Современные трактовки местного самоуправления и основные факторы его развития и функционирования

Любая сложная социально-экономическая система не может существовать без децентрализации управленческих функций, т. е. распределения их по уровням управления. За каждым уровнем закрепляется свой круг решаемых вопросов (обязанности, задачи, функции) и полномочия для их выполнения, выделяются необходимые для этого материальные, финансовые и другие ресурсы, устанавливается ответственность за принимаемые решения. При этом нижний уровень управления может либо действовать по заданному сверху алгоритму, либо обладать определенной свободой и самостоятельностью в решении закрепленных за ним задач, наделяться необходимыми для этого властными полномочиями. В последнем случае имеет место деконцентрация власти, появляются элементы самоуправления.

Таким образом, управление - это внешнее воздействие, «поступающее» в систему извне, а самоуправление - это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой.

Государство как особо сложная социально-экономическая система, всегда имеет несколько уровней управления и соответственно несколько уровней публичной власти. При этом соотношение между элементами управления и самоуправления в разных государствах и в разные периоды времени может быть различным. В тоталитарном государстве подбор руководителей всех уровней, наделение их полномочиями и распределение ресурсов осуществляется сверху вниз, а ответственность - снизу вверх. Местная власть в этом случае представляет собой лишь нижний уровень государственной власти (местное государственное управление). В демократическом же обществе источником власти признается народ, устанавливается ответственность органов власти перед народом и контроль общества над властью, власть является выборной, причем на альтернативной основе, разграничение полномочий и ресурсов по уровням власти регулируется законами, а местная власть функционирует на принципах самоуправления.

Местное самоуправление есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению, избираемый населением и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.

В этом состоит его принципиальное отличие от местного государственного управления, осуществляемого назначенными сверху чиновниками. При честном и квалифицированном руководстве местное государственное управление также может быть весьма эффективным. Весь вопрос в том, кем при этом являются проживающие в данной местности граждане - управляемыми или источником власти. Самоуправляться - значит самостоятельно принимать решения, самостоятельно управлять и самим отвечать за последствия своих действий.

Понятие «местное самоуправление» вошло в отечественное обществоведение относительно недавно - в 1990-х г., хотя вопросы местного самоуправления, местного хозяйства в свое время являлись предметом исследования юристов, экономистов, историков и деятелей земского движения дореволюционной России, а также отдельных советских ученых в 20-е годы.

Понятие «местное самоуправление в современной литературе обычно рассматривается в двух аспектах. Во-первых, так именуется научная дисциплина - совокупность научных теорий и знаний, обобщающих данную область общественных отношений, практику реализации норм местного самоуправления. Во-вторых, так называется новая учебная дисциплина, изучение которой предусматривается учебными планами ряда вузов. Оба эти значения местного самоуправления, хотя и имеют свое специфическое содержание, тесно взаимосвязаны, ибо у них общий предмет: признаваемая и гарантируемая государством самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения территориальных сообществ по решению вопросов местного значения.

Следует подчеркнуть, что в России современная теория и методология самоуправления находятся в начальной стадии своего становления. В стадии формирования находится и понятийно-категориальный аппарат. В этих условиях приходится в основном ориентироваться на то содержание понятий и терминов, которое используется в отечественной политикоюридической литературе.

Обычно самоуправление трактуется как относительно автономное функционирование какой-либо общественной организации, которое обеспечивается принятием членами данной общественной организации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности, передачей по исторической эстафете традиционных социокультурных ценностей и навыков социального поведения, совместным ведением этими индивидами общих для них дел, отсутствием в организации разрыва между субъектом и объектом управления.

