Реформы Петра I и организация местного управления

Новый этап в укреплении самодержавной власти и организации местного управления и самоуправления в России начинается в ХVIII в. и связан с реформаторской деятельностью Петра I.

Петр I стремился к достижению двух основных целей: созданию максимально возможной административной централизации при единой верховной власти и укреплению внешнего могущества и авторитета российского государства.

Можно утверждать, что именно при Петре I начал создаваться подлинный культ учреждения, административной инстанции. Ни одна общественная структура - от промышленности и торговли до церкви, от частного дома до солдатской казармы - не могла существовать без управления, всеохватывающего контроля и наблюдения со стороны специально созданных органов («государева ока»): административных, фискальных, полицейских.

В начале своего царствования Петр I пытался использовать прежнюю систему местного управления, постепенно вводя выборные элементы управления. Так, указом 10 марта 1702 г. предписывалось участие в управлении уездами наряду с воеводами выборных представителей дворянства. Отражая интересы этого сословия, являвшегося важнейшей социальной опорой абсолютистского государства, в каждом уезде при воеводах создавались дворянские советы из двух-четырех дворян, которые выбирались дворянами, проживающими в уезде, из числа своих лучших представителей. В 1705 году этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

В конце 1708 г. Петр I издал указ о разделении России на 8 обширных административных округов, названных губерниями. Это были Московская, Ингерманландская (Санкт-Петербургская), Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская и Сибирская губернии. Они разделялись на провинции во главе которых стояли воеводы, а провинции - на дистрикты (уезды).

Эта реформа совершенно изменила систему местного управления. Основная цель реформы - обеспечение армии всем необходимым: с полками армии, распределенными по губерниям, устанавливалась прямая связь губерний через специально созданный институт кригскомиссаров.

Губернии возглавляли губернаторы, назначаемые царем. Они ведали гражданским управлением, командовали войсками, расквартированными на территории губернии, и объединяли в своих руках судебную власть. Их помощниками были вице-губернаторы. Делопроизводством занималась губернская канцелярия. При губернаторах существовали ландратские советы из 8-12 человек, которые выбирались дворянским собранием данной губернии. При голосовании в ландратском совете губернатор имел два голоса.

Кроме традиционно возлагавшихся на местных администраторов забот о военных делах и финансах Петр I поручил губернаторам совершенно новую деятельность - полицейскую. Губернатор был начальником всех военных, прибывших в губернии, собирал налоги, составлял общую ведомость всех доходов и расходов по губернии, наблюдал за хозяйственной городской деятельностью своей губернии.

гр ^У ^У

Таким образом, прежний областной правитель - воевода, имеющий огромную власть, но недостаточно подчиненный контролю центрального правительства, превращался в губернатора - хозяина и опекуна вверенной ему губернии, строго подчиненного и ответственного перед правительством. Губернией он управлял или непосредственно, или же посредством присутственных мест с определившимся порядком делопроизводства, строго обозначенным кругом служебных прав и обязанностей должностных лиц, из которых слагалось каждое присутственное место. Главным таким местом являлось губернское правление, управляющее делами общего благоустройства и безопасности в губернии.

Кроме губернатора в состав губернского правления входили: обер - комендант, отвечающий за военные дела; ландрихтер, т. е. губернский судья (с 1719 г. вместо этой должности был утвержден надворный суд); обер-комиссар, распоряжавшийся финансами; обер-провиантмейстер, ведавший хлебными запасами для армии; управитель дворцовых имений.

У воевод в провинциях тоже были свои помощники: камерир (ведал сбором всех податей и налогов, заготовкой продовольствия для армии); рентмейстер или казначей (занимался приемом, хранением и отпуском государственных средств); обер-комендант (правитель провинциального города, начальник местного гарнизона, правитель конторы рекрутских дел) и вальдмейстер (заготавливал корабельный лес и занимался охраной лесов).

Во главе дистриктов или уездов стояли выборные из числа дворян - земские комиссары, помощниками которых были нижние комиссары, мостовые надзиратели и другие.

Таким образом, система местного управления при Петре І сочетала в себе три основных начала: бюрократическое (губернатор и губернское правление), сословное (выборные дворянские органы) и земское.

В 1719 г. Петр І провел вторую областную реформу, рассчитывая усилить местное управление (в том числе в фискальных целях) рядом нововведений. Губернии были разделены на 50 провинций, которые теперь стали основными административно-территориальными единицами, возглавляемыми воеводами. Провинции делились на дистрикты (уезды). Стремясь привлечь к управлению местное дворянство, центральное правительство учреждает новый институт избираемых из дворян земских комиссаров, на которых возлагается все финансовое и полицейское управление в уездах. Находясь в подчинении камериров, ведавших по поручению Камер-коллегии всеми доходами в губерниях, земские комиссары следили за правильным сбором введенной в 1724 г. подушной подати. Им же было вверено следить за состоянием дорог и мостов, осуществлять полицейские функции, наблюдать за нравственностью крестьян. Однако так же, как и в случае с ландратами, эта реформа не дала ожидаемых результатов. Дворянство, занятое на государственной и военной службе, не могло и не желало обременять себя новыми заботами.

