Принципы финансирования деятельности местного самоуправления в РФ

Под местными финансами понимается вся совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Необходимый объем финансовых средств является важнейшим условием деятельности жизнеобеспечения населения и комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Приращение и эффективное использование финансовых средств - одна из основных задач органов местного самоуправления.

В Европейской Хартии местного самоуправления сформулированы следующие требования к финансовым ресурсам местного самоуправления:

- достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность предоставленным полномочиям;

- свобода распоряжения этими средствами при осуществлении своих функций;

- поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных сборов и налогов;

- защита более слабых органов местного самоуправления за счет процедур финансового выравнивания;

- предоставление субсидий не должно идти в ущерб выбора политики органов местного самоуправления.

В статье 2 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 9 июля 1999 г., с изм. от 6 октября 2003 г.) закрепляется, что местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности. Права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Финансовые средства местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям по решению вопросов местного значения, предоставленным муниципальным образованиям Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Органы государственной власти РФ и субъектов РФ содействуют развитию местных финансов. В частности, указанные органы регулируют отношения между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами в рамках федеральных целевых программ; участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных программ; распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных и региональных программ, между муниципальными образованиями; осуществляют контроль за эффективными и целевым использованием этих средств; разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты; устанавливают социальные номы и т. п.

При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий.

Основным инструментом формирования финансовой основы местного самоуправления является право органов муниципального образования самостоятельно формировать, пополнять, утверждать и исполнять местный бюджет, а также контролировать его исполнение (ст. 132 Конституции РФ).

В трактовке Бюджетного кодекса принцип единства бюджетной системы Российской Федерации обеспечивается управлением государственным бюджетом и реализуется через единую социально-экономическую, включая бюджетную и налоговую, политику государства.

Это предполагает организацию взаимодействия бюджетов всех уровней, которое обеспечивается с помощью следующих методов бюджетного регулирования:

- определение в законодательном порядке методических основ построения бюджетов всех уровней, на базе единой правовой формы построения бюджетов всех уровней и использование единой бюджетной классификации РФ;

- установление единых форм бюджетной документации и правил ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

- определение единых условий и правил организации бюджетного процесса, гарантирующих единый порядок применения санкций за нарушение бюджетного законодательства, финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Совокупность принципов, на основе которых строится и функционирует бюджетная система современной России, может быть представлена следующим образом:

1) принцип единства бюджетной системы;

2) принцип сбалансированности бюджетов всех уровней;

3) принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств;

4) принцип самостоятельности бюджетов;

5) принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

6) принцип равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы.

Практически принцип единства бюджетной системы реализуется посредством централизации налогового потенциала, причем единство бюджетной системы РФ не предполагает слияния или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами: каждое бюджетное звено функционирует самостоятельно. Однако в случае необходимости поддержки бюджетов более низких уровней для обеспечения реализации стоящих перед ними задач, из бюджетов вышестоящих уровней (федерального и регионального) могут передаваться дополнительные доходные ресурсы.

Сбалансированность бюджетов предполагает, что объем предусмотренных по бюджету расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и источников покрытия его дефицита, определяемых в точном соответствии с действующим налоговым и бюджетным законодательством. Принятие несбалансированного бюджета запрещается. При составлении, утверждении и исполнении бюджета все участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета и внешних заимствований.

Эффективность и экономичность использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджета уполномоченные на то органы, прямые бюджетополучатели, исходят из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. При этом все расходы бюджета должны покрываться общей суммой поступлений средств в бюджет (доходов и заемных средств).

Одновременно для региональных и местных властей необходимо формировать и поддерживать экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, инвестиций, доступ к рынкам капиталов) и политическую (демократические институты и гражданское общество) конкурентную среду, а также «жесткие» бюджетные ограничения, ставящие региональные и местные власти в зависимость не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной политики.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

- право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

- недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов, а также недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Интересные результаты получены при анализе взаимосвязи между финансовой автономией и индексом демократизации. Вопреки исходным предположениям, вытекающим из нормативной теории демократии, прямой корреляции между степенью демократичности региона и уровнем финансовой автономии местного самоуправления выявить не удалось. Более того, обнаружилось, что при росте индекса демократизации возникает тенденция к снижению показателей финансовой автономии. Особенно отчетливо данная тенденция проявляется по отношению к доле финансовой помощи в структуре местных бюджетов.

