Реформы Екатерины II: становление основ и создание предпосылок развитой системы местного самоуправления

Созданная в петровские времена система управления практически в неизменном виде просуществовала около полувека и была изменена лишь в царствование Екатерины II. Императрица начала социальноэкономические и политические преобразования в стране сразу после двух тяжелейших войн (с Пруссией и Турцией), подавления мощного Пугачевского восстания, а также в условиях ясно обозначившегося упадка и раз-

1 о ^ ^ 1—г ^ ^

ложения феодальной хозяйственной системы. Помимо войн, хозяйственному кризису способствовала также политика предшествующих царствований, подорвавшая реформы Петра I, усилившая чиновничий аппарат в центре и ослабившая участие земств и городских магистратов в местном управлении.

Важнейшими признаками кризиса экономических основ феодального строя в России второй половины XVIII в. были следующие:

- утрата замкнутости феодального хозяйства;

- натурального хозяйства, классического феодализма уже нет, крестьянское и помещичье хозяйство устанавливает все более тесные связи с рынком;

- дворянское предпринимательство в промышленности и сельском хозяйстве;

- стремление к извлечению прибыли при рыночных отношениях и производстве товаров на продажу заставляло дворян искать новые методы ведения хозяйства (вотчинные мануфактуры);

- создание рынка наемной рабочей силы;

- развитие отходничества и уход крестьянина в города на неземледельческие заработки являются признаком приспособления крестьянства к новым товарно-денежным отношениям;

- социальное расслоение крестьянства;

- появление крестьян-отходников;

- появление купцов промышленников, организаторов производства путем снабжения сырьем ремесленников;

- разорение дворянства;

- появление дворян-предпринимателей.

Экономический кризис с неизбежностью порождал политические проблемы, главная из которых - угроза политической гегемонии дворянства, чего допустить Екатерина II, сама «казанская помещица», не могла. Страх перед «революцией снизу» заставил наиболее деятельную и просвещенную часть российской государственной элиты, во главе с императрицей, начать преобразования «сверху».

Основным пороком существовавшей системы управления Екатерина II считала чрезмерную централизацию власти и оторванность органов местного управления от широких кругов дворянства. Поэтому основной задачей проводившихся в эту эпоху реформ стало осуществление политики «просвещенного абсолютизма» - всемерного приспособления абсолютистской феодальной монархии к начинавшим преобладать в обществе буржуазно-капиталистическим отношениям, потребовавшим значительного расширения прав местных органов власти и широкого вовлечения различных слоев свободного населения, прежде всего дворянства, в систему местного управления и самоуправления.

Первые импульсы к такого рода политике обозначились еще в предшествующее царствование, когда Петр III издал в феврале 1862 года указ «О вольности дворянской», отменявший для этого сословия обязательную государственную службу и значительно расширявший возможности для его самореализации в частной жизни или на гражданском поприще.

7 ноября 1775 г. Екатериной II был издан указ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», положивший начало одной из самых крупных реформ в правление Екатерины II - губернской (областной) реформе. Созданная в ходе этой реформы новая система местного управления в стране оказалась достаточно эффективной и жизнестойкой, просуществовав без каких-либо видимых изменений вплоть до «великих реформ», осуществленных Александром II во второй половине ХГХ в. Эта реформа предполагала коренное переустройство всей системы местного управления и проводилась на основе децентрализации и всесо - словности. Центр тяжести всей системы управления в государстве был перенесен на места, в губернии. В этом была одна из главных особенностей произведенных Екатериной II изменений. С целью улучшения системы местного управления, усиления его оперативности было произведено разукрупнение губерний, уменьшены их размеры. Число губерний было доведено до 50 вместо 23, существовавших до этого. Вместо прежней трехуровневой системы административно-территориального деления: губерния - провинция - уезд, устанавливалось двухуровневое деление: губерния - уезд (по сути упраздненные провинции были преобразованы в губернии). При этом и губернии, и уезды создавались с равным числом проживающих в них жителей, (числом ревизских душ): в каждой губернии было 300-400 тыс. жителей, в уезде - от 20 до 30 тыс.