Единицы самоуправления делятся на два больших типа в зависимости от того, какие организации составляют их основу. Если основа - коллективы, объединенные производственно-профессиональной деятельностью, или одной политической программой, или вероисповеданием, или общими заботами и творческими устремлениями, то речь идет о корпоративных единицах и системах самоуправления (например, профсоюзах). Если же «естественной базой» выступает территориальная общность людей, т. е. исторически сложившаяся и находившаяся в непрерывном развитии устойчивая совокупность людей, объединенных системой связей, отношений и взаимодействий, сложившихся в результате постоянного их проживания на одной хозяйственно освоенной территории, то такая единица самоуправления квалифицируется в качестве территориальной (например, город, село). Эти две формы самоуправления тесно взаимосвязаны, но в то же время существенно отличаются друг от друга.

Термин «самоуправление» выступает зачастую синонимом местного самоуправления еще и потому, что хозяйственными и иными делами какой-либо общественно-территориальной единицы или территориальной общности ведают не центральные или региональные государственные властные структуры, а ее жители и органы, непосредственно избираемые ими и стоящие во главе каждой территориальной общности. Поэтому реально осуществлять местное самоуправление могут только те территориальные сообщества, которые имеют конституционно-правовой статус. Благодаря возможности выбирать и контролировать власть, местное сообщество в принципе становится не только объектом, но, в известной мере, и субъектом управления. Если местные органы являются проводниками интересов только общегосударственных, центральных властных структур, то следует говорить о местном управлении.

Как и многие термины в общественных науках, местное самоуправление не имеет законченного и единого научного толкования. Как уже отмечалось, в разное время и различными авторами самоуправление понималось по-разному. Сегодня в литературе предлагается более тридцати определений местного самоуправления. Существует определение местного самоуправления, принятое Советом Европы. Оно зафиксировано в Европейской Хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г. в Страсбурге и ратифицированной Российской Федерацией 11.04.98 г. В соответствии с п. 1 Хартии ст. 3 под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов Местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №: 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает общие, правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и определяет государственные гарантии его осуществления. В ст.1 говорится: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения и с учетом исторических и иных местных традиций».

Следует подчеркнуть, что в настоящее время понятие местного самоуправления раскрывается в следующих основных аспектах:

1) местное самоуправление есть явление демократии, форма народовластия и его надо рассматривать в системе демократии и с точки зрения обеспечения принадлежности власти народу;

2) местное самоуправление представляет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой, в нем имеет место сочленение общественных и властных полномочий;

3) местное самоуправление принадлежит к управленческим явлениям, призванным направлять, организовывать и регулировать общественную жизнедеятельность;

4) местное самоуправление является способом инициации и практического осуществления самодеятельности, творческой энергии и ответственности населения по месту жительства; это форма реализации прав и свобод человека и гражданина.

5) местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур, вопросы местного значения.

В качестве объекта местного самоуправления выступает часть общественных дел местного значения, которые имеют локальнотерриториальный характер, и возникают на муниципальном уровне в процессе осуществления своей деятельности населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований. Вопросы местного значения носят комплексный характер, так как представляют собой совокупность производственных отношений, возникающих при реализации территориальных экономических интересов граждан отдельного сообщества во всех сферах местной жизни: экономической, финансово-бюджетной, социально-культурной и других.

Субъектом местного самоуправления является население, проживающее на территории соответствующего муниципального образования и реализующее свое право осуществления местного самоуправления. Общие интересы и запросы жителей местного сообщества субъективируются в самостоятельной деятельности отдельных граждан, физических и юридических лиц, в том числе предприятий, учреждений, организаций, органов власти, других непосредственно изъявляющих свою волю.

Таким образом, местное самоуправление можно характеризовать как комплексную, научную и учебную дисциплину, в которой дается целостное представление о сложной, многосторонней деятельности местного сообщества по решению собственных и иных стоящих перед ним вопросов, на основе принципов самоорганизации с целью улучшения качества и повышения уровня жизни населения соответствующего муниципального образования.

На основании вышеизложенного можно выделить следующие особенности местного самоуправления:

1. Правовая оформленность. Система местного самоуправления, компетенция, границы осуществления определяются законом. Но самоуправление, в отличие от государственной власти - власть подзаконная и действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.

