Скандинавская модель: организация местных органов власти в Финляндии
Исторически государственное строительство в Скандинавских странах тесно связано с датской традицией: вхождение в состав единого государства до конца XV в., территориальная близость, культурное и языковое родство сыграли в этом немалую роль. Даже после рубежа XVII-XVIII вв., когда политическое доминирование в регионе перешло к Швеции, влияние Дании уменьшилось лишь незначительно. Это влияние сказалось и на организации местного самоуправления, обладающего в скандинавских странах значительным числом близким черт, отличающих их от других европейских государств.
Хотя внутри региона существуют значительные различия между странами, можно выделить некоторые характерные черты в организации местного самоуправления, типичные для этих стран:
- местное самоуправление - часть единого публичного управления;
- выборность и самостоятельность местных органов власти;
- право и обязанность решать вопросы местного значения под свою ответственность;
- компетенция и полномочия распределяются между разными уровнями власти, исходя из единой целесообразности, независимо от местных интересов;
- местным сообществам передается максимум социальных функций государства;
- на местном уровне отсутствуют органы прямого государственного управления;
- контроль за деятельностью органов местного самоуправления распределен между государством, гражданами и специально создаваемыми общественными органами;
- нация состоит из территориальных сообществ, интересы нации включают в себя местные интересы.
Сегодня в Швеции, Дании и Финляндии сформировался так называемый широкий тип гражданского общества, для которого характерно существование множества разнообразных гражданских ассоциаций и некоммерческих организаций. В то же время данным государствам (за исключением Финляндии) присущ довольно выраженный «евроскептицизм». По мнению их правительств, принадлежность к ЕС не должна препятствовать реализации особой экономической, социальной и административной политики на национальном уровне. Все это, а также структурные и функциональные особенности систем административногосударственного и муниципального управления соответствующих стран позволяет говорить о наличии особой скандинавской (или североевропейской) модели местного самоуправления. Указанная модель предполагает полноценную, «универсальную» систему местного самоуправления, направленную на решение всего спектра локальных задач, и отличается высоким уровнем представительности и активности муниципалитетов, которые «могут использоваться в качестве органов представления различного рода услуг и тем самым способствовать реализации целей государства всеобщего благосостояния».
До начала XIX в. Финляндия была частью Шведского королевства. Начавшееся в XII в. между католической Швецией и православным Новгородом торговое и религиозное соперничество за Финляндию - редконаселенную страну без собственной государственности - в 1323 г. закончилось в пользу Швеции. В течение последующих почти 500 лет Финляндия входила в состав этого государства. Но в 1809 г. Финляндия была присоединена к Российской империи на правах автономии. Впервые в своей истории Финляндия стала «государством» - Великим княжеством в составе Российской империи с царем в качестве великого князя. Только 6 декабря 1917 г. Финляндия получила независимость и провозгласила себя суверенным государством.
Сегодня Финляндия - парламентская республика. Принятая в 1919 г. Конституция (Форма правления) и в 1928 г. Парламентский устав - основные конституционные законы, определяющие государственное устройство Финляндии.
В соответствии с Конституцией территория Финляндии в административном отношении разделена на 12 губерний, которые подразделяются на уезды и коммуны. В уездах местных органов власти и управления нет, это - полицейские и судебные округа. Право местного самоуправления в стране предоставлено только коммунам, среди которых различают города, полугородские поселки и сельские коммуны. Всего в Финляндии насчитывается 461 коммуна (94 города со статусом коммуны и 367 коммун по состоянию на 1 января 1986 г.). Для целей более эффективного государственного управления на местном уровне создаются различные уездные структуры и союзы коммун, которые решают текущие задачи и обеспечивают сотрудничество и взаимодействие между коммунами (всего - 270 такого рода объединений).
Возникновение и развитие городов (основы управления) в Финляндии восходит к средним векам. Местные объединения жителей образовывались на основе церковных приходов, в которых гражданское управление выделилось в самостоятельное лишь в результате принятия в 1865 и 1871 гг. законов о местном самоуправлении. Несмотря на существование таких исторических корней, Закон о коммунальном управлении (1976 г.) ввел единые структуру и полномочия как для городов со статусом коммун, так и для сельских коммун.