Однако само по себе уменьшение размеров губерний не могло решить проблему улучшения местного управления. Для этого необходимо было усилить состав местной администрации, создать новые учреждения на местах, расширить участие земского элемента в местном управлении. Выход был найден прежде всего в децентрализации управления. Многие коллегии были расформированы и закрыты, их функции переданы губерниям. В определенном смысле этот шаг Екатерины II имел свои резоны и объяснялся кризисным состоянием, которое испытывала в то время коллежская система центрального управления. За время своего существования она обросла множеством бюрократических структур и не способствовала сколько-нибудь оперативному управлению страной. В губерниях рядом с губернатором и губернским правлением были созданы новые бюрократические коллегиальные учреждения, подчиненные непосредственно императорской власти и Сенату. Ими стали казенные палаты, ведавшие всеми финансовыми вопросами губернии (раньше этим занимались Камер - и Ревизион-коллегии) и управлявшие промышленностю и торговлей (что до этого входило в функции Мануфактур - и Берг - коллегий), а также судебные палаты, делившиеся в свою очередь на палаты гражданских и уголовных дел. Тем самым Екатерина II не только укрепляла систему местных органов власти и управления новыми учреждениями, но и решала на местном уровне проблему отделения суда от администрации путем создания самостоятельных судебных учреждений. Отныне губернаторы лишались судебных и финансовых функций.

Разделив местные органы управления на административные (губернатор и губернское правление), финансово-экономические (казенные палаты) и судебные (судебные палаты), что означало дальнейшую функциональную дифференциацию местной администрации, Екатерина II придала местному управлению некоторую системность, сделала его более эффективным. В то же время она оставила без изменения органы центрального управления, а это делало реформу незавершенной. С упразднением большинства коллегий и передачей их функций на места, губернским палатам, ослабилось общее и отраслевое управление в государстве. В перспективе это вызвало необходимость реорганизации центрального звена государственного управления, что произошло только при Александре I, когда коллежская система управления была заменена министерской. Явным недостатком екатерининской областной реформы было создание нового административно-территориального деления (губернии и уезды) на основе только демографического критерия (определенной плотности населения, необходимой для успешной фискальной политики в регионе), без учета экономических связей и национальных особенностей регионов.

В ходе губернской реформы 1 775 г. с целью координации системы управления, обеспечения эффективности взаимодействия гражданских и военных властей, а также установления контроля над ними была учреждена должность генерал-губернатора, или наместника, под властью которого объединялись две-три губернии, образующие наместничество. Являясь отражением правительственного курса на усиление местной царской администрации, создание на местах твердой административной власти, что вполне соответствовало общему духу абсолютизма и имперской модели управления, эта мера стала одним из наиболее важных нововведений Екатерины II, значение которого гораздо больше, чем об этом принято говорить. Интерес к этой теме сегодня значительно возрос в связи с последними реформами российской власти, когда Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. были образованы семь федеральных округов с назначенными в них полномочными представителями Президента РФ, которых часто по аналогии с прошлым называют «генерал-губернаторами», а сами округа - «генерал-губернаторствами».

Децентрализация управления с целью укрепления местных органов власти и управления и введение института генерал-губернаторства явилось основным нововведением Екатерины II. Другой особенностью ее областной реформы следует считать усиление роли земского элемента в местном управлении, который по разным причинам после смерти Петра I был либо вытеснен, либо подчинен бюрократическому началу в лице губернаторов и воевод. Екатерина II по примеру Петра I, хотя уже и на других основаниях, решила дополнить местный бюрократический аппарат выборными представителями от дворянства. По замечанию

В. О. Ключевского, осуществляя широкую реформу областного управления и суда по планам передовых публицистов Западной Европы, императрица ставила основной целью «занять праздное дворянство и укрепить его положение в обществе и государстве».

