Общественное самоуправление в системе местного самоуправления
Всегда во все времена люди самоорганизовывались и объединялись в различные коллективы для самостоятельного осуществления своих насущных забот и интересов, обеспечения своей жизнедеятельности.
Общественное самоуправление - это проявление общественной активности граждан, формы коллективного объединения людей, посредством которых они добровольно и безвозмездно участвуют в решении конкретных дел местных сообществ. Оно представляет собой систему управления общественными делами, построенную на основе самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования.
Общественное самоуправление - это одна из разновидностей и производных народовластия и в то же время важный фактор его становления и развития.
На каждом этапе исторического развития меняются характер и масштабы общественного самоуправления граждан. Благоприятные объективные и субъективные факторы функционирования народовластия способствуют росту политического сознания и политической культуры населения и как следствие - оказывают продуктивное влияние на увеличение общественного самоуправления.
Понятия «местное самоуправление» и «общественное самоуправление» не тождественны. Местное самоуправление - это форма публичной власти населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Общественное самоуправление - это самоорганизация, самодеятельность граждан для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив и общих целей.
В советской научной литературе проблемам самоуправления уделялось большое внимание учеными разных направлений. При этом исследовалась диалектика управления и самоуправления через призму демократизации государственной жизни. В 90-е годы акцент научного интереса переместился в сферу проблем местного самоуправления, в то время как вопросы общественного самоуправления в свете современных преобразований государственности и общественного устройства России пока не получили должного внимания.
Как уже отмечалось, общественное самоуправление подразделяется на ряд видов: социально-классовое, политическое, профессиональное, конфессиональное, территориальное и т. д., в зависимости от того, какая социальная общность является основой такого самоуправления.
По целям, ради достижения которых они создаются гражданами и (или) юридическими лицами, их можно подразделить на четыре группы: для осуществления общественно полезных целей в различных областях жизнедеятельности людей; для участия в политической деятельности; для удовлетворения своих потребностей; для благотворительной деятельности.
Общественные объединения и организации, хотя и создаются гражданами в порядке самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования, однако могут образовываться и действовать только в рамках соответствующих федеральных и региональных законов и разработанных на их основе собственных уставов.
Так, правовое положение политических и других общественных объединений регулируется Федеральным законом «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. Предметом регулирования данного Закона являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение путем создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации общественных объединений.
Под общественными объединениями понимаются добровольные, самоуправляющиеся, некоммерческие формирования, созданные по инициативе граждан (не менее трех физических лиц), объединившихся на основе общности интересов для реализации целей, указанных в уставе. Они могут создаваться и функционировать в рамках следующих организационноправовых форм: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности.
Политическим общественным объединением является общественное объединение, в уставе которого в числе основных целей должны быть закреплены: участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан; участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации; участие в организации и деятельности указанных органов. Организационно-правовыми формами политических общественных объединений являются общественная организация (для политической организации, в том числе политической партии) и общественное движение (для политического движения).
В Российской Федерации создаются и действуют общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения. Местное общественное объединение - это объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах муниципального образования. Таким образом, на территории муниципального образования могут одновременно действовать как местные общественные объединения, так и организации, отделения федеральных, межрегиональных и региональных общественных объединений.
Наличие в муниципальном образовании дееспособных, авторитетных общественных объединений - условие для формирования дееспособного местного сообщества и развития народовластия.
Важную роль в этом процессе играют органы общественной самодеятельности. Ими являются не имеющие членства общественные объединения, целью которых является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания. К ним относятся: советы трудовых коллективов, родительские комитеты, комитеты по защите прав потребителей, советы библиотек и клубов, штабы по охране общественного порядка и т. д.
Все более активные позиции на местном уровне в России занимают профсоюзы и другие профессиональные общественные объединения.
Профессиональное общественное самоуправление - это самоорганизация граждан в профессиональные, трудовые, творческие, научнотехнические союзы и коллективы как по месту работы и службы, так и в пространственных сообществах граждан.
Профсоюзы, являясь добровольными общественными объединениями граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемые в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов, являются самым массовым отрядом общественного самоуправления.
В системе общественных объединений широко представлены объединения социального профиля.
Социальное общественное самоуправление - это самоорганизация граждан в различные потребительские товарищества и кооперативы на основе общности интересов для реализации общих целей в области жилищно-коммунальных, культурно-бытовых и иных социальных вопросов.
На местах в настоящее время действует огромное множество само - управленческих объединений, созданных гражданами ради удовлетворения своих потребностей. Среди них наиболее массовое развитие получили садово-огороднические товарищества, жилищно-строительные и дачные кооперативы, гаражные и лодочные кооперативы, потребительские общества, товарищества собственников жилья.
Потребительские кооперативы создаются на основе: добровольности; членства, порождающего права, обязанности и ответственность как пайщиков, так и самого кооператива; объединения членами кооператива своих имущественных взносов (паев) для создания кооператива и в качестве основного источника финансирования его деятельности; некоммерческого характера деятельности, служащей исключительно цели удовлетворения материальных и иных потребностей пайщиков; свободы выхода из кооператива с возвращением паевого взноса; наличия у кооператива правоспособности юридического лица.
Многие органы местного самоуправления, руководствуясь принципами удовлетворения интересов и потребностей населения, активно содействуют таким объединениям и кооперативам: выделяют землю, оказывают помощь в строительстве дорог и электрификации, помогают организовать торговое и медицинское обслуживание, заботятся об охране общественного порядка.
Формой общественного самоуправления являются и различные фонды. Фонд - это некоммерческая организация, не имеющая членства, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели.