2. Осуществление управления в интересах населения, для населения. Этот критерий, никогда не оспаривался. Любое правительство декларировало, что оно осуществляет управление для народа и является выразителем интересов народа. В данном случае фактически речь идет о совпадении источника власти и носителя власти.

3. Разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, которые преимущественно необходимы в повседневной жизни. Причем, самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается, или его предметы ведения.

4. Баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления обеспечивается законом. Наиболее действенные рычаги обеспечения этого равновесия представляются в виде закрепления нормативной и ненормативной компетенции местного самоуправления, разумного сочетания форм непосредственной и представительной демократии, а также особого порядка назначения и смещения главы исполнительной власти.

5. Под собственные предметы ведения самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности.

6. Реальные возможности принимать решающее участие в управлении делами общества. Например, в США это достигается посредством рассредоточения муниципальной власти, т. е. разделение ее между большим числом субъектов (есть органы местного самоуправления общей компетенции и органы местного самоуправления специальной компетенции, действующие в специальных округах).

7. Одна из целей местного самоуправления - развитие у граждан чувства принадлежности к одному сообществу. Поэтому следующий критерий местного самоуправления - учет национальной, региональной, исторической и прочей специфики и особенностей.

8. Сознательное участие граждан в управлении. Имеется в виду такой аспект термина «сознательность», как готовность лично действовать в соответствии с интересами местного сообщества, подчинять при необходимости свои интересы групповым интересам.

9. Необходимый уровень правосознания граждан. Следует отметить, что этот критерий в настоящее время получает все большее развитие. Ряд регионов активно включались в разработку механизма муниципального социального заказа, регулирующего взаимоотношения органов власти и общественных или некоммерческих объединений.

10. Совпадение объекта и субъекта управления. Для государственного же управления характерно несовпадение, а иногда и противопоставление субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ.

11. Превращение местного сообщества из участников управления в его первичных субъектов. Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но если речь идет о самоуправлении, следовательно, налицо воздействие управляющей системы самой на себя. Таким образом, есть не две системы - управляющая и управляемая, а одна - само - управляемая.

Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других институтов самоуправления (самоуправления народа, постоянных и временных объединений граждан, принципа самоуправления в деятельности всех властных органов), тем не менее, имеет с ними целый ряд общих черт. Поэтому можно говорить о местном самоуправлении как о части демократической организации цивилизованного общества и единой структуры организации власти и управления в стране.

Исходные предпосылки и факторы, необходимые для становления реального самоуправления, можно условно сгруппировать в несколько основных групп.

Для целостного, всестороннего и объективного познания проблем и особенностей территориального самоуправления следует учитывать, прежде всего, исторический фактор. Это позволяет, во-первых, рассматривать самоуправление как единый процесс его возникновения, формирования, становления и развития, далекий от однообразия и прямолинейности. Во-вторых, анализ исторической эволюции дает возможность выделить в общем историческом движении самоуправления ряд качественно отличающихся этапов с весьма неодинаковыми политико-правовыми и социально-экономическими параметрами. В-третьих, в связи с тем, что общественное развитие в России характеризуется радикальными сменами парадигм - от монархии к советскому авторитарному и тоталитарному правлению, от тоталитарного к постсоветскому правлению - принцип историзма требует оценивать развитие самоуправления на каждом этапе по законам той эпохи, а не более поздним критериям. В этой связи, ретроспективный анализ функционирования системы местного самоуправления позволяет проследить некую преемственность на протяжении последних двухсот лет российской истории самоуправления. В частности, несмотря на существенное различие исторических условий проведения реформ самоуправления в России, можно выявить общие тенденции в развитии политико-правовых форм, исполнительно-распорядительной деятельности, фискальной политики, административно-территориальном устройстве, формах хозяйствования и т. п. Это позволяет при проведении очередных реформ учитывать «исторические корни», использовать все, что представляется пригодным. В-четвертых, приемы историко-сравнительного анализа позволяют в архитектонике российского самоуправления обнаружить и обосновать трехфазную волновую последовательность движения и развития: стагнация - реформа - контрреформа.

