Местное самоуправление в постсоветский период

Как известно, в СССР самоуправление не располагало автономией: и местные, и региональные органы власти были частью вертикально интегрированного государственного механизма. С 1990-х годов эволюция самоуправленческих начал зависела от общего характера политической трансформации нашей страны, поскольку «общероссийское политическое развитие играло главную роль в процессе становления местной политики» (Гельман и др. 2008: 38), однако в число приоритетов новой, демократической российской власти местная автономия едва ли входила. В частности, в рамках конституционного процесса проблема местного самоуправления занимала подчиненное место по сравнению с проблемой федеративных отношений; из-за этого федерализация в России значительно опережала совершенствование муниципальной сферы. [См. статью Федерализм.] В целом же для большинства российских политических акторов предыдущего десятилетия «проблемы муниципальной автономии находились на периферии их интересов и не имели для них существенного значения. ... Новая российская власть не нуждалась ни в проведении выборов глав администраций, ни в существовании местных Советов» (Гельман и др. 2008: 49, 57).

Тем не менее, в 1993 году, с принятием действующей Конституции Российской Федерации, маятник развития местного самоуправления качнулся в сторону усиления муниципальной автономии. В целом ряде нормативных актов закреплялась самостоятельность местного самоуправления. В регионах началось становление различных моделей его организации, что вполне соответствовало разнообразию российского политического и культурного ландшафта. В то же время, однако, легко обнаружилось, что «заложенная в Конституции России идея “отделения” местного самоуправления от государства опиралась на практику, не укорененную в российском обществе» (Гельман и др. 2008: 41). Довольно скоро отчетливо выделилась группа регионов—противников самоуправления на местах, в которых преобладала тенденция огосударствления последнего. Региональная правовая база в тот период формировалась крайне неравномерно, а законы субъектов Федерации зачастую содержали нормы, противоречащие федеральному законодательству. Как правило, в таких случаях речь шла о превышении полномочий региональных властей в отношении муниципальных органов.

В апреле 1998 года Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления; это событие теперь можно считать заключительным аккордом в недолгом процессе укрепления местной автономии после краха коммунизма. С 2000 года в развитии местного самоуправления начался новый этап. Проведенная по инициативе президентской администрации реформа существенно ограничила местную самостоятельность, фактически выстроив на низовом уровне еще один «этаж» государственной власти. Вопрос о том, насколько предпринятые преобразования соответствуют самому духу самоуправления, пока остается открытым. Некоторые специалисты полагают, что они позволят выжить убыточным муниципалитетам, но окажутся пагубными для тех из них, которые сумели развиться в переходный период — речь идет, прежде всего, о крупных городах. Под этими прогнозами есть определенные основания. Но в оценках большинства наблюдателей все же преобладает пессимизм (Ross, Campbell 2009). «Несмотря на декларированные цели эффективности управления, на практике политика реформ во многих сферах, не исключая и местное самоуправление, преследовала цели обеспечения управляемости, понимаемой как иерархический контроль по принципу “сверху вниз”», — констатируют российские авторы (Гельман и др. 2008: 89).

Если ранее, в период стихийной федерализации страны, источником давления на местную автономию выступала в основном исполнительная власть регионов, то теперь эту функцию взял на себя федеральный центр. Действительно, в ходе нынешней реформы права муниципалитетов по регулированию различных сторон местной жизни в очередной раз расширяются, но вопрос о том, насколько удастся гарантировать их экономически, до сих пор не имеет ответа. Сделка, предложенная муниципальным властям федеральной бюрократией, предполагает обмен политической автономии на экономическую состоятельность. И уже сейчас можно предвидеть, что свертывание принципа выборности и механическое внедрение на региональном и местном уровне псевдоплюралистичной партийной системы негативно скажутся на низовой управленческой инициативе. Скорее всего, в условиях воссозданной в стране последовательно авторитарной модели управления такая инициатива не будет востребована, а реализация конституционного права на самоуправление окажется невозможной без непосредственного вмешательства государственной власти. Россия переживает «муниципальную контрреволюцию» (Гельман и др. 2008: 97).