 южных штатов в начале 60-х гг. XIX в., развалом СССР и Югославии в наши дни.

Исторический опыт, особенно нашей страны, Югославии и Чехо­словакии, показал бесперспективность попыток разрешения нацио­нального вопроса в рамках федерации путем ее национально-полити­ческой организации. С этой точки зрения для нас несомненный инте­рес представляет то, что перед такими классически федеративными государствами, как США и Германия, продемонстрировавшими свою жизнеспособность, не стояла проблема решения национального воп­роса. В них политико-территориальное деление не привязано к нацио­нально-территориальному делению, а определение национальности связано с гражданством страны.

Конфедерация представляет собой внутренне противоречивую форму политической организации. Для нее прежде всего характерны юрисдикционные споры, немыслимые для федеративного и унитар­ного государства. Здесь каждое входящее в конфедерацию государ­ственное образование почти в полном объеме сохраняет свои консти­туционные прерогативы и власть. Поэтому центральное правительст­во зависит от правительств отдельных государственных образований, его полномочия для выполнения тех или иных проблем определяют­ся этими правительствами. Поскольку слабое центральное правитель­ство получает средства за счет более или менее добровольных взно­сов от нижестоящих правительств, гражданин испытывает на себе влияние центрального правительства лишь косвенно и отдаленно. В целом можно утверждать, что федерация предполагает наличие центра, который вправе принимать властные решения, затрагиваю­щие всех субъектов федерации. Конфедерация же, будучи союзом не­зависимых государств, таким центром не располагает.

В качестве примеров конфедерации можно привести США со вре­мени завоевания независимости в 1776 г. до принятия конституции континентальным конгрессом в 1787 г. (точнее, до ее введения в дей­ствие в 1789 г.), Германский союз в 1815-1867 гг. Здесь особняком стоит Швейцария. Швейцарская Конфедерация возникла в 1291 г. как союз трех кантонов (Швиц, Ури, Унтервальден) для защиты от Габс­бургов. По-видимому, ее можно относить к конфедерации только до середины XIX в. С тех пор в ней все более отчетливо преобладала тенденция к. дрейфу в сторону федерализма. Как показал исторический опыт, конфедерация является одной из самых нежизнеспособ­ных форм государственного устройства. Прав один из основателей Общего рынка Ж. Моне, который говорил, что существуют два типа конфедераций: те, которые трансформируются в федерации, и те, ко­торые терпят неудачу. США, которые из слабо структурированной конфедерации превратились в мощное федеральное государство, и Швейцария, которая, формально сохранив название конфедерации, на деле приобрела качества федерации, подтверждают обоснован­ность этого тезиса. Это необходимо учесть при анализе перспектив развития новой государственности в России, перед которой стоит проблема федерализации по сути своей централизованного унитарно­го государства.

В данной главе я проанализировал лишь самые, на мой взгляд, ключевые аспекты мира политического. Очевидно, что каждый из этих аспектов имеет множество измерений, граней и особенностей. Каждый из них требует собственного подхода, и, разумеется, все их во всей полноте невозможно изложить в одной работе. При всем том вышеизложенного вполне достаточно, чтобы иметь представление о содержании и сущностных характеристиках мира политического. В последующих главах конкретизируются наиболее важные из этих характеристик.

ПАРТИИ В СИСТЕМЕ ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