Экономические предпосылки предполагают формирование частной, муниципальной, областной, республиканской, федеральной и других форм собственности, становление рыночных структур и отношений, замену административно-командных методов управления экономическими. В данном случае речь идет о признании того, что каждое муниципальное образование (от крупного города сельского населенного пункта) обязано иметь сферу самостоятельного регулирования экономических отношений, должно самостоятельно распоряжаться, владеть и пользоваться своей (муниципальной) собственностью, финансовоэкономическими и природными ресурсами, а также самостоятельно принимать под свою ответственность решения, касающиеся ведения местного хозяйства. Все муниципальные образования равны в праве осуществлять соответствующую регулирующую деятельность, в том числе и в сфере предпринимательства.

Политические факторы: признание необходимости применения общепризнанных и принятых критериев, открытых (гласных) процедур, единых подходов к перераспределению функций, полномочий и компетенции между всеми ветвями власти по вертикали и горизонтали в системе нового федерализма. Отношения между местными органами власти и субъектами федерации по поводу собственности, природопользования, организации бюджетно-налогового процесса и прочим вопросам должны основываться на тех же принципах и механизмах, что и аналогичные отношения между федерацией и ее субъектами.

Правовые условия подразумевают создание юридической базы, закрепляющей права и гарантии местного самоуправления, определяющей ответственность органов представительной и исполнительной власти в законодательно принятой сфере их деятельности, устанавливающей систему норм, процедур и механизмов регулирования и регламентации территориально-экономических отношений с учетом местных интересов.

Как отдельный гражданин, так и властные структуры (даже в лице государства), должны быть равными в свободе выбора и возможности принимать самостоятельные решения, руководствуясь своими интересами в пределах одинаково понимаемых и обязательных для всех законов и правил.

Организационные возможности: ориентация на широкое привлечение граждан к управлению через органы общественного самоуправления (объединения, ассоциации, союзы, партии, клубы, фонды и т. п.), а также разнообразные институты непосредственной демократии (собрания, сходы, местный референдум и др.).

Социально-экономические условия: представление о любом муниципальном образовании как о территориальной общности, обладающей свойствами относительной завершенности, целостности какого-либо воспроизводственного процесса, характеризующейся высоким уровнем взаимосогласованности позиций, едиными интересами населения, социальных групп в различных областях жизни, способностью адаптации жителей к меняющимся условиям среды обитания и т. д.

Пространственно-географический фактор в эволюции российского местного самоуправления играет особую роль. Именно он демонстрировал неравномерность осуществления во времени экономических, социальных политических и иных процессов в разных частях страны. Наиболее отчетливо пространственно-географический фактор проявился в динамике распространения местного самоуправления в европейской и азиатской частях России.

Идеологические предпосылки, заключающиеся в овладении идеями самоуправления как управленцами всех уровней, депутатами, должностными лицами, так и самим населением, которое отказывается от пассивного ожидания решений и санкций вышестоящих инстанций и сознательно-активно подключается к управлению местными делами, к решению проблем жизнедеятельности города, поселка, села, района.

В развитии местного самоуправления важную роль играет также человеческий фактор, поскольку самоуправление как органическая часть общественных отношений тесно связана с менталитетом и жизненным опытом людей - политическим, экономическим, социальным, культурным, религиозным, семейным и т. д. - которые, вне всякого сомнения, находят свое отражение во взаимоотношениях властных структур и гражданского общества.

В заключение необходимо подчеркнуть, что перечисленные факторы лишь в их совокупности могут образовать ту благотворную жизненную среду, в которой и сможет только успешно осуществляться процесс формирования и развития местного самоуправления в современной России.