К концу 1996 г. в России было зарегистрировано в качестве юридических лиц более 400 тысяч негосударственных организаций. На душу населения их приходится не меньше, чем в любой другой стране мира, за исключением, быть может, США. Однако экспертные оценки, произведенные в нескольких регионах России, включая Москву, показывают, что действительно активно работают 15 - 20 процентов зарегистрированных негосударственных организаций (из их числа исключаются политические, религиозные и спортивные организации). Около четверти руководителей этих организаций регулярно получают вознаграждение за свою деятельность.
Среди причин и мотивов создания различных структур общественного самоуправления граждан выделяются, с одной стороны, частая неэффективность существующих органов (как государственных, так и муниципальных), а с другой, - открывающаяся для людей возможность реализовать свой опыт, имеющийся социальный потенциал и энергию.
В системе общественного самоуправления особое место занимает территориальное общественное самоуправление. Оно рассматривается сегодня как самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. Порядок его организации и осуществления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Территориальное общественное самоуправление населения в России уходит своими корнями в глубь веков. Наиболее ярким и эффективным его проявлением были сельские общества и общины. В XIX в. сельские общества были образованы в деревнях государственных крестьян в 1837 г., а после крестьянской реформы 1861 г. и в селениях помещичьих крестьян, освобожденных от крепостной зависимости.
В российских городах с 1917 г. широкое развитие стали получать домовые комитеты. 19 августа 1924 г. ЦИК и СНК СССР утвердили Положение об аренде и жилищной кооперации. Предусматривалось, что жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы) организуются с целью использования муниципальных домовладений, которые передаются им в наем органами местного хозяйства. Органами управления ЖАКТов являлись общие собрания их членов, а также правление, избираемое общим собранием. Для контроля избиралась ревизионная комиссия.
Изъятие во второй половине 30-х годов из владения населения основного предмета и средства самоуправления - жилого фонда и финансов - предопределило господство административных методов управления в этой сфере. Вследствие этого здесь на долгие годы снизилась активность граждан.
Лишь в 1957 г. Совет Министров СССР разрешил организацию жилищностроительных кооперативов (ЖСК) на основе выдачи банковских ссуд. Тогда же были восстановлены домовые комитеты. С этого времени началось возрождение активности граждан по месту жительства.
Конституция РСФСР 1978 г. в ст. 144 установила, что местные Советы народных депутатов развивают общественную самодеятельность населения. В соответствующих законах РСФСР о районном Совете, о городском Совете, о поселковом, сельском Совете имелись статьи, содержащие положения о том, что местные Советы народных депутатов руководят органами общественной самодеятельности населения.
В развитие указанных положений законов РСФСР о местных Советах народных депутатов Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 сентября 1985 г. было утверждено Положение об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР. Этим Положением общественные сельские, уличные, квартальные комитеты в населенных пунктах РСФСР определялись органами общественной самодеятельности населения, образуемыми по территориальному принципу, в целях активного содействия Советам народных депутатов в широком привлечении граждан к участию в решении вопросов местного и общегосударственного значения.
К основным полномочиям указанных общественных комитетов относились:
- привлечение населения к работам по благоустройству, озеленению и улучшению санитарного состояния населенных пунктов, строительству и ремонту дорог, тротуаров, мостов, коммунальных сетей, общественных колодцев, спортивных и детских игровых площадок и других объектов, охране памятников истории и культуры, поддержанию в надлежащем состоянии кладбищ, братских могил и иных мест захоронения;
- участие в осуществлении мероприятий, направленных на бережное, экономное расходование топлива, тепловой и электрической энергии, газы и воды;
- оказание помощи учреждениям культуры, спортивным организациям в проведении воспитательной, культурно-массовой работы среди населения, развития народного творчества, художественной самодеятельности, физической культуры и спорта, внедрения в быт новых гражданских обрядов;
- оказание помощи учреждениям здравоохранения в улучшении медицинского обслуживания населения, проведении профилактических и противоэпидемических мероприятий, санитарно-просветительной работы;
- оказание помощи органам пожарного надзора в осуществлении мероприятий по обеспечению противопожарного состояния жилых домов и других объектов;
- участие в работе по воспитанию граждан в духе высокой сознательности, строгого соблюдения советских законов, содействие укреплению общественного порядка;
- проявление заботы об инвалидах, одиноких престарелых гражданах, семьях военнослужащих, погибших воинов и партизан, участниках Великой Отечественной войны, многодетных семьях, детях, оставшихся без родителей.
В эти годы многие местные Советы большое внимание уделяли развитию деятельности общественных домовых, уличных, квартальных и сельских комитетов, многие из которых работали инициативно и плодотворно.
В современной России система территориального общественного самоуправления включает в себя: общие собрания (сходы); конференции жителей; территориальные референдумы; опросы населения; иные формы непосредственной демократии; органы территориального общественного самоуправления населения (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, других сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и т. п.).
Органы территориального общественного самоуправления населения создаются по инициативе жителей на основе их добровольного волеизъявления. Их выборы могут проводиться на общих собраниях (сходах) или конференциях жителей соответствующей территории, а также на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании по избирательным участкам в ходе муниципальных выборов на срок полномочий представительного органа муниципального образования либо другой срок.
В отличие от общественных объединений органы территориального общественного самоуправления осуществляют свою деятельность исключительно в пределах части территории муниципального собрания или
населенного пункта. Они объединяют население не на основе членства, а на основе совместного решения различных социальных проблем, возникающих у жителей, проживающих на определенной территории.
Органы местного самоуправления могут передавать органам территориального общественного самоуправления часть своих полномочий, устанавливать сферы совместной компетенции по согласованию с ними, а также перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с органами территориального общественного самоуправления.
