Англосаксонская и континентальная модели самоуправления

Выделение в массиве европейской культуры двух составляющих, романской и англосаксонской, принято в гуманитарной науке довольно давно. Различия между ними прослеживаются повсеместно: в экономике, политике, искусстве. Не стала исключением и практика местного самоуправления. Здесь сложились две модели муниципальной организации, первая из которых формируется снизу, в силу, прежде всего, гражданской инициативы населения, а вторая строится сверху, под присмотром и контролем со стороны государства (Черкасов 1998).

Особенности англосаксонской модели, утвердившейся в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других, в основном англоязычных, странах, сводятся к следующему. Во-первых, избираемые населением органы местного самоуправления самостоятельны, то есть ни одна государственная инстанция не вправе корректировать их действия или руководить ими, когда они занимаются вопросами своей исключительной компетенции. Во-вторых, в такой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов самоуправления вышестоящим, ибо любая местная община — это отдельный мир, живущий по собственным обычаям и установлениям (хотя и в соответствии с общегосударственными законами), которому никто и ничего не может навязывать. Наконец, в-третьих, в рамках этой модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу самоуправления в целом, сколько его профильным комитетам и комиссиям, которые, как правило, более активны и заметны, чем совет как таковой.

У континентальной модели, распространенной в Европе, франкоязычной Африке, Латинской Америке и на Ближнем Востоке тоже есть своя специфика. Во-первых, континентальная модель предусматривает наличие на муниципальных территориях чиновников государственной администрации, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. Во-вторых, в странах континентальной модели сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней, подобная той, которая наблюдалась в России в коммунистический период. В-третьих, в отличие от стран, руководствующихся англосаксонской моделью, в государствах с континентальной системой местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне. Так, во Франции, например, муниципалитеты участвуют в выборах сената.

Наличие двух базовых моделей предопределяет различный статус местной власти в Европе и за ее пределами. В США, Канаде, Австралии отношение к муниципальным органам утилитарно и прагматично. Их задачи ограничиваются метафорической триадой «roads, rats, and rubbish» («дороги, крысы, мусор»), из чего можно заключить, что политикой они практически не занимаются. Отсюда — разнообразие форм их организации и методов деятельности. На европейском континенте, напротив, муниципалитеты, напрямую сообщающиеся с иными этажами власти и причастные к системе государственного управления, в большей степени вовлечены в политику и имеют в силу этого более высокий общественный статус. Но политические нюансы отражаются на их повседневной жизни гораздо более осязаемо, 202 чем это происходит за океаном (Hague, Harrop 2001: 211—212), причем в последние годы политическая вовлеченность низовых общин расширяется. Так, в Германии, где коммунальный уровень долгое время рассматривался как преимущественно неполитический, в наши дни «тенденции к “политизации” коммун очевидны» (Бусыгина 2006: 212—213).

Следует обратить внимание на то, что различия между двумя рассмотренными моделями в настоящее время не носят принципиального характера. Более того, в последние десятилетия отмечается их определенное сближение. В значительной мере такому эффекту способствуют процессы глобализации, которые, с одной стороны, унифицируют культурные (и, следовательно, политические) стереотипы и практики, а, с другой стороны, делают участие граждан в политике, в том числе и на низовом уровне, все более опосредованным и обезличенным.

Оценивая российский опыт в перспективе только что описанных хрестоматийных моделей, можно констатировать, что Россия более тяготеет к континентальному (европейскому) типу. Прежде всего, отечественные муниципальные начала на всех этапах нашей истории развивались по инициативе и под опекой государства. В полном соответствии с постулатами континентальной модели у нас фактически всегда практиковалось явное и ощутимое присутствие чиновников центрального правительства на местах. Далее, наши самоуправленческие структуры регулярно выстраивались в строгую вертикаль, а вышестоящие органы имели право отменять решения низовых муниципальных властей. Наконец, местные общины неоднократно, начиная с Земского собора XVII века, привлекались центральным правительством к решению общегосударственных вопросов.

Но, несмотря на все сказанное, Россию трудно причислить к классическим примерам континентальной модели. Более правильно говорить о том, что в стране реализовалась своеобразная, самобытная, комбинированная модель (Велихов 1996). Наряду с всевластием центрального правительства российская жизнь во все времена имела ярко выраженные общинные черты. По сути, русские крестьяне были не меньшими общинниками, чем, скажем, британцы, а известный русский социолог Питирим Сорокин (1889—1968) имел все основания говорить о том, что «под железной крышей самодержавной монархии жило сто тысяч крестьянских республик» (Пушка - рев 1985: 60). Наконец, в силу присущего России этнического разнообразия государство всегда терпимо относилось к существованию на территории страны различных национальных укладов самоуправления.