Выявленная корреляция не случайна. Можно привести, как минимум, два (взаимодополняющих) объяснения обратной зависимости между уровнем демократизации и показателями финансовой автономии. Первое из них связано с электоральной конкуренцией. Очевидно, что электоральная конкуренция побуждает губернаторов уделять особое внимание тем категориям избирателей, которые способны обеспечить их переизбрание. Наибольший интерес в этом плане представляют сельские избиратели, которые, как правило, демонстрируют и самую высокую явку, и самое предсказуемое прогубернаторское поведение. Соответственно, при увеличении значимости электоральной конкуренции, сопутствующем повышению уровня демократичности региона, тенденция к перераспределению доходов в пользу села и тем самым - к усилению финансовой помощи местным бюджетам должна возрастать.

Второе объяснение вытекает из того, что в распоряжении глав авторитарных регионов находятся эффективные неформальные механизмы контроля над деятельностью органов местного самоуправления. Наличие таких механизмов, безусловно, снижает потребность губернаторов в использовании финансовых рычагов давления на местные власти. Напротив, их «демократическим» коллегам приходится компенсировать дефицит возможностей неформального доминирования созданием режима финансовой зависимости муниципалитетов от регионального бюджета.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы декларируется, но не раскрывается, то есть не дается ответов на вопросы «что делить?», «между кем делить?» и «как делить?». Это связано с тем, что Бюджетный кодекс не рассматривает бюджетную компетенцию государственного органа по формированию бюджетных доходов или осуществлению расходов как совокупность его властных уполномочий по этим предметам ведения. В нем (кодексе) впервые делается попытка установить расходные полномочия и распределение ответственности за финансирование расходов между различными уровнями управления. Однако такое распределение производится лишь в рамочном порядке, то есть по существу вопрос остается нерешенным

Принцип равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы реализуется в эффективном управлении бюджетными потоками трех равноправных сторон - федеральных, региональных и местных органов власти и управления посредством нормативнозаконодательного установления правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов).

Основу финансовых ресурсов местного самоуправления составляет местный бюджет. В связи со становлением местного самоуправления формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением стали осуществляться органами местного самоуправления самостоятельно.

Каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. Бюджетный кодекс РФ определяет местный бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. К ведению органов местного самоуправления Бюджетный кодекс РФ относит:

- установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, осуществления контроля их исполнения и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

- составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, осуществление контроля их исполнения и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;

- определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

- определение порядка направления и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

- определение порядка осуществления муниципальных заимствований;

- осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

В соответствии со ст. 10 БК РФ структура бюджетной системы с

1 января 2005 г. состоит из следующих уровней:

1) федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местных бюджетов, в том числе:

а) бюджето муниципальных районов, бюджетов городских округов, бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга;

б) бюджетов городских и сельских поселений.

Однако реально во многих субъектах РФ и до внесения изменений в законодательство присутствовали два уровня местных бюджетов. Так, в 24 субъектах РФ созданы местные бюджеты двух уровней, в 15 - местные бюджеты на уровне поселений и районные (государственные) бюджеты.

Кроме того, в составе бюджетов районов имеются сметы доходов и расходов поселков и сельских администраций.

С разделением муниципальных образований на поселения, муниципальные районы и городские округа бюджетная система РФ образуется из трехуровневой (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты) в четырехуровневую. При этом бюджет муниципального района и сводные бюджеты поселений, входящих в его состав, составляют консолидированный бюджет муниципального района. В местных бюджетах могут быть предусмотрены в качестве их составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления.

Важным финансовым ресурсом местного самоуправления являются средства немуниципальных хозяйствующих субъектов, используемые ими на финансирование социальной и коммунальной сферы на территории муниципального образования. Формально эти средства не принадлежат муниципальному образованию. Однако субъекты хозяйствования для социальной поддержки своих работников строят и (или) содержат жилые дома, детские дошкольные учреждения, медицинские учреждения, спортивные сооружения, объекты для отдыха, принимая тем самым участие в решении вопросов местного значения и сокращения нагрузку на местные бюджеты. Нередко в общем объеме расходов на социальное развитие местного сообщества средства предприятий занимают значительный удельный вес.

Еще одним финансовым ресурсом местного самоуправления являются муниципальные ценные бумаги. Муниципальные ценные бумаги

- это ценные бумаги, выпущенные от имени муниципального образования. Эмитентом муниципальных ценных бумаг является исполнительный орган местного самоуправления. В то же время представительный орган своим решением устанавливает направления использования денежных средств, привлекаемых в результате размещения муниципальных ценных бумаг, и порядок их расходования. Такое разграничение полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления следует из Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».

Виды муниципальных ценных бумаг зависят от нескольких оснований, положенных в их классификацию. В зависимости от формы выделяются документарные и бездокументарные муниципальные ценные бумаги. Первые выпускаются, как правило, на предъявителя путем размещения на биржевых торгах, а вторые - в основном для размещения на внутреннем рынке.