В ходе губернской реформы 1775 г. была также создана разветвленная система суда, носившего, как и вся система дворянского самоуправления, ярко выраженный сословный характер. Для каждого сословия создавался свой суд: 1) уездный суд в уезде и верхний земской суд в губернии - для дворян; 2) городовые магистраты и контролирующий их деятельность губернский магистрат - для горожан (городская полиция находилась в ведении коронного чиновника - городничего); 3) нижняя расправа в уезде, подчиненная губернской верхней расправе - для государственных крестьян. По своему составу все эти учреждения были коллегиальными и избирались соответствующими сословиями, только председатель нижней расправы (расправный судья) назначался губернским правлением. Кроме перечисленных судебных учреждений при каждом уездном суде создавалась дворянская опека под председательством уездного предводителя дворянства для попечения о вдовах и детях дворян, а также сиротский суд во главе с городским головой для призрения вдов и сирот горожан.

Особыми, не имевшими аналогов учреждениями были совестные суды, которые учреждались в каждой губернии и занимались наиболее сложными делами (примирением тяжб, преступлениями безумных или малолетних, содеянными по глупости и невежеству и др.).

Кроме административных, финансовых и специальных судебных учреждений, в каждом губернском городе был создан новый орган - Приказ общественного призрения, ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами. В отличие от Губернского правления и Казенной палаты Приказ общественного призрения имел выборный состав.

Благодаря областной реформе город в России впервые становится самостоятельной административной единицей. В нем вводилась должность городничего или коменданта, а в столице - обер-полицмейстера. Городничий исполнял административно-полицейские функции, для чего в его распоряжение придавалась штатная воинская команда. Таким образом, в ходе этой реформы центр тяжести административного управления был перенесен из столицы в губернии, города и уезды.

Реформа 1775 г. усилила влияние дворянства на местное управление, дала ему сословную организацию, предоставив права юридического лица уездному дворянскому собранию. «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» (1785 г.) еще больше укрепила позиции этого сословия, подтвердив в качестве незыблемых:

- дворянские привилегии;

- освобождение от обязательной службы;

- освобождение от телесных наказаний;

- освобождение от подушной подати и постоев войск;

- дворянские права;

- право владеть крестьянами;

- монопольное право владеть землями и недрами;

- право свободного распоряжения имениями, занятий предпринимательством и торговлей;

- право иметь свои сословные учреждения.

Дворяне каждой губернии организовывались в дворянское общество, органом которого становилось дворянское собрание, собиравшееся один раз в три года. В его состав входили все дворяне, имевшие имения на данной территории и достигшие 25-летнего возраста. Собрание избирало предводителей дворянства сроком на три года (обязательно из состоятельных и имеющих офицерский чин), кандидатуры которых подлежали утверждению представителей государственной власти и наделяло дворян правом обсуждать и давать представления по вопросам «общественной пользы» (а также - собственным нуждам) местным властям (губернатору), центральным государственным органам (Сенату), императрице лично.

В 1785 г. была обнародована «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», позже получившая название Жалованной грамоты городам. Это был, по существу, первый юридический акт, утвердивший местное самоуправление в России (первоначально только в городах, предоставляя им известную самостоятельность и свободу).

При ее разработке были учтены некоторые пожелания из городских наказов Уложенной комиссии, а также уставы, определяющие устройство прибалтийских городов, в частности Риги. В основе этих уставов было заложено магдебурское (по названию города в Германии), или немецкое право, сложившееся в эпоху Средневековья.

В городах учреждалось городское общество, названное мещанством и состоявшее из купцов и промышленников разного рода, за исключением дворян и людей служащих. Мещанству, или городскому обществу, предоставлялись права на промыслы, с исключением иногородних, права распоряжения общественным имуществом, право собираться по приказанию и дозволению начальника губернии для выборов из своей среды должностных лиц и выслушивания предложений начальства. Из выборных лиц составлялся магистрат, которому поручалась защита городских жителей от неправильных служб и тягостей, а также охрана города. Для охраны беспомощных членов городского общества (малолетних сирот и вдов) из выбранных лиц учреждалось особое присутственное место - сиротский суд, которому, а не самому обществу, поручалось попечение о них.