В городских и сельских коммунах (общинах), созданных на территории страны, в результате реформы местного самоуправления 1977 года были сформированы собственные органы управления. Представительный орган власти - коммунальный совет избирается населением на четыре года. Право избирать и быть избранным принадлежит всем жителям коммуны, достигшим 18-летнего возраста, а также иностранцам, если они проживают на территории коммуны не менее трех лет. Численность депутатов коммунального совета (уполномоченных) зависит от количества жителей, проживающих в данной коммуне.
В структуре совета коммуны создаются различные постоянные и временные комиссии и комитеты. Постоянных (так называемых «обязательных») комиссий обычно восемь, среди которых важнейшими считаются финансово-налоговая, а также по специальным вопросам. До реформы местного управления 1977 г. совет избирал мэра коммуны, его заместителей и заседателей. В настоящее время совет избирает ежегодно своего председателя, который не является бургомистром либо мэром коммуны, а выполняет лишь представительские функции.
Правление коммуны избирается советом. В его состав могут входить как депутаты (уполномоченные), так и не избранные в совет граждане (обычно не более семи человек) на период в два года. Из своего состава правление избирает председателя и его заместителей.
Самая крупная политическая партия в совете получает и наибольшее число мест в правлении коммуны. На практике в правление избираются председатели, первые секретари либо другие лица из местных партийных организаций, обладающих высоким «политическим рейтингом». Председатель правления коммуны, так же как и глава коммунального совета, не располагают самостоятельными полномочиями; они могут принимать решения только в составе собраний (совета или правления).
Механизм взаимодействия совет - правление состоит в том, что члены правления готовят материалы и проекты решений, а совет (либо его комиссии) рассматривают и утверждают (либо отвергают) их.
К полномочиям правления коммунального совета относятся подготовка бюджета для его последующего обсуждения и принятия на совете, других вопросов, которые выносятся на рассмотрение сессии совета, а также обеспечение выполнения решений совета.
В целом же финские коммуны наделены обширными полномочиями. К наиболее важным из них относятся: обеспечение деятельности начальной и средней школы, организация культурных и образовательных мероприятий, медицинского обслуживания и социального обеспечения, здравоохранения. Они обладают возможностью финансировать (в определенных рамках) промышленные проекты, а также обеспечивать деятельность служб водоснабжения, электроэнергии, газа, телефонную связь, предоставлять другие коммунальные услуги. Существует понимание того, что коммуны полномочны предоставлять своим членам все необходимые услуги, которые население не может получить каким - либо другим путем.
К собственным полномочиям коммун относятся вопросы: строительства коммунальных дорог, зданий, скверов, мостов; содержания санитарной полиции; организации и содержания парков, детских площадок, плавательных бассейнов; снабжения жителей водой, газом, электричеством; городские и сельские коммуникации; коммунальные услуги.
В число социальных полномочий коммуны входят вопросы: образования и культуры, охраны здоровья, социального обеспечения, охраны окружающей среды, обеспечения местного населения рабочими местами, опека над инвалидами. В соответствии с коммунальным законом 1967 г. коммуны не вправе создавать промышленные, сельскохозяйственные, торговые предприятия с целью извлечения прибыли. Они могут осуществлять лишь деятельность в сфере оказания коммунальных услуг, связанных с использованием газа, воды, электричества, городского общественного транспорта. Для реализации этих полномочий коммуны и их органы вправе создавать соответствующие коммунальные предприятия либо самостоятельно, либо совместно с другими, соседними коммунами, причем городские коммуны (особенно если речь идет о крупным городах) могут создавать коммунальные предприятия с привлечением частного капитала. Кроме того, коммуны могут иметь собственные промышленные установки по сжиганию и переработке мусора, общественные бани, гостиницы, автостоянки. В ряде «портовых» коммун (таких в стране более 30) местные власти могут управлять портами, прибрежными коммуникациями, сетью туристических баз и кемпингов. В последние годы возникла новая форма кооперации коммун с промышленными предприятиями: речь идет о предприятиях, выпускающих продукцию непосредственно для коммун и их жителей (стенные панели, кирпич, черепицу и т. п.).