Областная реформа, отвечая потребностям самодержавной власти, была в то же время следствием развития бюрократической тенденции, характерной уже для предшествующего периода. Именно с помощью усиления бюрократического элемента Петр I намеревался решать все государственные вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках губернаторов - представителей центральной власти, но и к созданию на местах разветвленной иерархической сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников.

Еще в 1699 г. в целях предоставления больших прав купечеству Петром І была задумана и проведена первая городская реформа, которая вводила в России элемент городского самоуправления.

Эта реформа при всем ее несовершенстве имела для Петра І, видевшего в подъеме городского торгово-промышленного класса, по примеру западных меркантилистов, главный фактор процветания страны, принципиальное значение. По сути была предпринята первая серьезная попытка дать русским городам собственную организацию, наделить их определенным статусом и правами, приближающими русский город к западноевропейским. С этой целью большинство русских городов выводилось из подчинения воевод и управление ими передавалось избираемым посадским населением бурмистрам. В Москве была учреждена Бурмистерская палата, вскоре переименованная в Ратушу, которой подчинялись местные бурмистры, ведавшие сбором и доставкой в Москву всех государственных налогов, сборов и пошлин. Управление в других городах осуществлялось земскими избами с выборными бурмистрами. В 1720 г., в ходе начатой Петром I второй городской реформы, в Петербурге был создан (на правах коллегии) по типу западноевропейских Главный магистрат, которому были подчинены избираемые во всех крупных городах городские магистраты.

По регламенту Главного магистрата, составленному в 1721 г. все города страны разделялись по числу жителей на пять классов, а население городов стало делиться на регулярных граждан и «подлых» людей (низкого происхождения). Регулярные граждане, в свою очередь делились на две гильдии: первая гильдия: банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера. Вторая гильдия: ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы. Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить их об удовлетворении.

По западноевропейскому образцу создавались цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководимые старшинами. Все остальные горожане в гильдии не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания.

Деление горожан на гильдии оказалось формальным, так как проводившие его военные ревизоры, прежде всего заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения. Появление гильдий и цехов означало, что корпоративные начала противопоставлялись феодальным принципам хозяйственной организации.

В итоге преобразований Петра I прекратило свое существование Московское царство, превратившееся с этого времени в Российскую империю. Что касается местного управления, то реформы Петра перенесли на русскую почву первые ростки европейского опыта организации местного самоуправления, особенно в городах. Однако они не превратили российский город в подлинно самоуправляющуюся единицу буржуазного типа, каким он был в передовых европейских государствах того времени.

Этого не случилось потому, что развитие самоуправления предполагает наличие элементов гражданского общества и политической демократии. В стране упрочившегося крепостничества таких предпосылок просто не могло быть. Создававшиеся в ходе реформ органы местного управления, лишенные самостоятельности и не имевшие корней в местном населении, быстро превращались в придаток сильно разросшегося государственного механизма. Сформировавшаяся при Петре I модель государственного управления также препятствовала развитию демократических начал в местном самоуправлении, поскольку в ней преобладали военнобюрократические методы управления, а жесткий централизм препятствовал самодеятельной инициативе граждан.

Коллективизм, корпоративное сознание, стремление к уравнительности и стандартизации, осуждение и неприятие индивидуализма - эти черты общественного сознания ярко проявились в период петровской модернизации. Поскольку государство, осуществляя мобилизацию средств для модернизации за счет уровня жизни народа, применяло масштабное насилие, коллективизм даже усилился. Община несла ответственность за уплату налогов, поставку рекрутов, а когда надо и ополченцев, выполнение государственных повинностей, оказывала помощь своим членам. При этом подавляющее большинство народа длительное время не ощущало положительных результатов модернизации в своей жизни. При Петре I пресс прямых и косвенных налогов, неимоверно тяжелые повинности, часто приводившие к массовой гибели людей, ухудшили и без того не блестящее положение граждан. Коллективизм в этих условиях представлял единственную форму социальной защиты человека, обеспечивал выживание. Предпосылок для утверждения индивидуалистической традиции практически не было, индивидуализм утверждался только в высших слоях общества.

В целом местная реформа, на которую Петр I возлагал больше всего надежд, оказалась незавершенной. Хотя многие из нововведений (губернии, магистраты) намного пережили их создателя, попытка создать эффективную систему местного управления не удалась. Уже при Петре I усиливается противостояние между бюрократическими учреждениями (губернаторы, воеводы) и земскими учреждениями (в уездах и городах). Бюрократический элемент постепенно подавлял и подчинял деятельность выборных органов местного управления и самоуправления.