Согласно Жалованной грамоте городам все население города подразделялось на шесть сословных групп (разрядов), различавшихся по имущественному положению и роду деятельности:

1) на настоящих городовых обывателей вообще или таких лиц, которые имеют в городе недвижимое имущество и к которым причислены самые дворяне; на иногородних, не владеющих в городе таким имуществом и не записанных в городскую обывательскую книгу;

2) на купцов трех гильдий;

3) на цеховых ремесленников, мастеров, подмастерьев и учеников;

4) на иногородних и иностранных гостей, записавшихся в городскую обывательскую книгу для производства промыслов, работ и других мещанских (т. е. свойственных городским жителям) упражнений;

5) на именитых граждан, а в числе их на заслуженных лиц городского общества: ученых, художников, архитекторов, живописцев, скульпторов, музыкантов; капиталистов, объявивших за собою капитала на 50 тыс. рублей и более; банкиров, которые занимаются переводами денег и объявят капитал от 100 до 200 тыс.; оптовых торговцев, не имеющих лавок (т. е. не занимающимися розничным торгом); кораблехозяев, отправляющих собственные корабли за море;

6) на посадских, т. е. старожилов, родившихся в городе или поселившихся там для промысла, рукоделия, работ; не причисленных к другим категориям граждан.

Все эти звания не были, безусловно, наследственными; их сохранение зависело от ежегодного взноса известной подати, занятия, состояния и образования.

Жалованная грамота городам устанавливала принцип всесословно - сти городского самоуправления. Формировавшееся на основе Жалованной грамоты градское общество наделялось правом юридического лица, имело право владеть собственностью, получать доходы с имуществ, собирать с городского населения специальные сборы. Первичным органом городского сословного самоуправления являлось городское собрание, состоявшее из всех городских жителей и избиравшее выборных должностных лиц: городского голову, бурмистров и ратманов в городской магистрат, старост, судей совестных судов, заседателей от городского сословия в общие и основные учреждения.

Раз в три года городское собрание «общества градского» по распоряжению губернатора избирало Общую городскую думу, являвшуюся распорядительным органом городского самоуправления. Она состояла из гласных от всех шести сословных групп городского населения и возглавлялась городским головой.

Каждый разряд избирал своих представителей в Общую городскую думу отдельно и в разных пропорциях:

- «настоящие городовые обыватели» и «посадские» избирали гласных по количеству частей города (по одному от каждой части);

- купцы трех гильдий - по одному от каждой гильдии;

- цеховые ремесленники - по числу цехов в городе (по одному от цеха);

- иногородние и иностранные гости - по числу национальностей (по одному от каждой);

- «именитые граждане» - по одному представителю каждого из семи подразделений, на которые они делились.

Общая городская дума собиралась раз в три года или в случае необходимости; она ведала хозяйством города, обязана была давать отчет губернатору обо всех доходах и расходах. Кроме того, она выбирала шесть представителей (по одному от каждого разряда) в Шестигласную думу, заседания которой проводили каждую неделю под председательством городского головы.

Шестигласная дума ведала вопросами сбора налогов, выполнения казенных повинностей, благоустройства города, его расходами и доходами, т. е. была исполнительным органом городского самоуправления. В ведении думы были 8 направлений деятельности:

- прокормление и содержание городских жителей;

- предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;

- сохранение в городе мира, тишины и благочиния;

- обеспечение города привозом необходимых припасов:

- охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов;

- приращение городских доходов;

- разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям.

Однако возможности органов городского самоуправления были в

значительной мере ограничены вследствие постоянной нехватки необходимых финансовых средств и дефицита бюджета городских дум, формировавшегося за счет различных сборов с населения города.

Помимо этих объективных трудностей были и другие, не менее существенные. В условиях сохранявшейся самодержавной формы правления деятельность органов городского самоуправления была изначально поставлена в строго определенные рамки, находилась под постоянной опекой бюрократических учреждений. Городские собрания созывались только с разрешения губернатора, который контролировал бюджет шестигласной думы, правильное расходование средств городским обществом; дума должна была представлять отчеты по доходам и расходам губернатору и казенной палате.

Деятельность городских дум была ограничена также полицейскими учреждениями, действовавшими в городах и наделенными правом вмешиваться в частную жизнь городского населения. По сути дела реальная власть в городе принадлежала не Шестигласной городской думе, которую современники иронично называли «безгласной думой», а городничему или полицмейстеру.