Около 40% средств коммунальных органов власти в Финляндии формируется за счет местных налогов на предпринимательство, на доходы с промышленности и недвижимости, а также с личных доходов. Другим важным источником доходов являются государственные субсидии и дотации. Кроме того, в бюджет городских и сельских коммун поступают средства, формируемые за счет доходов от коммунальной собственности. Коммуны могут пополнять свои средства также за счет займов, процентов и других источников.
Местные налоги носят пропорциональный (а не прогрессивный, как в случае с государственным налогом) характер. Ставка местного налога колеблется от 13,5 до 18,7% для различных коммун. Она устанавливается местными властями и не требует согласования с центральными органами власти.
Следует отметить, что в Финляндии в течение последних десятилетий по мере того, как на коммуны возлагались все новые функции, правительство повышало уровень их финансирования. В соответствии с принятой в 1970 г. системой, коммуны ежегодны подразделяются на 10 категорий в зависимости от их финансового положения, на основании чего и распределяется потом государственная помощь - дотации и субсидии (в среднем до 20% от общего дохода коммуны).
Деятельность местного самоуправления в Финляндии всесторонне контролируется государством. Губернатор и губернские управы на своей территории осуществляют наблюдение за деятельностью местных органов власти, однако не имеют права непосредственно вмешиваться в дела коммун. Единственным исключением из этого права служит очевидное нарушение закона или же полномочий, определенных данной коммуне. В таком случае губернские власти вправе вмешаться и предложить данной коммуне отказаться от противоправных действий или предпринять другие соответствующие ситуации меры. В основном они сводятся к административным штрафам. Практика показывает, что в последнее время такие случаи чрезвычайно редки.
Другим видом контроля за деятельностью местных органов власти в Финляндии является право граждан обжаловать решения, превышающие полномочия коммун и их правлений. Апелляция сначала направляется в губернский административный суд, а в случае неудовлетворенности, в Высший административный суд страны. Коммуна также имеет право обращаться с апелляциями в вышестоящих судебные инстанции - по решениям, вынесенным губернским судом или принятым правительственным органом, в том числе министерствами или Государственным советом (правительством).
Поскольку в Финляндии отсутствует промежуточное звено управления, а практика требует в определенных случаях широкого сотрудничества в решении тех или иных вопросов, в стране созданы (на основе специального статуса) органы регионального управления. В соответствии с этим статусом страна разделена на районы для решения таких вопросов, как создание сети больниц, психиатрических лечебниц, санаториев, профессиональных школ, структур регионального планирования и т. п.
Финансовые реформы и правила, установленные для коммун, распространяются и на все виды совместных формирований. Однако есть ряд исключений из этого. Например, бюджет совместного формирования сводится не за счет налогов, а путем пропорционального взноса участвующих в проекте коммун. Иначе говоря, разница между доходами и расходами должна компенсироваться конкретными коммунами.
Второй этап реформ в Финляндии и других скандинавских странах (1990-е годы) проходил в русле общеевропейского процесса интернационализации местного самоуправления и связанного с ним роста экономического и административного влияния регионов и муниципалитетов. Главная цель реформ на этом этапе осталась по сути прежней: повысить качество муниципального управления. Но если в начале 1990-х годов основным критерием (как и в 1970-е годы) была экономическая эффективность, то во второй половине десятилетия на первый план вышла эффективность административная и социальная, что было обусловлено необходимостью обеспечить бо'льшую включенность населения в местные дела и повысить доверие граждан к органам локальной и региональной власти. В итоге в Финляндии были созданы беспрецедентно благоприятные институциональные условия для участия населения в решении местных вопросов, а местные власти получили широкую автономию. Отражением данного факта стало утверждение многими муниципалитетами так называемых «хартий демократии», конституировавших различные формы реализации низовой демократии.
Таким образом, скандинавским государствам на практике удалось достичь уникально высокого уровня децентрализации в сферах принятия решений и финансового менеджмента. Фактически был создан особый тип «муниципального государства всеобщего благоденствия»
Данный прецедент чрезвычайно важен с точки зрения учета и заимствования передового опыта других стран, его реализации в практике функционирования органов местного самоуправления, в том числе в современной России.