По статусу муниципальные ценные бумаги делятся на первоначальные и производные. Российское законодательство допускает выпуск муниципальных бумаг исключительно в виде облигаций (первоначальные ценные бумаги). Размещение производных от муниципальных облигаций ценных бумаг запрещено.

Характер оформления ценных бумаг позволяет разграничить их на именные (составленные на определенное лицо), ордерные (выписанные на имя первого приобретателя), предъявительские (не содержащие имени лица, которому выдана ценная бумага).

На органе местного самоуправления лежит обязанность утверждать генеральные условия эмиссии муниципальных ценных бумаг (в форме нормативного правового акта), включающие: вид ценных бумаг; форму их выпуска; срочность бумаг (краткосрочные, среднесрочные или долгосрочные); валюту обязательств; особенности исполнения обязательств. В соответствии с генеральными условиями эмиссии эмитент (исполнительный орган местного самоуправления) принимает решение об эмиссии отдельного выпуска муниципальных ценных бумаг. Оно включает в себя: наименование эмитента; дату начала размещения ценных бумаг; дату или период размещения; форму выпуска ценных бумаг; указание на вид ценной бумаги (для муниципальных образований - только облигации); номинальную стоимость одной ценной бумаги; количество ценных бумаг данного выпуска; дату погашения ценных бумаг и иные условия.

Практика выпуска муниципальных ценных бумаг указывает на следующие основные направления их использования: финансирование дефицита бюджета; реструктуризация кредиторской задолженности перед бюджетными организациями; финансирование программ жилищного строительства; финансирование расходов бюджета на погашение долга. Причем финансирование бюджетного дефицита и погашение муниципальных ценных бумаг являются основными способами применения полученных в результате эмиссии средств.

Перед принятием бюджета и утверждением отчета о его исполнении Федеральный закон 2003 года предусматривает обязательное проведение публичных слушаний, которые позволяют сделать бюджетный процесс в муниципальном образовании открытом (прозрачным). Прозрачность бюджета предполагает публикацию до проведения публичных слушаний аналитического материала по проекту бюджета или по отчету о его исполнении в краткими выводами. Участие в публичных слушаниях представителей общественности дает им возможность высказывать свои предложения к проекту бюджета и давать оценку его исполнению. В конечном итоге такой порядок позволяет обеспечить максимальную эффективность использования бюджетных средств на благо населения.

К ведению местной администрации относится составление проекта соответствующего бюджета, его исполнение и распоряжение бюджетными средствами. К ведению контрольного органа муниципального образования в соответствии с Федеральным законом 2003 года относится контроль исполнения местного бюджета, соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, контроль отчета об исполнении бюджета.

Доходы и расходы местных бюджетов формируются по статьям единой бюджетной классификации, установленной Федеральным законом «О бюджетной классификации в Российской Федерации» с использованием единой методологии и нормативной базы.

В соответствии с законодательством в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

При недостатке собственных финансовых средств муниципальные образования вправе привлекать заемные средства. Органы местного самоуправления могут прибегать к заимствованиям в случаях, когда иное финансирование расходов недоступно или экономически нецелесообразно. Заемные финансовые ресурсы привлекаются путем выпуска муниципальных ценных бумаг и кредитов. Порядок привлечения заемных средств устанавливается представительным органом муниципального образования в соответствии с действующим законодательством.

С 1 января 2008 г. Бюджетным кодексом РФ предусмотрено введение трех дополнительных поступлений в местные бюджеты: 1) государственная пошлина за совершение юридически значимых действий или выдачу документов, 2) налог на доходы физических лиц,

3) единый сельскохозяйственный налог. Остальная часть налоговых поступлений в консолидированные бюджеты субъектов Федерации будет формироваться за счет перераспределения доходов от федеральных налогов.

Однако в принятых за основу единых нормативных отчислениях от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты, не учитываются экономический и налоговый потенциалы территорий. Поэтому сегодня речь должна идти о кардинальном решении: большую долю формирующихся на территории регионов финансовых ресурсов надо оставлять на местах. Именно такая бюджетно-налоговая децентрализация позволит активизировать поиск адаптированных к местным условиям путей решения региональных проблем, которые в свою очередь будут способствовать экономическому оживлению. Для многих же населенных пунктов при отсутствии значимой государственной поддержки децентрализованная модель финансово-бюджетной региональной политики может стать единственно возможной.

Как показывают исследования, наиболее благополучными странами являются те, которые основное внимание уделяют не отраслевому, а комплексному территориальному развитию. При этом территориальная жизнедеятельность осуществляется на системной основе постоянного приспособления к меняющимся хозяйственным условиям.