Полицейская власть в городах при Екатерине II была реформирована несколько ранее. В частности, в 1782 г. был утвержден «Устав благочиния или полицейский», регламентировавший устройство городской полиции, которая действовала отдельно от уездной. Городскую полицию возглавлял полицмейстер или обер-комендант. Город, в котором было более 4000 дворов, делился на части из 300-500 дворов во главе с частным приставом, части делились на кварталы по 50-100 дворов во главе с квартальным надзирателем, который назначался управой благочиния, подчинялся частному приставу и имел в своем подчинении квартальных поручиков, избираемых жителями на три года, а также сторожей и дворников. Таким образом, за редким исключением, все полицейские чины в городе назначались и в совокупности представляли собой, выражаясь современным языком, муниципальную полицию, жалованье которым назначалось из местного бюджета (сборов с городского населения).

Резюмируя сказанное, можно сделать вывод, что именно при Екатерине II, а не при Николае I, как принято считать, было положено начало полицейскому государству в России и по функциям, и по источникам формирования администрации. Павел I своеобразно завершил этот процесс, упразднив в 1796 г. дворянское самоуправление, восстановив в городах должность обер-полицмейстера с широкими полномочиями, которому подчинялись все губернские чины, в том числе губернаторы.

Тем не менее, Жалованная грамота городам была, безусловно, прогрессивным явлением в истории российского управления и самоуправления, поскольку заложила основы и создала благоприятные предпосылки для развития промышленности и торговли в городах, ускорив тем самым не только процесс становления капиталистических отношений в стране, но и перенос на российскую почву неизбежно сопутствующих капитализму первых ростков демократии.

Необходимо отметить, что в царствование Екатерины II готовился, но не был реализован проект третьей «Жалованной грамоты» 1785 г. Основанием сословного здания, созданного двумя Жалованными грамотами должен был стать проект «Сельского положения», оформлявший статус государственных крестьян. По этому проекту крестьяне, подобно городскому и дворянскому сословиям, делились на шесть разрядов, отличавшихся между собой правами (например, высшие разряды освобождались от телесных наказаний). Проект наделял их правом личной свободы, правом владения собственностью, предусматривал введение выборных органов самоуправления и суда. Некоторые его пункты были введены в государственных селениях Екатеринославской губернии. Не исключено, что в будущем проект мог быть распространен на все крестьянское население, включая крепостных.

Таким образом, в вопросе об изменении положения государственных крестьян законодательство Екатерины II не пошло дальше принятого в 1775 г. «Учреждения для управления губерний», по которому крестьяне получили отдельные суды (нижние расправы) и право избирать своих представителей в судебные учреждения (нижние расправы, совместные и нижние земские суды).

К сожалению, судьба реформ в России всегда непредсказуема, и чаще всего вслед за нововведениями наступает эпоха отката, отмены или в лучшем случае деформации сделанного. Не избежали этого и реформы Екатерины II. Пришедший после нее к власти император Павел I большую часть содеянного матерью либо прямо отменил, либо свернул и исказил до неузнаваемости.

В частности, он отменил губернские учреждения в присоединенных к России остзейских и польских провинциях и упразднил наместничества. Он упразднил также Жалованную грамоту городам, намереваясь создать новую систему городского управления. Существенно сократил привилегии и вольности дворянства, обязав их снова служить, восстановил для них телесные наказания.

Своеобразной стороной контрреформы была попытка союза с чернью, единения императора с народом. Павел I ограничил барщину тремя днями в неделю и запретил продавать крепостных крестьян без земли, ввел в сельской местности волостное самоуправление, органы которого выполняли полицейские, финансовые и судебные функции.

Политика рыцарствующего и благородного императора шла вразрез с интересами большинства дворян - сословия, представлявшего собой в начале ХК в. серьезную и самостоятельную политическую силу. Дворцовый переворот 11 марта 1801 г. устранил Павла I и возвел на престол последнего представителя просвещенного абсолютизма Александра I.